Генезис проблемы государственного регулирования развития аграрного сектора экономики региона
Приступая к изложению содержательных положений государственного регулирования регионального развития, определимся с пониманием базовой для данного исследования категории - регион.
Уже на протяжении длительного периода времени регион рассматривается как многофункциональная и многоаспектная система. Применение системного подхода способствовало формированию следующих парадигм:1) регион как квазигосударство, представляющее собой относительно обособленную подсистему национальной экономики, функционирование которой в системе национальной экономики обеспечивается за счет взаимодействия центральных и региональных органов власти в форме межрегиональных экономических отношений;
2) регион как квазикорпорация, рассматриваемый как крупный субъект собственности и экономической деятельности, являющийся участником рынка товаров, услуг, капитала и конкурирующий с другими регионами. При этом в качестве конкурентного преимущества выступает ресурсный потенциал региональной экономики и ее способность к саморазвитию;
3) регион как рынок, имеющий определенные границы, внутри которых создаются общие условия экономической деятельности, формируются локальные рынки, отличные от других регионов[1].
Проблема государственного регулирования территорий, регионов и процессов, происходящих в их территориальных границах, своими корня
ми уходит во времена появления первых работ, посвященных государственному устройству. Так, Платон в своих трактатах «Государство» («По- лития») и «Законы», выделяет различные формы государств и задается вопросом об идеальных методах регулирования[2]. Аристотель, как ученик Платона, в своем труде «Политика» рассматривает ключевые основы государства и выстраивает теоретические постулаты регулирования идеального
3
полиса[3][4].
Начиная с тех самых работ, происходило формирование концепций следующего содержания:
- абсолютизация приоритетной роли государства в управлении экономическими процессами;
- активное участие государства в регулировании экономических процессов;
4
- ограничение вмешательства государства в экономический процесс .
Первое направление отражено в работах меркантилистов, которые подчеркивали исключительную роль государства, провозглашали необходимость его активного вмешательства в экономику в целях пополнения государственной казны[5]. Меркантелисты рассматривали государство как основной институт, способный управлять всеми экономическими процессами. Позднее абсолютизация приоритетной роли государства в управлении экономическими процессами была положена в основу централизованного планирования и управления экономикой в социалистических странах.
Активная роль государства популяризировалась и в работах институционалистов. Так, Д. Д. Стиглер, Ф. Перру критично воспринимали неоклассическую теорию, доказывая, что экономика есть сложная откры
тая неразрывно связанная с социальными отношениями, политикой и идеологией система. В такой системе механизм свободной конкуренции не способен выполнять роль регулятора равновесия, так как рынок структурно преобразован монополиями и государством. Поэтому, для достижения экономического равновесия необходимо осуществлять государственное регулирование[6].
Теоретическим основанием отличной от предыдущей позиции - невмешательства государства в экономику, разделяемого целым рядом экономистов, является идея саморегулирующегося рынка, впервые изложенная А. Смитом[7]. Механизм рынка движется благодаря рациональным решениям его участников, постоянная корректировка осуществляется за счет свободной конкуренции, сигналы которой подают цены. Движение рынка направляется «невидимой рукой» спроса и предложения, выполняющей функции государственного регулирования[8].
До середины ХХ в. число сторонников рыночной саморегуляции неуклонно росло, но параллельно возникали течения противоположного содержания. Так, С. С. Шаталин отмечал, что «экономическая роль государства во всем мире велика... никакой рынок никогда не решит на будущее проблему ускоренной структурной перестройки экономики, не только тактические, но и стратегические проблемы образования, культуры, здравоохранения, развития отсталых регионов.
Здесь требуются гибкие механизмы государственного регулирования цен, кредита, дотаций, налогов. Это естественное поле приложения государственных ресурсов, государственного вмешательства в рыночную экономику»[9]. Р. М. Нижегородцев вообще заявляет о закате эпохи либерализма, обосновывая необходимость системного государственного регулирования структурно-экономических преобразований экономики[10].
