<<
>>

Современная структура финансирования национальной обороны и обеспечения военной безопасности Российской Федерации

Необходимость осуществления расходов (финансирования) на национальную оборону и военную безопасность Российской Федерации предопределяется одной из важнейших задач государства по созданию и укреплению системы национальной безопасности, гарантирующей сохранение России в качестве суверенного государства и ее территориальной целостности, неприкосновенности исторических, культурных и духовных ценностей.

В соответствии с устоявшимся подходом национальная безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз и опасностей, обеспечивающее их устойчивое развитие[49]. Важнейшим направлением в обеспечении национальной безопасности личности, общества и государства является военная безопасность. Военная безопасность - это составная часть общей проблемы обеспечения национальной безопасности, которая определяет состояние обороноспособности страны и ее возможности по обеспечению защиты государственных интересов средствами вооруженного насилия.

Военная безопасность предполагает решение следующих основных задач: обеспечение вооруженной защиты территориальной целостности и национальной независимости, а также суверенитета государства; создание военных гарантий стабильности общественного и государственного строя, поддержания правопорядка, гражданского мира в стране; противодействие вооруженным террористическим действиям политических и криминальных групп.

В настоящее время военной безопасности Российской Федерации присущи черты оборонительного типа. Оборонительный тип военной безопасности России в значительной степени определяет ее содержание. Основное содержание военной безопасности государства в нынешней обстановке обусловливается ролью и сферой воздействия военной безопасности, выступающей в качестве одного из главных факторов, обеспечивающих достижение главной цели национальной безопасности Российской Федерации.

Военная безопасность не сводится только к защищенности от военных угроз, хотя главная задача военной организации государства - оборона страны от военной агрессии. Но и оборона страны не может быть гарантирована лишь наличием состояния военной безопасности. Военная безопасность выступает как сложная система, состоящая из целого ряда подсистем (рис. 6.1)

Рис. 6.1. Области (подсистемы) системы военной безопасности

Из рис. 6.1 видно, что к основным подсистемам системы военной безопасности относятся:

- военно-политическая область (вопросы коллективной региональной, в том числе СНГ, и глобальной безопасности, а также миротворческой деятельности);

- собственно военная (военно-стратегическая) область (вопросы состояния военной организации государства; системы руководства военной сферой и оборонного планирования, в том числе проблемы боевой и оперативной подготовки войск);

- военно-экономическая область (вопросы экономического и ресурсного обеспечения военного строительства, поддержания жизнедеятельности войск (сил) на уровне, обеспечивающем требуемую степень боевой готовности и боеспособности, вопросы формирования военного бюджета и финансирования из него заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в сфере военной безопасности; распределения бюджетных средств и контроля за их использованием);

- военно-социальная область (социальные проблемы военнослужащих, вопросы нравственной подготовки населения к решению оборонных задач; нравственно-психологические проблемы воинских коллективов);

- военно-техническая область системы военной безопасности (вопросы развития фундаментальной науки в интересах обеспечения обороны страны, поисковых и прикладных исследований, НИОКР, базовых военных технологий, вопросы создания, использования и модернизации новых образцов вооружения военной и специальной техники (ВВСТ), подготовки специальных и научно- технических кадров);

- военно-технологическая область (вопросы развития базовых военных технологий для решения оперативно-стратегических и оперативно-тактических задач; системы управления войсками и оружием и т.

п.);

- договорно-правовая область (контроль над вооружениями и разоружением);

- область военно-технического сотрудничества (вопросы экспортного контроля; формирования номенклатуры экспорта вооружения военной техники (ВВТ); системы подготовки кадров и другие виды обеспечения);

- область нормативно-правового обеспечения военного строительства (вопросы совершенствования нормативно-правовой базы военного строительства).

При всей важности любого из перечисленных компонентов системы военной безопасности практическое значение имеет система в целом, в единстве своих компонентов. Поэтому финансирование системы военной безопасности и национальной обороны (гособоронзаказа) целесообразно рассматривать как единое целое финансирование государственных закупок в этой области.

В настоящее время положение дел в военной области характеризуется снижением реальных военных угроз России. Но сохраняются региональные военные конфликты и локальные войны прежде всего вблизи российских границ, международный терроризм, распространение ядерного и других видов оружия массового поражения, стремление ряда государств и политических сил опираться на военную мощь в утверждении своей роли на мировой арене, а также разрешать споры с использованием средств вооруженной борьбы. Изменяется геополитическая ситуация в связи с формированием новых и расширением существующих военно-политических союзов.

