<<
>>

Общие принципы организации эффективной системы государственных закупок: взаимосвязь с системой финансирования государственной закупочной деятельности

Исследование процессов финансирования государственной закупочной деятельности предполагает четкую систематизацию основных принципов формирования эффективной системы закупок продукции для государственных нужд.

Выработка четких, экономически обоснованных принципов организации системы государственных закупок позволит оптимизировать и систему их финансирования. Есть несколько общих, схожих для большинства развитых стран принципов, на которых построена организация закупок для государственных нужд. Прежде чем перейти к определению этих основных принципов, следует определиться с критериями оценки эффективности действующей системы государственных закупок в большинстве стран с рыночной экономикой. Для выработки такой системы критериев необходимо, по нашему мнению, остановиться на следующих соображениях. Организация и функционирование системы государственных закупок коренным образом отличается от закупочной деятельности коммерческих фирм и частных лиц. Госу- дарство приобретает товары, услуги и работы не за собственные средства, а за деньги налогоплательщиков (государство финансирует свою закупочную деятельность из средств государственного (муниципальных) бюджетов и внебюджетных фондов). Частный сектор при совершении закупок действует за свой счет и исключительно в своих интересах, а в случае государственных закупок появляется третья сторона (госслужащие), которые приобретают и используют для нужд населения (тех же налогоплательщиков) товары и услуги. Соответственно именно в секторе государственных закупок возникает обширное поле для неэффективных или неоправданно высоких затрат и для ряда других серьезных злоупотреблений. Поэтому двумя основными базовыми принципами действующих механизмов государственных закупок должны стать принципы экономии и справедливости, направленные против тех негативных явлений, истоки которых были показаны выше[16].

Несмотря на то, что многие ученые и исследователи предлагают разные концептуальные подходы к разработке принципов государственных закупок[17], мы исходим из принципа оптимизации расходов финансовых ресурсов государства для осуществления его закупочной деятельности.

Исходя из примата этого принципа по отношению к другим, можно предложить следующий, по нашему мнению, наиболее полный, комплекс принципов государственных закупок: эффективность; экономичность; равенство и справедливость; открытость и прозрачность; ответственность; стимулирование национального производства и рынка занятости; обеспечение национальной безопасности, социальной справедливости, развития регионов, поддержки малого и среднего бизнеса, охраны окружающей среды и т. и.

Выработка перечисленных принципов организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была основана на применении новых подходов, разработанных и в национальных законодательствах других стран, и в международной практике[18]. Применение новых подходов должно значительно повысить эффективность расходования средств бюджетов всех уровней для финансирования государственной закупочной деятельности.

Реализация принципа эффективности предполагает, что система размещения государственных заказов функционирует оперативно, с минимальными по возможности бюрократическими процедурами и расходами на ее содержание. При этом такая система обеспечивает приобретение продукции с наилучшим соотношением для решения данной государственной задачи цены и качества.

Принцип экономичности или экономии при проведении государственных закупок предполагает, что помимо использования минимально необходимого объема ресурсов для заключения государственного контракта и контроля за его исполнением в ходе размещения заказа, основное внимание должно уделяться экономическим критериям, среди которых основным является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для государственного заказчика, следующие:

- соответствие закупаемой продукции ее назначению (т. е. качество продукции);

- наименьшие затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла закупаемой продукции (имеются в виду эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт);

- минимальные дополнительные затраты (транспортировка, хранение и т.

и.).

Принцип равенства и справедливости организации системы государственных закупок означает, что закупочная деятельность должна осуществляться по заранее объявленным правилам и критериям, справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех поставщиков. Соблюдение этого принципа в системе государственных закупок особенно важно в связи с тем, что расходуются средства государственного бюджета, т. е. налогоплательщиков. Справедливость организации и реализации государственных закупок способствует формированию доверия и уважения между государственными заказчиками и поставщиками. Это в свою очередь повышает привлекательность проводимых государством закупок, способствует вовлечению в торги большего количества участников, а следовательно, повышает уровень справедливой конкуренции за получение государственного заказа, достижению экономии бюджетных средств и высокой отдачи их использования. Именно принцип равенства и справедливости при распределении государственного заказа делает возможным минимизацию и оптимизацию расходования бюджетных средств и средств внебюджетных федеральных и муниципальных фондов.