Наблюдая непрекращающиеся дискуссии по поводу государственного регулирования, следует отметить, что интерес к данной проблематике у различных исследователей, как правило, повышается в периоды кризисных ситуаций, когда рыночные механизмы саморегуляции оказываются несостоятельными и неспособными существенно улучшить социальноэкономическое положение в стране. Так, в США необходимость активного вмешательства государства в экономику остро встала после экономического кризиса начала XX в. Теоретические положения государственного регулирования тогда были обоснованы Дж. М. Кейнсом[11]. Государству в кейнсианской теории отводилась главенствующая роль в спасении национальной экономики. При этом считалось, что базу государственного регулирования составляют научные прогнозы и планы, способствующие достижению общеотраслевой и секторальной пропорциональности.
Однако, по мнению критиков кейнсианства, эта теория не могла в достаточной степени объяснить новые явления экономического развития. Среди подобных теорий наиболее значимой стала теория монетаризма, в соответствии с которой считалось, что денежная масса, находящаяся в обращении, оказывает непосредственное влияние на уровень цен. То есть деньги управляют спросом, а через него и хозяйственными процессами -
объемом производства и занятостью. В связи с этим, главным ориентиром стабилизационной политики монетаристы считали борьбу с инфляцией с помощью сокращения печатания денег и жесткого ограничения выдачи кредитов[12].
Идеи монетаристов были оценены во многих странах в период мирового кризиса прошлого столетия, сопровождавшегося неуправляемой инфляцией.
Монетаристские методы широко использовались правительством стран с переходной экономикой, в том числе правительством Е. Т. Г айдара в период рыночных преобразований и формирования новых институтов хозяйственного, общественно-политического и социально-экономического устройства нашей страны[13]. Выступая с критикой реформаторской деятельности того периода, И. Н. Буздалов отмечает, что в них «отсутствовал системный народнохозяйственный подход к реформирования, а государство устранилось от активного и целенаправленного регулирования. В итоге, процессы аграрных преобразований стали сопровождаться стихийными, деструктивными проявлениями»[14]. В. З. Мазлоев сравнивает реформы К. Ататюрка, сделавшие Турцию процветающим государством, и реформы 90-ых гг. прошлого века, когда правительством реформаторов была сделана ставка на макроэкономические монетаристкие инструменты, но в результате экономика, особенно сельское хозяйство, оказались в кризисном состоянии, перманентные проявления которого мы наблюдаем до сегодняшнего дня[15].
На протяжении всей истории, теоретические дискуссии по поводу необходимости государственного регулирования происходили на фоне эмпирических процессов, проявляющихся в изменении соотношения сил в экономике (государства и рынка). Эволюционный процесс и практика жизненных ситуаций постепенно привели к тесному переплетению и эффективному сочетанию рыночных и государственных начал. В связи с ростом и наложением проблем, с которыми призвано справиться государство, обеспечивая публичный договор со своим населением, выполняя ключевые функции (взаимовыгодное сотрудничество в различных сферах, обеспечение продовольственной безопасности и т.д.), возникла острая необходимость государственного регулирования экономики.
Сегодня государственное регулирование стало неотъемлемой частью всех современных экономик. Кроме того, необходимость государственного регулирования получила своеобразное международное признание. Нобелевскую премию по экономике в 2001 г.
получили три ведущих американских ученых (Д. Ю. Стиглиц, Д. А. Акерлоф, У. В. Спенс), выступив за активное вмешательство государства в регулирование экономики, в том числе в регулирование рыночных отношений, так как одно абсолютно свободное, стихийное развитие рынка способствует созданию неравных условий в экономике. Возникновение острых и нерегулируемых коллизий ведет к дестабилизации и появлению кризисных потрясений, для предотвращения которых, по их мнению, необходимо закономерное возрастание регулирующей роли государства[16].В основном признавая необходимость государственного регулирования экономики, современные исследователи расходятся во мнении по поводу степени вмешательства. Роль и границы государственной экономической деятельности всегда были и остаются предметом споров. Претворяя
дальнейшую дискуссию, считаем необходимым внести некоторые терминологические пояснения по поводу содержания государственного регулирования.