В середине 1990-х гг. реальное состояние российской экономики исчерпало возможности дальнейшего сохранения уровня и организации войск, воинских формирований и военных органов, оставшихся практически в неизменном состоянии со времен бывшего СССР.

Целью военной реформы в России стало создание принципиально новой системы взаимодействия военной сферы с экономикой, политикой и обществом в целом, обеспечивающей приведение в соответствие процесса военного строительства с реальной социально- экономической и военно-стратегической обстановкой. Практическая реализация приоритетных направлений финансирования госзакупок в области военной безопасности и национальной обороны напрямую зависит от ресурсно-материального обеспечения.

По оценкам отечественных военных исследований, величина реального процента от ВВП, выделяемого ежегодно на финансирование национальной обороны и военной безопасности (при предполагаемом характерном промежутке между войнами в 10 лет), должна составлять 3,4%'. Доля расходов на национальную оборону в государствах - членах НАТО колебалась в 2004-2007 гг. от 1,4% ВВП в ФРГ до 3,4% ВВП в США. Нужно при этом иметь в виду, что в 1998 г. в Указе Президента РФ «Об основах военного строительства» стояла цифра 3,5% ВВП. Это примерно на 25% выше показателя финансово-ресурсного обеспечения гособоронзаказа в 2004-2007 гг. - в 2,7- 2,8% от ВВП. Следовательно, современная доля финансирования расходов на национальную оборону и военную безопасность России в ВВП страны недостаточна для достижения паритета с другими странами. Целесообразно увеличить на 25-30% расходы на финансирование гособоронзаказа, обеспечив в первую очередь финансирование уже запланированных мероприятий по сокращению численности вооруженных сил, увеличению денежного довольствия оставшихся военнослужащих и обеспечению военных жильем.

Для поддержания надежного баланса сил России в настоящее время важно не только наращивать экономическую базу страны, но и с учетом потенциальных угроз безопасности Российской Федерации необходимо значительно увеличить долю расходов на оборону в ВВП страны. Некоторые военные специалисты считают, что такое увеличение должно составить не 3,4%, а 5-6% от российского ВВП1. По мнению ведущего специалиста в области финансово- экономического обеспечения военной безопасности В. А. Рябошап- ко: «В России ресурсы на военную реформы ... есть. Надо только захотеть их получить. Назовем только два очевидных источника: снижение утечки капитала и природо-ресурсная рента»-.

В России с огромным трудом осуществляется реформа вооруженных сил и оборонно-промышленного комплекса. Расходы на содержание армии планируется увеличивать: фактически выделяемых средств не хватает на госзакупки в области гособоронзаказа, почти полностью прекращена серийная закупка вооружений и военной техники, оплата НИОКР в области гособоронзаказа и т.

п. Доля НИОКР и приобретения ВВТ в оборонных расходах США достигает 40%, в России же гораздо меньше при том, что серийных поставок ВВТ в армию давно уже не было. В будущем, несомненно, придется выделять на все это средства, что неизбежно увеличит оборонные расходы России. Тем более, что предполагаемая остановка серийного производства ВВТ впоследствии потребует дополнительных затрат на восстановление физически устаревших основных производственных фондов, а также научно-технического и производственного потенциала предприятий.

Существующая система финансирования военных закупок не предусматривает в настоящее время научного обоснования и публичного обсуждения рационального значения этих показателей в разумных пределах открытости военного бюджета, а, главное, не предусматривает жесткого управления финансированием со стороны государства и гражданского контроля за расходами на закупки в области гособоронзаказа.

В процессе планирования расходов на госзакупки в области национальной обороны и военной безопасности учитываются первоочередные мероприятия проводимой военной реформы: сокращение численности Вооруженных сил, совершенствование их структуры, оптимизация структуры расходов путем модернизации оснащения

Хрусталев Е. Ю. Экономические проблемы военной безопасности. - М., 2005. - С.353.

войск военной техникой и вооружением, создание гарантированной системы материального и социального обеспечения военнослужащих и лиц, увольняемых с военной службы.

