<<
>>

Проверка как метод валютного контроля

Проверка - метод валютного контроля, предполагающий детальное изучение деятельности проверяемого субъекта с использованием максимального набора приемов и способов документального контроля.

Используемый в валютном контроле метод следует называть именно проверкой, а не ревизией, потому что:

1) в отличие от масштабных ревизий проверки валютного контроля объективно узкотематические, их предмет составляют валютные операции проверяемого лица, а непосредственный материал проверки - исключительно документы, связанные с валютными операциями;

2) проверки в рамках валютного контроля в отличие от ревизий, характерных для других видов финансового контроля, практически не предполагают использования способов и приемов фактического контроля; источником информации для проверок выступают документы, а не изучение наличия материальных ценностей в натуре. Это отличие объективно, так как предмет проверок - валютные операции - в подавляющем большинстве случаев связан с безналичными расчетами, т.е. имеет сугубо документальное воплощение.

Контрольные действия могут включать как работу проверяющих с оригиналами документов непосредственно на территории проверяемого лица - организации, так и работу по месту нахождения с представленными по запросу, надлежаще заверенными копиями документов. Законодательство о валютном контроле, как и налоговое законодательство, различает выездные (на территории организации) и камеральные (по месту нахождения контролирующего субъекта) проверки. Однако если применительно к налоговому контролю такое различие проведено на уровне Налогового кодекса РФ, то Закон о валютном контроле не разделяет проверки на выездные и камеральные, соответствующие виды выделяются на подзаконном уровне в административных регламентах.

Проверка может быть сплошной, т.е. распространяться на все валютные операции лица за определенный период, либо выборочной, т.е.

распространяться на отдельные валютные операции.

Проверка - метод последующего контроля, проводится в отношении валютных операций, совершенных в прошлом. Основная задача контроля посредством проверок - выявление правонарушений, в отличие от наблюдения, которое может успешно решать задачу предотвращения нарушений. Кроме того, у проверок задача выявления правонарушений является преобладающей, хотя, конечно, полученная информация в определенной мере используется и в механизме обратной связи. Практическое следствие направленности проверок на поиск нарушений состоит в том, что порядок их проведения должен быть сопряжен с процедурой привлечения к ответственности.

Чаще всего за нарушения валютного законодательства применяются меры административной ответственности, поэтому проверки в рамках валютного контроля должны прежде всего стыковаться с процессом производства по делам об административных правонарушениях. Основные моменты здесь следующие:

1) проверка предшествует возбуждению производства по делу об административном нарушении. Это не стадия такого производства, и процессуальные нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях на нее не распространяются;

2) проверка не считается административным расследованием и не исключает последующего проведения административного расследования в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об административных правонарушениях, если материалов проверки недостаточно для обоснованного вывода о наличии (или об отсутствии) административного правонарушения;

3) акт проверки и обосновывающие его материалы представляют собой информацию о правонарушении, на основании которой решается вопрос о возбуждении производства по делу об административном правонарушении:

- дело возбуждается с момента составления протокола об административном правонарушении;

- дело возбуждается при вынесении лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, определения о возбуждении дела с проведением административного расследования;

- должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Разумеется, будет преувеличением, но тем не менее просматриваются некоторые основания для того, чтобы назвать проверку внепроцессуальным суррогатом административного расследования: по своей обременительности и последствиям она ничем ему не уступает, а процессуальные гарантии прав лица снижены, поскольку формально процесс его привлечения к ответственности еще не начат.

Так возникает и неустранимый конфликт между:

- презумпцией невиновности, подразумевающей право лица не свидетельствовать против себя, и

- обязанностью лица представлять органам и агентам все необходимые для проверки документы, связанные с валютными операциями.

Вывод один: если государство по каким-либо объективным причинам считает невозможным ввести проверки в процессуальные рамки, предусмотрев, что проверка - это частный случай административного расследования, то проверка должна как минимум так же качественно и детально регулироваться правом, как и процесс привлечения лица к административной ответственности.