Известным специалистом в области государственного регулирования О. В. Кузнецовой, было дано следующее определение: «государственное регулирование (территориального или регионального развития) - это действия государства, нацеленные на «избирательное воздействие на социально-экономическое, политическое, экологическое развитие отдельных тер- риторий»[17]. Важным уточнением является то, что активные целесообразные действия, направленные на обеспечение развития отдельных территорий, являются необходимым функционалом органов власти и управления, реализация которого оказывается возможной посредством земельной, закупочной, налоговой, ценовой, кредитной, бюджетной, страховой и внешнеэкономической политики[18]. Комментируя собственное определение, О. В. Кузнецова указывает, что в зарубежной литературе подобные действия называются региональной экономической политикой. Субъектом государственного регулирования большинство отечественных и зарубежных авторов считает центральные органы власти, что позволяет демаркировать региональную экономическую политику и политику региональных
19 органов власти[19].
Л. И. Абалкин определяет государственное регулирование как «воздействие (прямое или косвенное) государственных органов управления на экономические процессы в обществе с целью достижения макроэкономи
ческой сбалансированности и обеспечения, в целом, нормального функционирования экономики»[20].
Государственное регулирование - одна из основных форм участия государства в экономике, состоящая в его воздействии на распределение ресурсов и доходов, на уровень и темпы экономического развития и благосостояния населения[21].
Л. Г. Холодов указывает на особое значение системы типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся
22
условиям»[22] .
Похожее определение дают А. В. Болоболов и В. В. Сидоренко: «государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему законодательных, исполнительных и контролирующих мер, осуществляемых государством в целях обеспечения социально-экономического роста страны»[23].
П. М. Лукичев уточняет и выделяет не только меры поощрения, но и ограничения экономической деятельности путем установления цен, назна-
24
чения стандартов и условий входа в отрасль[24].
Обобщая вышеперечисленные определения, можно сделать вывод, что государственное регулирование экономики - это целенаправленная система мер, действий, осуществляемая исполнительными органами власти в ходе согласовательного взаимодействия с населением, институтами гражданского общества, предпринимательскими структурами, образовательными и научно-исследовательскими организациями, обращенная на микро-, мезо- и макроэкономические процессы с целью стабилизации и достижения сбалансированности функционирования экономики.
Основываясь на представленном определении, в качестве одного из важнейших аспектов государственного регулирования, не охватывающего, однако, весь комплекс воздействий государства на развитие экономики, следует рассматривать государственную поддержку.
В научной литературе «государственная поддержка» трактуется далеко неоднозначно. Наиболее часто наблюдается отождествление государственной поддержки и государственной помощи (например, аграрному сектору). Однако, мы считаем, что эти термины не являются синонимичными, так как последний уместно применять в социальном смысле, а первый - в хозяйственно-экономическом, для раскрытия механизма поддержки отдельных сегментов экономики.
Рассмотрим подходы к определению государственной поддержки, применительно к объекту исследования, т.е. аграрному сектору экономики региона. Нередко, государственная поддержка позиционируется как сложный экономико-правовой механизм регулирования общественных отношений, посредством которого сельскохозяйственным товаропроизводителям оказывается необходимая для ведения предпринимательской деятельности различная материальная, финансовая и консультативная помощь и под
держка со стороны государства, в соответствии с действующим законода- тельством[25].
А. А. Никонов, подчеркивает значимость поддержки, которую стоит оказывать «инициативным, предприимчивым крестьянам, за которыми будущее. Главное - это создание общих благоприятных экономических, прежде всего, финансовых условий в виде приемлемого кредита, налога, цен, целевых инвестиций и дотаций по примеру развитых стран мира, бережное отношение к своему селу и крестьянству»[26]. Задолго до этого, отдавая должное значимости поддержки крестьян, Н. Д. Кондратьев, будучи активным сторонником аграрного протекционизма, тем не менее, категорически выступал против «филантропии в отношении немощных хозяйств и бесхозяйственных кооперативов»[27].