Решение задачи перехода к планированию расходов на финансирование закупок товаров, работ и услуг в области гособоронзаказа не на основе заявленных потребностей, а исходя из возможностей бюджета определяется установлением доли расходов на национальную оборону, военную безопасность и правоохранительную деятельность государства в валовом внутреннем продукте. В Российской Федерации этот показатель в финансовом планировании использовался в 1998 г. На 1998 г. он был установлен в размере 5,1%, в том числе на национальную оборону - 3,5%'.

В дальнейшем этот показатель использовался для формирования прогнозов макроэкономических и бюджетных показателей финансирования гособоронзаказа на перспективу.

С 1998 г. была изменена организация процесса разработки проекта федерального бюджета и военного бюджета Министерства обороны: получателям средств федерального бюджета были направлены данные о предельных объемах бюджетного финансирования по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Таким образом, вместо процедуры составления и представления бюджетной заявки на финансирование гособоронзаказа из федерального бюджета вводится механизм предельного распределения объемов бюджетного финансирования по показателям функциональной и экономической классификации расходов. Функциональная классификация расходов федерального бюджета на финансирование национальной обороны и военной безопасности в новой редакции Бюджетного кодекса РФ от 2008 г. включает в себя два раздела (статья 21):

- национальная оборона (содержит 9 подразделов, в том числе связанные с деятельностью Вооруженных сил РФ, с функционированием ядерно-оружейного комплекса, с реализацией международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества и т. и.);

- национальная безопасность и правоохранительная деятельность (содержит 14 подразделов и включает расходы на содержание органов прокуратуры, внутренних дел, внутренних войск, органов пограничной службы, органов по предупреждению и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.).

Поскольку финансирование государственных закупок в области национальной обороны и военной безопасности осуществляется только за счет средств федерального бюджета РФ, то в его составе отдельно формируется так называемый военный бюджет. Военный бюджет, будучи частью федерального бюджета, создает условия, когда включение непосредственных военных расходов в единую систему государственных бюджетных расходов предполагает соблюдение общих требований по рациональному и экономному определению потребностей в государственных закупках на национальную оборону и военную безопасность.

Важнейшим для военных расходов в современной России справедливо считается определение рациональности доли военных расходов в общей доле расходов федерального бюджета, а также рациональности распределения средств между соответствующими группировками расходов по функциональной бюджетной классификации: «Национальная оборона», военные расходы в разделе «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», «Воєнно ориентированные расходы», которые осуществляются по разделу «Мобилизационная подготовка экономики».

Военный бюджет Российской Федерации в настоящее время представляет собой группировку расходов, связанных с обеспечением национальной обороны и военной безопасности по наиболее существенным признакам, принятую как военным ведомством, так и государственными плановыми и финансовыми органами, а также отвечающую конкретным международным требованиям.

Планирование расходов Минобороны РФ - неотъемлемая часть планирования расходов федерального бюджета на предстоящий финансовый год, а также формируемого прогноза социально- экономического развития Российской Федерации и разрабатываемых проектировок основных расходов федерального бюджета на трехлетний период.

Рассмотрение бюджетного финансирования, направляемого на национальную оборону и правоохранительную деятельность, проходит в четырех чтениях и принимается Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации в составе федерального закона о федеральном бюджете на предстоящую бюджетную трехлетку.

При формировании и исполнении военного бюджета учитывается ряд обстоятельств, определяющих специфику бюджетирования государственных закупок товаров, работ и услуг в области национальной обороны и военной безопасности:

- определенная, предусмотренная законодательством Российской Федерации закрытость сведений, содержащих военную тайну;

- крайне широкий номенклатурный перечень потребляемых товаров, работ и услуг, включая и высокую степень дифференциации вооружения, военной техники, а также НИОКР в этой области;

- особенности формирования договорных (контрактных) цен на поставляемую продукцию военного назначения;

- переход от установленного в войсках учета производимых расходов материальных ресурсов и денежных средств, к стоимостному учету и установленному для бюджетных организаций бухгалтерскому учету и отчетности.