Поскольку проверка предполагает довольно существенное вторжение в повседневную деятельность подконтрольного субъекта с перспективой его последующего привлечения к ответственности, все ее этапы подлежат документальной фиксации и могут проводиться только надлежащими должностными лицами:

1) назначение проверки, как правило, оформляется документом, исходящим от руководителя или заместителя руководителя государственного органа (в том числе территориального органа), проводящего проверку. Этот документ фиксирует перечень проверяемых вопросов и состав группы проверяющих. На этом этапе фиксируется, будет проверка камеральной или выездной, сплошной или выборочной, какие прошедшие периоды будут охвачены проверкой;

2) проведение проверки - это внутренний рабочий процесс, сопровождаемый контактом с проверяемым лицом преимущественно в виде запроса документов в копиях либо получения доступа к оригиналам документов на территории проверяемого лица.

Требование о представлении документов составляется в письменной форме, оно должно исходить от руководства проверяющего органа либо от лиц, входящих в группу проверяющих согласно решению о назначении проверки.

Требование должно соотноситься с вопросами проверки и быть сугубо конкретным, т.е. называть вид документа. Требование с абстрактными формулировками ("представить все документы, связанные с валютными операциями за такой-то год") не подлежит исполнению, на что проверяемое лицо вправе указать в ответ на такое требование.

Надо особо обратить внимание на фиксацию факта представления документов проверяющим, поскольку это предмет заботы проверяемого лица.

Если это копии документов, переданные в ответ на запрос, на требование документов, то необходимо составить детальную опись в двух экземплярах с указанием реквизитов (дата, номер, наименование) каждого конкретного документа . Обязательно нужна отметка должностного лица контролирующего органа (с расшифровкой подписи, должностью, датой) на экземпляре описи, остающемся у проверяемого лица. Это избавит от споров о факте наличия документов на момент проверки, о факте передачи документов в срок, а также позволит подтвердить право не представлять документы повторно.

Если речь идет о допуске проверяющих к оригиналам документов, желательно также формализовать эту процедуру любым способом. Оптимально оформить журнал проверки и попросить проверяющих делать отметки о прибытии на объект и об убытии с него, а также о получении документов на обозрение. Копировать документы бесконтрольно проверяющие не должны - все копии могут появляться в материалах проверки только через процедуру запроса и представления по описи, поскольку иного способа их получения закон не предусматривает.

Изымать в свое распоряжение оригиналы документов органы и агенты валютного контроля не вправе;

3) оформление результатов проверки достаточно четко урегулировано административными регламентами. Любой акт проверки делится на три смысловые части: вводную, описательную и заключительную. В акте фиксируются выявленные фактические обстоятельства дела со ссылкой на документальные доказательства, указывается, какие нормы законодательства о валютном регулировании нарушены. Результат проверки всегда фиксируется актом, даже когда он положительный и нарушений не выявлено. Акт подписывается проверяющими, а также, как правило, проверяемым лицом (его представителем);

4) нужно учитывать возражения проверяемого лица. Акт проверки - это документ, на основании которого должностное лицо государственного органа решает вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении. Тем самым акт проверки влияет на процессуальные права лица, а значит, уже на этом этапе, хотя никакого "дела" с процессуальной точки зрения нет, необходимо обеспечить соблюдение права на защиту. Информация, на основании которой решается вопрос о возбуждении дела, не должна быть односторонней, лицо должно иметь возможность дать свои объяснения. Зачастую это позволяет избежать производства по делу, прояснив все факты до его возбуждения. Например, если актом проверки зафиксировано несоблюдение правила о репатриации выручки, но лицо, ознакомившись с актом и уяснив суть претензий, предъявляет доказательства принятия активных мер к получению выручки, то возбуждать дело для его последующего прекращения за отсутствием вины нет необходимости. К сожалению, Закон о валютном регулировании не содержит права проверяемых лиц давать возражения или пояснения по актам проверок и не обязывает проверяющих предоставить срок для подготовки таких возражений. Однако если при получении акта под роспись проверяемое лицо (его представитель) делает оговорку о наличии возражений, то, как правило, предоставляется разумный срок (пять - семь рабочих дней) для подготовки возражений.

Если должностное лицо, уполномоченное составлять протокол, при рассмотрении акта проверки, материалов проверки и возражений усмотрит наличие обстоятельств, исключающих производство по делу, оно вправе вынести мотивированное определение об отказе в возбуждении дела без составления протокола.