Г. Д. Снигерева говорит о государственной поддержке как ресурсном факторе, позволяющем ускорить обновление и развитие сельского хозяйств с учетом инновационного подхода, направленного на повышение конкурентоспособности аграрной сферы[28].
Обобщая различные подходы к государственному регулированию, в том числе в форме государственной поддержки, и рассматривая их в историческом плане, Т. М. Полушкина выделяет три укрупненных периода, в зависимости от характера и степени государственного присутствия в управлении аграрным сектором экономики России:
1) период дореволюционной России, включающий три этапа аграрного реформирования с соответствующими мерами государственного воздействия на аграрную сферу (докрепостной, крепостной, послекрепост- ной);
2) советский период (военный коммунизм», НЭП, коллективизация, Отечественная война, послевоенное восстановление сельского хозяйства, хрущевская «оттепель», «золотая эра» в финансовой и иной поддержке аграрного сектора);
3) современный период (переходный этап к рыночным отношениям, восстановительный этап)[29][30] .
В мировой практике регулирующие функции государства в аграрном секторе начали активно применяться в 20-30-ые гг. XX в. С тех пор государственное регулирование находится в непрерывном развитии и совершенствовании. Целенаправленное влияние на агропромышленное производство постоянно меняется в соответствии с изменением экономикополитической ситуации и осуществляется с помощью системы мер финансового воздействия с использованием механизмов налоговой, ценовой,
внешнеэкономической, инвестиционной, социальной политики, кредитования
и т. д.
30
Различают североамериканский (либеральный) и европейский (стратегия сельского протекционизма) тип стратегий государственного регулирования аграрной сферы. Главным содержанием данных стратегий является государственная поддержка аграрного сектора посредством разного ро
да субсидий, дотаций и льгот. По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) аграрная поддержка в Японии составляет 66 % от стоимости сельхозпродукции, в Канаде - 45 %, в США - 30 %, в ЕС - 49 %[31].
В США с начала XX в. доля государственных расходов всех уровней в ВВП возросла почти в 5 раз - с 7,7 % в 1902 году до 36 % в настоящее время. С конца шестидесятых годов эта доля стремительно увеличилась: в Японии с 19 до 66 %; в ЕС с 30 до 49 %; в Канаде с 32 до 44 %[32].
В 2010 году в ЕС прямая поддержка фермеров составила 57 млрд. евро, а в целом на поддержку сельскохозяйственного сектора было выделено 91 726 млн. евро. Это примерно 50 % валового дохода европейских фермеров. В расчете на гектар пашни размер государственной поддержки составил: в ЕС - 500 евро. Для сравнения, этот показатель в России в аналогичный период времени не превышал 30-35 евро[33]. То есть разница составляла более чем десять раз, хотя, при этом, в России наблюдалось нек- торое увеличение объемов государственной поддержки. Так, в России господдержка АПК возросла с 849 млн. долл. в 2000 г. до 13 030 млн. долл. в 2014 г., что является существенным, однако недостаточным для обеспечения эффективного функционирования данного сектора региональной экономики и не сопоставимым с размером государственной поддержки в зарубежных странах (в 2014 г. на поддержку сельскохозяйственногосектора Китая было выделено 236,1 млрд. долл., Евросоюза - 94,2 млрд. долл., США - 73,9 млрд. долл.)[34] (приложение 1).
Усиление государственного вмешательства чрезвычайно стимулирует развитие таких процессов, как индустриализация сельского хозяйства, формирование агропромышленного комплекса экономики, изменение характера сельского труда и социально- экономических укладов сельских территорий.