Федеральным законом «Об обороне» определено, что финансирование расходов на оборону и безопасность осуществляется из федерального бюджета путем ассигнования бюджетных средств Министерству обороны, другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим осуществление государственных закупок в области военной безопасности и национальной обороны. Требованию «прозрачности» военного бюджета отвечает произведенное в последнее время значительное расширение перечня и структуры бюджетных расходов на госзакупки в области гособоронзаказа. В современных экономических условиях Российской Федерации необходимо проводить дальнейшую работу в направлении совершенствования и оптимизации работы Министерства обороны в части, касающейся государственного оборонного заказа.

Для выбора новых целей Минобороны России для повышения эффективности деятельности государственного аппарата в этой сфере может быть полезен опыт США. В рамках инициативы «Пересмотр национальных характеристик» в этой промышленно развитой стране перед военным ведомством были поставлены 12 целей. Среди них, на наш взгляд, следует особо выделить следующие:

- сократить на 25% по сравнению с 1996 г. сроки поставки главных систем оружия пользователям;

- обеспечить «прозрачность» 90% материальных средств Министерства обороны и сократить на 50% время выполнения госзаказов;

- упростить процесс закупки товаров и предоставления услуг и работ стоимостью менее 2,5 тыс. долларов США путем использования в 90% случаев закупочных карт;

- создать передовую образовательную систему для персонала, занятого приобретением вооружений и военной техники, в рамках которой на повышение квалификации отводилось бы не менее 40 часов в год;

- в условиях сохранения объема военного бюджета увеличить ассигнования на закупки вооружений и военной техники;

- сократить на 50% объем информации на бумажных носителях, распространяемой внутри и вне военного ведомства;

- устранить ненужные уровни управления в системе приобретения вооружений и военной техники, сократить на 15% персонал, занятый приобретением ВВТ;

- поддерживать любые инициативы, использующие стоимость в качестве параметра управления;

- в результате совершенствования системы материально-технического обеспечения Министерства обороны и реализации реформы приобретения ВВТ снизить на 12 млрд. долл, объем складирования имущества;

- минимизировать рост стоимости главных программ приобретения систем оружия (не более 1 % в год)[50].

Большинство из перечисленных целей имеют непосредственное отношение к оптимизации процесса финансирования гособоронзаказа из федерального бюджета РФ и могут быть непосредственно перенесены в практику бюджетного финансирования гособоронзаказа в России[51]. Все эти цели могут быть реально достигнуты лишь посредством проведения реформы существующей системы приобретений ВВТ и материально-технического обеспечения. На наш взгляд, для понимания действенности предлагаемых мер следует более подробно проанализировать каждую из них. Например, предлагаемое сокращение на 25% сроков поставки главных систем вооружений и военной техники означает, что период от открытия программы и ее финансирования до начала оперативной эксплуатации систем должен не превышать 9 месяцев. Сокращение сроков поставки может быть обеспечено за счет расширения использования в программах разработки, производства и управления коммерческих изделий и новейших компьютерных технологий, ужесточения контроля за сроками выполнения программ; совершенствования подходов к управлению компьютерными программами, утверждения новых программ создания вооружений только в тех случаях, когда они отвечают перспективным требованиям и при наличии необходимых технологий; увеличения модификаций ВВТ и программ по их модернизации; совершенствования спецификаций и методов закупки систем; формирования комплексных групп управления программами приобретения.

Достичь увеличения ассигнований на закупку ВВТ в условиях сокращения объема военного бюджета планируется в основном за счет экономии бюджетных средств. В частности, существенная экономия ожидается от реализации реформы Министерства обороны РФ, предусматривающей совершенствование планирования, сокращение персонала, внедрение коммерческой практики, совершенствование организационной структуры, закрытие излишних военных баз.

С 1995-1996 гг. Министерство обороны США рассматривает стоимость жизненного цикла вооружений и военной техники в качестве одной из независимых и объективных характеристик ВВТ. В последние двенадцать лет в США в области госзакупок для нужд национальной обороны и военной безопасности реализуется так называемая политика «стоимости как независимой переменной» (Cost as an Independent Variable - CA1V), осуществлению которой до недавнего времени мешали различия в подходах министерства и разных родов войск и вооруженных сил к роли и месту оценки стоимости в процессе создания ВВТ и предоставления соответствующих данных. В настоящее время планируется разработать стратегию и план реализации указанной политики в процессе управления программами. Начальный вариант такой новой системной программы стал действовать в США уже в 2000 финансовом году. Информацию о стоимости каждого этапа жизненного цикла вооружений и военной техники в Министерстве обороны США надеются получать в результате внедрения системы «Видимости и управления стоимостью эксплуатации и поддержки» (Visibility and Management of Operating and Support Costs - VAMOSC).