Действующее законодательство не запрещает включать в акт проверки юридическую квалификацию действий лица. Поэтому, как правило, акты не ограничиваются указанием на фактически не соблюденное правило поведения, нарушенную норму (например, "нарушена статья 19 Закона, требующая проводить репатриацию валютной выручки"). Чаще всего текст акта содержит указание на ту или иную квалификацию действий или бездействия лица (например, "образует деяние, предусмотренное частью 4 ст. 15.25 КоАП РФ").

Однако все юридические оценки в акте проверки в части квалификации деяния сугубо информационны. Такой акт лишь фиксирует факты, но не является решением (постановлением), накладывающим наказание. Акт проверки не есть ненормативный акт государственного органа, он не налагает каких-либо мер ответственности на лицо и с этой точки зрения не затрагивает материальные права лица. Тем не менее эти указания на возможную юридическую квалификацию полезны, так как помогают проверяемому лицу понять перспективы развития ситуации, определиться с линией дальнейшего поведения, выбрать стратегию и тактику защиты.

Наряду с юридической квалификацией допущенных лицом нарушений, акты проверки в заключительной части чаще всего содержат указание на необходимость устранения выявленных нарушений валютного законодательства. Если акт составлен агентом валютного контроля, т.е. налоговым или таможенным органом, такие указания не признаются обязательными предписаниями в соответствии со ст. 23 Закона о валютном регулировании. Если лицо не согласно с результатами проверки по существу и не исполняет этих указаний, наказать его за это нельзя.

Если указания об устранении нарушения включены в текст акта Росфиннадзора или Банка России, т.е. органа валютного контроля, уполномоченного выдавать обязательные предписания, то ситуация сложнее.

К субъектам, уполномоченным проводить проверки в пределах своей компетенции, относятся как органы, так и агенты валютного контроля:

1) Центральный банк РФ;

2) Росфиннадзор;

3) налоговые органы;

4) таможенные органы.

Множественность субъектов валютного контроля, наделенных правом применять метод проверок, приводит к негативным последствиям. Компетенция в области валютного контроля на законодательном уровне четко разграничена только между Центральным банком РФ, с одной стороны, и остальными контролирующими субъектами - с другой. Банк России проверяет уполномоченные банки, все остальные проверяют всех остальных подконтрольных лиц. Тем самым возникает не всегда оправданное дублирование функций налоговых, таможенных органов и органов Росфиннадзора.

Проверка, строго говоря, не является каким-то специфическим методом, присущим именно валютному контролю. Если метод наблюдения обладает в валютном контроле несомненной спецификой, то проверка в основе своей одинакова, независимо от того, на предмет соблюдения каких норм финансового (и не только финансового) законодательства проверяется деятельность лица. Вероятно, выходом из положения было бы закрепление на уровне федерального закона единых базовых процедурных правил проведения проверок для всех видов государственного контроля, отправляясь от норм Налогового кодексаРФ как наилучшей в настоящее время законодательной практики.

Нормативному правовому регулированию порядка проведения "валютных" проверок присущи следующие недостатки в сравнении с налоговыми проверками:

- на уровне закона нет ограничений продолжительности проверок. Такие ограничения есть только на уровне регламентов;

- нет ограничений количества проверок в течение календарного периода времени; нет нормативных препятствий к тому, чтобы проверки валютных операций у одного и того же лица длились постоянно или проводились одновременно несколькими субъектами валютного контроля, хотя это не наблюдается в реальной практике;

- на уровне закона нет ограничений по глубине проверяемых периодов.

- нет ограничений повторных проверок лица за один и тот же уже проверенный период либо одних и тех же операций:

- одними и теми же субъектами контроля;

- территориальными органами и центральным аппаратом органа или агента валютного контроля;

- различными органами и агентами валютного контроля;

- не ясен статус устной информации.