Открытость и прозрачность процесса государственных закупок достигаются использованием специальных мер и процедур, а также составлением отчетности по всем существенным действиям, предпринимаемым в ходе проведения закупки. С точки зрения закупочных процедур принцип открытости и прозрачности заключается в предоставлении необходимой и достаточной информации всем сторонам, заинтересованным в данном государственном заказе, системно и своевременно с помощью общедоступного ресурса (печатного издания, сайта в Интернете и т. и.). Данный принцип применяется ко всем процедурным аспектам государственных закупок, включая общие условия их проведения, критерии оценок заявок претендентов на получение заказа и присуждение государственного контракта. Принцип открытости и прозрачности при организации и проведении государственных закупок предполагает следующее:

- достаточность информации и возможность для претендентов принимать обоснованные решения;

- своевременность, т.

е. гарантия того, что информация в момент получения ее претендентами является ценной и необходимой;

- доступность для всех заинтересованных сторон.

Имеется в виду гарантия того, что процесс размещения государственного заказа является справедливым по отношению ко всем участникам и воспринимается как справедливый; системность, т. е. своевременная актуализация информации и быстрое информирование всех заинтересованных сторон об изменениях. Принцип ответственности в процессе государственных закупок означает, что органы государственной власти и государственные служащие несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную (а в случаях, повлекших финансовые потери для бюджета, или в случаях ненадлежащего исполнения госслужащими своих должностных обязанностей, и уголовную) ответственность за принятые решения и за их последствия.

Отмеченные выше дополнительные принципы государственной закупочной деятельности предусматривают исключения из общих принципов государственных закупок. Спецслужбы и военные ведомства используют государственные закупки для обеспечения потребностей обороны и национальной безопасности, что может потребовать введения определенных ограничений, учитывающих данную специфику. Особое внимание также может уделяться регионам в ситуациях ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, нуждающимся в государственной поддержке по восстановлению хозяйственного потенциала, а также по отдельным, социально незащищенным группам населения. В некоторых случаях исключения из общих принципов государственных закупок делаются при закупках у производителей, имеющих специальный статус (инвалиды, малые народности, престарелые и т. п.).

Все перечисленные принципы организации системы государственных закупок являются вторичными по отношению к основному принципу - формирование эффективной системы закупок продукции для государственных нужд. Эффективность системы государственных закупок понимается как сумма затрат на достижение поставленных целей и означает способность получить максимальный результат для обеспечения государственных нужд за счет выделен

ных для этого государственных финансовых ресурсов.

Для оценки эффективности или неэффективности государственной закупочной деятельности необходимо выработать критерии, или же систему комплексных показателей, которые позволили бы оценить степень (меру) эффективности государственных закупок. По нашему мнению, к таким критериям следует отнести: экономность (затратность); результативность; оптимальность; эволюционность и при- спосабливаемость (адаптивность); мобильность.

Критерий экономности или затратности определяется как соотношение затрат, произведенных государством из бюджета и внебюджетных фондов на закупки продукции и работ к совокупности достигнутых результатов. Коэффициент экономности государственной закупочной деятельности можно рассчитать следующим образом:

где Ке - коэффициент экономности государственных затрат;

Vj - затраты, произведенные государством по закупочной деятельности (value invested);

Va - прибыль, полученная от деятельности новых, проинвести- рованных направлений в материальной сфере, или совокупность достигнутых результатов в нематериальной сфере (value added).

Очевидно, что, чем выше коэффициент экономности, тем ниже уровень эффективности системы государственных затрат, и, напротив, низкий коэффициент экономности означает высокий уровень эффективности. Использование расчетов прогнозируемого по конкретной государственной закупке коэффициента экономности исключительно важно при планировании финансовых потоков из бюджета и внебюджетных фондов для финансирования этой государственной закупки. Критерий экономности или затратности государственных закупок связан с такими понятиями, как минимизация государственных расходов, подконтрольность системы госзакупок соответствующим регулирующим органам, стимулирование конкуренции между претендентами на государственные поставки. Однако в целом, очевидно, что система государственных закупок эффективна, если ее характеризует низкий уровень затрат различного рода ресурсов и прежде всего финансовых.

Критерий результативности системы государственных закупок также позволяет определять степень их эффективности. В отечест-

венной научной литературе выработался относительно единый взгляд на понимание критерия результативности. В частности, А. В. Пикулик определяет результативность государственных закупок «как способность системы к достижению максимальной реализации цели по удовлетворению потребностей государства при заданной совокупности ресурсов»[19].

Критерий оптимальности для получения степени эффективности государственной закупочной деятельности представляет собой тот базовый параметр, по которому функционирование системы государственных закупок признается эффективным или неэффективным. Выражением критерия оптимальности государственных закупок могут служить два основных показателя: шкала оценок полезности совокупности приобретенных благ и ранжирование предпочтений.