Поставленная цель по минимизации стоимости главных закупочных программ по вооружениям и военной технике может быть достигнута путем стабилизации объемов финансирования программ. Для того чтобы усилить контроль за ростом объемов финансирования ВВТ, Министерство обороны США ежеквартально осуществляет проверку главных программ финансирования госзакупок в области вооружений и военной техники. В процессе планирования и разработки бюджета программ особое внимание с 2001 г. уделяется росту объемов их стоимости и потребляемых ресурсов. Но результаты пока не очень обнадеживающие. Если в 1998 г. рост стоимости программ по финансированию госзакупок ВВТ составлял 0,1%, в 1999 г. - 0,07%, то уже в 2000 финансовом году произошел скачкообразный рост объемов бюджетного финансирования государственных закупок в области национальной обороны и безопасности - до 3,1%. Начиная с 2003 г. и по настоящее время ежегодный прирост объемов финансирования государственных закупочных программ по ВВТ в США составлял в среднем 2,9-3,0%. Другими словами, несмотря на попытки оптимизировать систему финансирования госзакупок в области вооружений и военной техники, Министерству обороны США пока не удается достичь снижения роста стоимости программ приобретения оружия.

В сфере оптимизации системы финансирования образования и переподготовки специалистов в области оборонного заказа в США с 2000-2001 гг. качественно расширяется использование компьютерных и телекоммуникационных технологий, спутниковой связи, возможностей Интернета, например, для интерактивного обучения. Сокращение объема информации на бумажных носителях планируется в 2007-2008 гг. за счет расширения электронного обмена данными, использования электронных средств в процессе заключения и исполнения контрактов. Что касается контрактов на госзакупки ВВТ, то здесь поставленная цель уже достигнута. Так, если в 2000 г. контрактная информация на бумажных носителях составляла 61%, то в 2006 г. уже 21%1. Попытки оптимизировать систему финансирования военных расходов в США могут быть рассмотрены и до некоторой степени учтены при реформировании современной структуры бюджетного финансирования гособоронзаказа Российской Федерации.

При формировании и исполнении военного бюджета РФ в настоящее время учитываются расходы по разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификации. По целевым статьям и видам расходов, по главным распорядителям средств федерального бюджета в процессе финансирования гособоронзаказа целесообразно выделить следующие направления:

- операции неторгового характера;

- научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;

- ведомственные расходы в области образования;

- ведомственные расходы на здравоохранение;

- содержание центральных органов военного управления;

- обеспечение личного состава войск;

- боевая подготовка и материально-техническое обеспечение войск;

- закупки вооружений, военной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества на предприятиях;

- строительство специальных и других объектов;

- страховые гарантии военнослужащим;

- обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки;

- подготовка и обеспечение миротворческой деятельности и коллективной безопасности;

- обеспечение деятельности отраслей для национальной обороны.

Планирование расходов военного бюджета осуществляется в соответствии с ведомственной классификацией расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов.

Первым получателем средств из федерального бюджета, образующим базовый уровень классификации бюджетного финансирования гособоронзаказа, является Министерство обороны РФ. Классификация целевых статей расходов на гособоронзаказ образует второй уровень рассматриваемой классификации и отражает бюджетное финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей средств из федерального бюджета по отдельным разделам и подразделам функциональной классификации расходов (рис. 6.2).

Так, например, в бюджетной классификации подразделов, отражающих основные направления распределения бюджетных ассигнований по прямым получателям средств, в подразделе «Строительство и содержание Вооруженных сил Российской Федерации» раздела «Национальная оборона» наиболее крупными целевыми статьями расходов являются следующие:

- обеспечение личного состава войск;

- боевая подготовка и материально-техническое обеспечение войск;

- закупки вооружения и военной техники;

- научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;

- ремонт вооружения и военной техники;

строительство специальных и других объектов.