В страх Европы государственное вмешательство в сельское хозяйство по своему смыслу и формам представляет собой, в общем, не что иное, как государственное управление аграрной экономикой. Важнейшая функция такого управления - экономическая ориентация и регламентация сельскохозяйственного производства, осуществляемая путем регулирования количества и качества производимой продукции и контроля организационно-экономической структуры производства, в частности, всемерного поощрения кооперации и развития вертикальной интеграции. В результате государство влияет на специализацию сельскохозяйственного производ-
35
ства .
Следует подчеркнуть, что западное общество рассматривает сельское хозяйство и продовольственный рынок как систему, не способную к саморегулированию, а средства, выделяемые на поддержку сельского хозяйства - как естественную компенсацию, так как в условиях рынка невозможно избежать потерь в данной отрасли. Размер этой платы в некоторых странах может достигать до 70 % стоимости продукции сельского хозяйства (рис. 1.1)[35][36].
Ключевыми формами государственной поддержки сельского хозяйства в развитых странах являются: прямые выплаты фермерам из бюджета,
субсидирование цен на фермерскую продукцию; компенсация расходов на возведение инфраструктурных объектов.
Рисунок 1.1 - Удельный вес государственной поддержки к стоимости продукции сельского хозяйства, %37
В России в условиях аграрных преобразований, также, складывается система государственной поддержки сельхозпроизводителей. Наряду с прямым субсидированием отдельных видов экономической деятельности (растениеводства и животноводства) в последние годы введены новые виды косвенной поддержки сельского хозяйства в целом: страхование, единый сельхозналог, субсидированный кредит, лизинг, финансовое оздоровление сельхозпредприятий. Каждый из действующих и потенциально возможных видов государственной поддержки имеет свой механизм и перед органами власти и сельхозпроизводителями всех организационноправовых форм возникает весьма сложная и чрезвычайно важная задача - освоить и максимально использовать эти механизмы для активной помощи аграрному сектору региональной экономики[37][38].
Что касается государственного регулирования аграрного сектора российских регионов, то оно переживает этап, характеризующийся новыми институциональными условиями, проявляющимися в усилении значимости государственного вмешательства в экономику. Современная экономика представляет синтез рыночного механизма и элементов государственного регулирования. Причем, в споре о необходимости государственного регулирования или отказе от него, побеждают те, кто выступает за повышение эффективности государственного управления, одна из задач которого, по мнению В. М. Полтеровича, состоит «в уменьшении роли государства по
39 одним направлениям и, возможно, ее увеличение по другим»[39].
Осознание необходимости государственного регулирования стало результатом теоретико-методических дискуссий, а главное, потребность в регулировании была выявлена на практике, в процессе функционирования аграрной сферы и, в целом, национальной экономики развитых стран.
Базируя свои рассуждения на многочисленных достижениях теоретического наследия в области теории государственного регулирования, следующие разделы работы будут посвящены разработке остро стоящих теоретических, методологических и практических проблем государственного регулирования системного развития аграрного сектора региональной экономики.
1.2
Еще по теме Генезис проблемы государственного регулирования развития аграрного сектора экономики региона:
- Принципы и закономерности государственного регулирования системного развития аграрного сектора экономики региона
- Группировка методов и инструментов государственного регулирования системного развития аграрного сектора экономики региона
- Мировоззренческие аспекты методологии государственного регулирования аграрного сектора экономики региона
- Проблемы и перспективы реализации программного подхода при преобразовании структуры аграрного сектора экономики региона
- Региональная политика как средство обеспечения системного развития аграрного сектора экономики региона. Структурный подход
- 57. Чем обусловлена необходимость государственного регулирования экономики в целом и особенно аграрного сектора.
- Народнохозяйственный комплекс региона. Отраслевая и территориальная структура. Реальный сектор экономики региона. Производственная и социальная инфраструктура региона.
- 16.4. Государственное регулирование экономики и экономическая политика основы методологии и. методы регулирования экономики; функции государства в смешанной экономике; система государственного регулирования экономики
- Государственное регулирование социально-экономического развития регионов
- 11.1. Проблемы регулирования регионального развития экономики