- в Законе о валютном регулировании нет разграничения на камеральные и выездные проверки. Такое разграничение появляется только на уровне регламентов. Однако нигде нет сопутствующего их такому делению ограничений на объем документов, истребуемых для камеральных проверок. В результате деление проверок на камеральные и выездные теряет смысл, так как проверка, равная по объему выездной, может проводиться камерально. Она будет даже обременительней для проверяемого лица, чем выездная, поскольку все необходимые документы надо будет изготовить в копиях, заверить копии и передать по описи проверяющим;

- у проверяемого лица нет права ходатайствовать о продлении срока представления документов, независимо от объема истребованных документов, количества самих запросов, а значит, независимо от времени, объективно необходимого на исполнение требования;

- не ясно полномочие по принудительному изъятию документов. В проверке задействованы органы, как правило имеющие такие полномочия по другим направлениям своей деятельности, например налоговые; но в качестве органов/агентов валютного контроля они не могут использовать полномочия, которыми наделены для реализации других государственных функций;

- не ясно, могут ли в рамках проверки назначаться экспертизы и привлекаться специалисты.

Справедливости ради отметим, что законодателем предпринята попытка ограничить возможность избыточного запроса документов:

- ограничен перечень документов, запрашиваемых агентами валютного контроля. К сожалению, этот перечень все равно позволяет запросить документы практически в любом объеме. Кроме того, он адресован исключительно агентам валютного контроля и в большей мере ориентирован на снижение обременительности метода наблюдения, а не проверок;

- органам и агентам валютного контроля разрешено требовать только документы, "которые непосредственно относятся к проводимой валютной операции";

- установлено правило однократного представления документов, но с крайне осторожной формулировкой: "Одни и те же документы представляются резидентами и нерезидентами органу валютного контроля, территориальному подразделению органа валютного контроля, агенту валютного контроля, территориальному подразделению агента валютного контроля, непосредственно истребовавшим соответствующие документы, однократно и не подлежат повторному представлению до изменения сведений, указанных в представленных документах. Указанное положение не распространяется на случаи утраты представленных документов вследствие непреодолимой силы". Из этой нормы не следует, что документы однократно представляются в распоряжение системы валютного контроля в целом. Получается, что однократное представление - это однократное представление одному субъекту, а другие органы, агенты и их подразделения могут запрашивать документы каждый в свою очередь;

- безусловно позитивным является правило о том, что по запросу органа валютного контроля необязательно готовить информацию в документальной форме: "Для подтверждения фактов у резидентов и нерезидентов могут быть истребованы только те документы, которые используются субъектами предпринимательской деятельности, в том числе для учета своих хозяйственных операций в соответствии с правилами бухгалтерского учета и обычаями делового оборота. В этом случае составления отдельных документов специально для целей валютного контроля не требуется, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации".

<< | >>
Источник: Валютное регулирование и валютный контроль РФ. Лекция.

Еще по теме Проверка как метод валютного контроля:

  1. СИСТЕМНЫЙ АУДИТ КАК МЕТОД ОЦЕНКИ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ
  2. Валютное регулирование и валютный контроль РФ. Лекция,
  3. РАЗРАБОТКА ПРОГРАММЫ ПРОВЕРКИ
  4. АУДИТОРСКИЕ ПРОВЕРКИ И ТЕСТЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ДЛЯ ПОЛУЧЕНИЯ СВИДЕТЕЛЬСТВ
  5. Проверка состояния расчетов
  6. Предварительная обработка входных данных искусственными нейронными сетями при прогнозировании финансовых рынков с помощью метода главных компонент и метода независимых компонент
  7. Методика проведения и оформления результатов проверки наличных денег в кассе
  8. Глава 2. Инвестиционные решения на фондовом и валютном рынках на основе упрощенной картины мира и контекстной памяти - представление в форме искусственных нейронных сетей с предварительной обработкой входных данных
  9. Прогнозирование фондового и валютного рынков с помощью искусственной нейронной сети Хакена, использующей предварительную обработку входных данных в виде формирования контекстной памяти
  10. Прогнозирование фондового и валютного рынков с помощью роевой архитектуры искусственных нейронных сетей, использующей кластеризацию данных в качестве инструмента предварительной обработки
  11. Головачев Сергей Сергеевич. Прогнозирование доходности на фондовом и валютном рынках на основе моделей искусственных нейронных сетей. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2014,
  12. Формы и методы банковского регулирования
  13. Кластеризация как способ диверсификации рисков предприятий