Рис. 6.2. Классификационная структура системы бюджетного финансирования гособоронзаказа

В федеральном бюджете на 2007-2010 гг. расходы на финансирование национальной обороны предусмотрены в размере: в 2008 г. - 957,9 млрд, рублей; в 2009 г. - 1057,8 млрд, рублей, в 2010 г. - 1191,2 млрд, рублей. В среднем отношение бюджетных расходов на национальную оборону к общим расходам федерального бюджета в 2008-2010 гг. составит 14,6%. Ежегодный темп роста указанных расходов за этот период - в среднем 30%. Расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в 2008-2010 гг. будут выглядеть следующим образом: 2008 г. - 769,1 млрд, рублей, 2009 г. - 923,7 млрд, рублей, 2010 г. - 1000,4 млрд, рублей. Отношение расходов на национальную безопасность и охрану правопорядка в среднем за период 2008-2010 гг. составит по отношению к федеральным бюджетным расходам в целом: в 2008 г. - 11,8%; в 2009 г. - 12,5%; в 2010 г. - 12,5%. Темпы роста к уровню 2007 г. в среднем - 35,4%'.

1 Рассчитано по материалам приложений к закону о федеральном бюджете РФ на 2008-

2010 гг.

Планирование бюджетных расходов на финансирование государственных закупок в области гособоронзаказа основано на следующих принципах:

- расходы определяются методом прямого счета исходя из планируемой численности личного состава и отчетных данных за предыдущий год по нормам выплаты денежного довольствия и заработной платы, продовольственных расходов, компенсаций и других социальных выплат. При этом в расчетах на выплату денежного довольствия военнослужащим и приравненным к ним лицам учитываются действующие должностные оклады по воинским званиям;

- единовременные вознаграждения по итогам года и другие установленные выплаты учитываются в установленных размерах;

- расчеты по денежному довольствию определяются по категориям военнослужащих: офицеры (на уровне майора); лица высшего и старшего начальствующего состава; прапорщики; лица младшего и рядового начальствующего состава; сверхсрочнослужащие; солдаты и матросы, проходящие службу по контракту или призыву; курсанты и слушатели высших учебных заведений;

- расходы на продовольственное обеспечение в составе расходов на обеспечение личного состава определяются единым методом расчета по всем министерствам и ведомствам, в составе которых проходят службу военнослужащие и приравненные к ним лица, на базе установленного размера продовольственного пайка в день. При этом в расчет также принимается предусмотренная законодательством Российской Федерации выплата денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка, размер которой (компенсации) определяется в законе о федеральном бюджете на соответствующий период;

- расходы на оплату вещевого имущества определяются исходя из стоимости комплектов повседневной формы одежды.

При определении размеров и направлений финансирования из федерального бюджета гособоронзаказа необходимо учитывать следующее: все расходы военного бюджета можно поделить на две условные группы. Первую группу составляют расходы, направляемые непосредственно на формирование денежного довольствия военнослужащим, выплату пенсий, компенсаций и других обязательных платежей и расходов. Эту группу расходов военного бюджета можно условно обозначить как прямое (непосредственное) финансирование национальной обороны, безопасности и охраны правопорядка. Вторая группа бюджетных расходов на финансирование национальной обороны и безопасности с определенной долей условности может быть названа опосредованным или косвенным финансированием. Именно эта группа бюджетных расходов и представляет собой финансирование государственных закупок в области гособоронзаказа (рис. 6.3).

Рис. 6.3. Структура финансирования расходов в области национальной обороны и безопасности

При определении размеров бюджетного финансирования гособоронзаказа особое внимание уделяется расходам на госзакупки, связанные с оснащением войск и воинских формирований. При этом учитываются следующие факторы: необходимость увеличения размера средств, направляемых на закупки вооружений, военной техники и средств связи; соответствующее сокращение общих расходов на выплату денежного довольствия и заработной платы и содержание войск за счет организационно-штатных и технических мероприятий по изменению соответствующей структуры, боевого состава и численности личного состава войск и воинских формирований.

Исходными данными для финансового планирования расходов по оборонзаказу являются Государственная программа вооружения, планы боевой подготовки и оперативной деятельности, капитального строительства, материально-технического, хозяйственного и бытового обеспечения, штатная структура и численность личного состава, нормы материального (вещевого, продовольственного) и денежного довольствия военнослужащих, цены на предметы военных поставок и дополнительные указания Президента РФ, правительства РФ, Минфина России.