Относительно первого критерия оптимальности системы государственных закупок следует отметить, что полезность совокупности приобретенных благ означает, что при максимизации целевой функции системы можно достигнуть экономического оптимума государственной закупочной деятельности. Полезность приобретаемых в результате государственных закупок благ представляет собой серьезную предпосылку для повышения их экономического эффекта. В этих целях нужно обеспечить такие условия для осуществления государственных закупок, которые бы способствовали изменению ее структурных пропорций раньше, чем проявятся негативные результаты возникших диспропорций. Другими словами, оптимизация структурных элементов системы государственных закупок предполагает повышение уровня ее сбалансированности.

Проиллюстрируем фактор оптимизации системы государственных закупок на примере двух фоновых элементов этой системы: использование бюджета для планирования и управления государственными закупками (так называемый критерий бюджетных ограничений) и критерий выбора оптимального поставщика по государственному заказу.

Первый элемент - использование бюджета для планирования и управления государственными закупками. Если необходимые средства в бюджет не были заложены заранее, закупщик может столкнуться с тем, что ему нельзя воспользоваться преимуществами закупок на наличном рынке или приобретением более крупных количеств материалов по выгодным ценам. Для этого долгосрочное планирование государственных потребностей и бюджет, необходимый для финансирования ожидаемых потребностей и возможностей, должны быть более крупными. Такое планирование государственных закупок должно осуществляться по крайней мере за 18 месяцев до совершения закупок. Кроме того, необходима оптимальная система управления государственной закупочной деятельностью, чтобы гарантировать отсутствие закупок в последний момент только для того, чтобы израсходовать заложенное бюджетное финансирование до конца года. Именно с этой целью в Российской Федерации была разработана и принята в 2007 г. концепция консолидированного трехлетнего бюджета на 2008-2010 гг.

Второй компонент, приведенный нами в пример с целью иллюстрации достижений оптимальности системы государственных закупок, представляет собой проблему выбора оптимального поставщика, претендующего на участие в государственных закупках. Очевидно, что оценку оптимальности действующего поставщика проводить легче, чем нового. Проверка нового поставщика часто требует больших затрат времени и ресурсов, поэтому ее следует выполнять только по тем поставщикам, у которых в будущем действительно можно разместить большой заказ. Оценка претендентов направлена на получение ответов на два принципиальных вопроса:

1. Может ли данный претендент удовлетворить требования закупающей государственной организации как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе?

2. Имеется ли у поставщика достаточная мотивация, чтобы удовлетворять запросы государственного заказчика в соответствии с его ожиданиями?

Для того чтобы ответить на оба вопроса, можно составить алгоритм ожидаемых качеств потенциального поставщика, которые помогут оценить его оптимальность (рис. 2.13).

В приведенном на рис. 2.13 алгоритме оценки оптимального претендента на участие в государственном заказе нам интересен такой показатель, как финансовое состояние поставщика.

Рис. 2.13. Алгоритм оценки потенциального поставщика по государственным закупкам

Среди финансовых показателей, характеризующих показатель финансового состояния поставщика, следует особо выделить следующие (рис. 2.14).

Рис. 2.14. Показатели финансового состояния поставщика, влияющие на оценку его как претендента на участие в государственных закупках

Представленные на рис. 2.14 показатели финансового положения поставщика-претендента на участие в государственных закупках основные, но не единственные, помогающие государственному заказчику оценить стабильность финансового состояния потенциального поставщика. При этом в финансовой информации, которую поставщик обязан предоставить перед участием в торгах, должны быть такие показатели, как размеры прибыли и убытков, оборот запасов за несколько лет, динамика изменения кредиторской задолженности, коэффициент ликвидности. Оценка финансового состояния потенциального поставщика должна быть направлена на то, чтобы спрогнозировать уровень риска государственного заказчика. Для этого просчитывается вероятность потенциального воздействия финансовых проблем поставщика на государственного заказчика. Такой расчет позволяет разрабатывать стратегии, минимизирующие риск.

Анализ международного опыта закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд показывает, что страхование рисков при государственных закупках - задача исключительно актуальная для государственного заказчика. Среди новых подходов к организации закупок товаров, услуг и работ для государственных нужд, которые активно прорабатываются в настоящее время в законодательстве Российской Федерации - отказ от процедур, не дающих возможность экономить государственные средства, и переход к страхованию рисков и управлению ими вместо практиковавшегося ранее полного отказа от принятия рисков.