Расходы на государственные закупки вооружения и военной техники призваны обеспечивать оснащенность Вооруженных сил России современными эффективными видами и образцами вооружений и техники, позволяющими решать боевые задачи в условиях проведения военной реформы и сокращения численности личного состава как основного структурного компонента этой реформы.

Начиная с 1998 г. на закупки вооружения и военной техники и на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы бюджетные ассигнования выделялись из расчета твердо зафиксированного уровня от общей суммы военных расходов. Такое решение проблемы финансирования госзакупок в сфере ВВТ и НИОКР позволяло поддерживать научно-технический потенциал, обеспечивающий обороноспособность страны на необходимом уровне, и оснащать войска в основном модернизированными образцами вооружения и военной техникой.

В Вооруженных силах Российской Федерации остро назрела необходимость проведения военной реформы. Однако создание эффективной военной структуры, соответствующей реалиям настоящего времени, невозможно без решения финансово-экономических проблем государственной закупочной деятельности в области гособоронзаказа, что нашло свое отражение в перечне задач концепции военного строительства.

Цель военной реформы на первом этапе осуществления - приведение всей военной организации страны в соответствие с экономическими возможностями. Эта задача решается прежде всего за счет корректировки и разграничения задач различных военных организаций, устранения диспропорций, унификации, а где это целесообразно, создания единых систем и служб управления. В ходе проведения военной реформы затрагивают организацию и деятельность всех войск, военных формирований и органов, образованных в составе всех государственных структур.

В этих условиях особое значение приобретает планирование расходов, связанных с деятельностью конкретных военных структур, направленное на реформирование военной организации. С 1998 г. в составе расходов прямых получателей бюджетных средств выделяются отдельной строкой расходы на социальное обеспечение военнослужащих, в которых предусмотрены выплаты выходных по-

собий при увольнении в соответствии с установленными размерами исходя из выслуги лет, выплаты компенсаций и госзакупок в сфере приобретения жилья для военнослужащих.

С 2001 г. эти расходы выделены в отдельный раздел «Военная реформа». С 2002 г. в этот раздел впервые включаются расходы, связанные с передислокацией войск и воинских формирований в связи с их сокращением и реформированием.

Целевое финансирование расходов на госзакупки в области улучшения жилищных условий военнослужащих в составе расходов на обеспечение военной реформы - одно из направлений решения жилищной проблемы военнослужащих посредством целевого строительства, безвозмездных субсидий на строительство или на приобретение жилья в собственность.

Правительством Российской Федерации разработана и принята федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты», которая устанавливает финансово-экономический механизм обеспечения жильем указанной категории военнослужащих, а также военнослужащих, увольняемых и уволенных с военной службы. Эта целевая программа определяет основные источники финансирования, которые включают прежде всего средства федерального бюджета на госзакупки по капитальному строительству.

Финансирование госзакупок в области оборонзаказа осуществляется не только по таким разделам федерального бюджета, как «Национальная оборона», «Национальная безопасность», «Правоохранительная деятельность», «Военная реформа», но и по разделу «Социальная политика», а также по отдельным федеральным целевым программам. Немалую роль в финансовом обеспечении указанных структур играют доходы, полученные ими от внебюджетной деятельности, особенно от деятельности государственных унитарных предприятий Министерства обороны РФ.

Проекты смет расходов соответствующих ведомств на планируемый год и/или бюджетную трехлетку с приложением необходимых расходов и обоснований по установленному сроку направляются в Минэкономразвития РФ, где их рассматривают с точки зрения законности, правильности и соответствия установленным нормам, а также соответствия финансовым и экономическим возможностям государства.

Минэкономразвития РФ согласовывает план финансирования госзакупок по оборонзаказу с возможностями и планами материального производства и формируемым МЭРТ государственным оборонным заказом по всей номенклатуре вооружения, военной техники, продукции производственно-технического назначения и пр.

Министерство финансов РФ исходит из планируемых им доходов и расходов бюджета, определяя сумму бюджетных ассигнований Министерству обороны РФ по каждой позиции предоставленной сметы. Причем эти два министерства (Минфин и Минобороны) работают параллельно, координируя свои решения. В отдельных случаях на этапах проработки проекта военного бюджета между Министерством обороны, Министерством финансов и Минэкономразвития возникают разногласия по некоторым показателям, включаемых в военный бюджет. Такие проблемы разрешаются Межведомственной комиссией, образуемой Правительством РФ.

Проект федерального закона о федеральном бюджете, согласованный со всеми заинтересованными сторонами, включает расходы, обеспечивающие национальную оборону, военную безопасность и правоохранительную деятельность государства, предоставляет в составе материалов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, на рассмотрение и утверждение в законодательном порядке в Федеральное собрание РФ.

Существующая система финансирования гособоронзаказа не предусматривает, как видим, жесткого управления финансированием со стороны государства и гражданского контроля за расходами. Повышение эффективности существующей в настоящее время системы финансирования военных расходов возможно, на наш взгляд, путем комплексного использования различных средств и способов административного и экономического управления. В настоящее время важнейшим является совершенствование нормативно-правовой базы финансового обеспечения гособоронзаказа и дальнейшего развития планов военного строительства. При этом БК РФ должен стать нормативной основой управления финансированием гособоронзаказа в мирное время.

Основными направлениями реформирования бюджетного процесса для обеспечения нужд национальной обороны и военной безопасности РФ следует считать полный учет в корпоративных документах, дополняющих БК РФ, всей специфики военной организации и военной экономики государства не только для условий мирного времени, но и в период войны.

Следует довести до логического завершения идею сопряжения федеральных округов России с военными округами, округами военных войск, пограничных войск, региональных центров гражданской обороны, других структурных формирований военной организации России. В дальнейшей перспективе следует создать систему объединенного финансового обеспечения всей военной организации независимо от того, как далеко будет продвинуто решение вопроса о создании в России действительно единой военной организации.

Необходимо исключить возможность начала нового финансового года без утверждения военных расходов, оптимальных по величине и распределению именно для этого года и сложившейся военно-политической обстановки без финансирования нового гособоронзаказа. Внедрить в бюджетный процесс на данной стадии рассмотрение и всестороннюю оценку не только самих военных расходов, предусматриваемых бюджетом, но и перспективного финансового плана на предстоящую бюджетную трехлетку с включением в него всех сбалансированных программ и планов военного строительства. Решить проблемы национальной открытости военных расходов в бюджете и стабилизации их бюджетной классификации на достаточно длительный период времени с целью обеспечения достоверного анализа динамики военных расходов и предотвращения манипуляций с отдельными статьями в интересах формального соответствия бюджета тем или иным требованиям. Избавиться от практики включения в расходную часть закона о федеральном бюджете так называемых текстовых статей, поскольку этот способ решения проблем оказался неэффективным, а, кроме того, он в значительной степени нарушает закон о бюджетной классификации Российской Федерации.

Вместе с тем нужно распространить методологию программноцелевого планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, на все виды военных расходов и обеспечить сопряжение разнообразных программ и планов военного строительства, касающихся отдельных его аспектов, с перспективным финансовым планом, разработка которого предусмотрена и Бюджетным кодексом Российской Федерации одновременно с разработкой бюджета.

Применительно к стадии исполнения федерального бюджета необходимо исключить возможность бесконтрольного нецелевого использования средств, выделенных на военные нужды, исключить практику неравномерного финансирования военной организации с переносом основных объемов финансирования на конец года и тем более практику «недофинансирования». Финансирование необходимо осуществлять, на наш взгляд, с учетом индекса инфляции за соответствующий период.

6.2.

<< | >>
Источник: Звонова Е.А.. Финансирование государственных закупок. — М.,2009. — 517 с.. 2009

Еще по теме Современная структура финансирования национальной обороны и обеспечения военной безопасности Российской Федерации:

  1. Глава 8. Расходы бюджета на государственное управление и местное самоуправление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства
  2. 5. Общие методы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
  3. 4. Состояние информационной безопасности Российской Федерации и основные задачи по ее обеспечению
  4. 6. Особенности обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в различных сферах общественной жизни
  5. 10. Основные функции системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
  6. 11. Основные элементы организационной основы системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
  7. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года
  8. 1. Национальные интересы Российской Федерации в информационной сфере и их обеспечение
  9. 7. Международное сотрудничество Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности
  10. 8. Основные положения государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
  11. 9. Первоочередные мероприятия по реализации государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
  12. Обеспечение национальной (экономической) безопасности