Критерий адаптивности (эволюционности и приспосабливаемо- сти) системы государственных закупок отражает уровень ее приспособления к рыночным условиям, а также эволюцию этого уровня. Речь в первую очередь идет о способности системы государственных закупок приспосабливаться к объективным изменениям экономических условий, т. е. внешней среды. В результате эволюционных изменений система госзакупок переходит в качественно новое состояние, которое более адекватно соответствует условиям перехода российской экономики к рынку. Эти эволюционные изменения и качественный скачок были зафиксированы и законодательно закреплены федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Механизм адаптации системы государственных закупок к рыночным отношениям зависит от способности этой системы реагировать на условия развивающегося рынка продукции для государственных нужд посредством внутренних встроенных инструментов и рычагов, разработанных в федеральном законе № 94-ФЗ. Механизм адаптации состоит в целесообразном, оптимальном реагировании всей системы государственных закупок на изменяющиеся условия. Действие механизмов адаптации главным образом проявляется в экономическом поведении государства и хозяйствующих субъектов - поставщиков продукции, которое заключается в максимальном учете изменений рыночной среды и использовании их положительных сторон в достижении эффективности государственных закупок в данных конкретных условиях. Для характеристики адаптации следует выделить временные параметры и скорость протекания процесса приспособления, способность к подстраиванию структурных элементов, а также их синхронность. Максимально адаптированная система государственных закупок в полной мере соответствует условиям рыночной среды и отвечает базовому принципу государственной закупочной деятельности - эффективности. При этом важно маневрировать ресурсами и мобилизовывать их именно в том направлении, которое в данный момент либо наиболее актуально, либо приносит максимальную выгоду. Как активный процесс, протекающий непрерывно, адаптация предполагает необходимость планирования конкретных программных мероприятий и их реализацию на определенном временном отрезке.

Еще одним, дополнительным критерием, позволяющим оценивать степень эффективности системы государственных закупок, является мобильность этой системы. Так как потребности государства не только чрезвычайно многообразны, но и изменчивы по объему и структуре, то их своевременное и полное удовлетворение зависит от способности системы государственных закупок быстро переключаться на закупку новой номенклатуры продукции, а также менять объемы закупок. Эти свойства и представляют собой мобильность системы. Мобильность системы госзакупок имеет два вида: мобильность по горизонтали и мобильность по вертикали. Мобильность по горизонтали предполагает подвижность структурообразующих элементов государственных закупок. Для нее характерна способность перелива основных ресурсов от одного элемента структуры к другому в зависимости от приоритета решения задач в сфере государственных закупок. Отличительной чертой мобильности системы госзакупок по вертикали представляется ее способность подстраиваться под изменения внешней рыночной среды. Такие проявления мобильности системы государственных закупок (горизонтальные и вертикальные) тесно взаимосвязаны между собой и призваны на различных уровнях обеспечивать адаптированность системы к рыночной среде. Основная задача - достижение сбалансированности горизонтальной и вертикальной мобильности в целях всестороннего обеспечения удовлетворения государственных ПОТребностей с минимально возможным использованием финансовых ресурсов.

Принципы формирования эффективной системы государственных закупок предполагают учет целого комплекса критериев, к которым следует отнести:

- использование прогрессивных процедур, механизмов и технологий в организации и финансировании государственной закупочной деятельности;

- использование новых подходов и методов к управлению и финансированию госзакупок;

- обеспечение гибкости, ритмичности и непрерывности процесса госзакупок в сочетании с непрерывностью их финансирования;

- обеспечение пропорциональности в удовлетворении различных государственных потребностей по объему и структуре.

Все вышеперечисленные критерии оценки степени эффективности системы госзакупок формируют научный подход к пониманию такого экономического параметра, как эффективность государственной закупочной деятельности. По нашему мнению, современная эффективная система государственных закупок должна основываться на следующих принципах:

- усиления государственного регулирования рынка государственных закупок на основе оптимального сочетания рыночных и административных методов;

- всестороннего финансового обеспечения государственных закупок и концентрации финансовых средств для решения наиболее актуальных государственных задач;

- создания и развития конкурентной среды в процессе размещения государственного заказа;

- оптимального соотношения централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа;

- допустимо возможного использования опыта стран с развитой рыночной экономикой в сфере госзакупок;

- выбора приоритетов развития системы государственных закупок и обеспечения их достижения.

Усиление государственного регулирующего воздействия на рынок продукции для государственных нужд - объективная характеристика современного развития рынка. Вместе с тем важно понимание той субъективной истины, что основная роль в формировании системы государственных закупок даже в рыночной среде принадлежит государству. Поэтому система государственного регулирования государственных закупок, меняя методы и механизмы воздействия на хозяйствующие субъекты, должна максимально гибко учитывать условия рынка. Понятно, что в условиях рыночной экономики, когда подавляющая часть продукции производится частными фирмами, государство в своей регулирующей деятельности сочетает рыночные (экономические) и административные методы управления. Кроме того, большую роль играют косвенные, финансовые рычаги регулирования рынка государственных закупок.

Основным средством прямого воздействия государства на развитие рынка является размещение заказов через государственный оборонный заказ. Специфика современного рынка продукции для государственных нужд в современных условиях - его предсказуемость и стабильность. Поэтому упрощается задача не только планирования объемов государственного оборонного заказа, но и размеров его финансирования из федерального бюджета. Но изучение и анализ проблем оборонного заказа, возникающих в условиях формирования рыночных механизмов, приводят к выводу о необходимости принятия дополнительных экономических мер, обеспечивающих действенность этого важнейшего регулятора в сфере государственных закупок. Особую роль играет создание экономически выгодных условий в процессе реализации государственного оборонного заказа. В интересах повышения заинтересованности в участии в государственном оборонном заказе необходимо повысить ответственность правительства Российской Федерации за своевременное обеспечение государственных заказчиков финансовыми средствами для оплаты производственных затрат. Важно также сбалансировать объемы государственного оборонного заказа с размерами финансовых ресурсов, выделяемых из федерального бюджета.

Серьезного внимания со стороны государства-заказчика по оборонным поставкам товаров, работ и услуг требует регулирование цен на продукцию военного назначения. В этом случае основными параметрами, характеризующими модель поведения производителя и поставщика, выступают ценовые параметры контракта. При выработке механизма ценообразования на продукцию военного назначения следует исходить из понимания того объективного экономического факта, что рынок военной продукции - это рынок с несовершенной конкуренцией. Для этого рынка характерна возможность каждого его участника (производителя военной продукции) влиять на общий уровень закупочных цен как своими непосредственными действиями, так и путем неформальных договоренностей о ценовой политике с другими производителями военной продукции. Еще одна сложность рынка военных поставок - невозможность технически получать полную и всестороннюю информацию о производстве и (или) наличии той или иной военной продукции, что существенным образом затрудняет регулирование ценообразования на этом рынке. Информация о ценах на военную продукцию часто искажена в связи с секретностью большинства сделок.

Ценовой механизм, предполагающий установление цен не на рынке, а путем прямых переговоров между заказчиком и поставщиком, представляет собой реализацию таких подходов, как:

- многовариантность методов установления цен в зависимости от особенностей продукции военного назначения и ее производства;

- учет интересов поставщика и заказчика при монопольном производстве военной продукции;

- взаимная заинтересованность заказчиков и поставщиков в снижении издержек в ходе производства продукции военного назначения;

- государственная поддержка производителей военной продукции.

Поддержка производителей военной продукции прежде всего требует внедрения механизма действенного контроля со стороны законодательной власти, что обеспечило бы сбалансированность государственных и корпоративных интересов в процессе государственных закупок. В достижении ценового баланса интересов необходимо учитывать концепцию справедливой и приемлемой цены контракта. Ее суть заключается в том, что такая цена должна в максимально возможной степени удовлетворять интересы заказчика и поставщика (производителя). Важным, безусловно, является и проведение финансово-экономических экспертиз на военную продукцию, закупаемую государством, в плане ее соответствия финансированию, планируемому из федерального бюджета. Среди финансовых механизмов, обеспечивающих государственную поддержку производителей продукции военного назначения (ПВН), можно выделить следующие:

- предоставление льготных кредитов или бюджетных субвенций на проведение производителями ПВН научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР);

- финансовую и организационную поддержка производителей наиболее важных образцов техники и вооружения;

- осуществление предварительного финансирования производства новых образцов военной техники;

- создание совместных страховых пулов по страхованию рисков финансирования производства продукции военного назначения;

- участие государства в организации и финансировании выставок отечественной военной продукции.

Следующим базовым принципом формирования эффективной системы государственных закупок является их ресурсное обеспечение, т. е. обеспеченность государственной закупочной деятельности финансовыми средствами из федерального и муниципальных бюджетов, а также из федеральных и муниципальных внебюджетных фондов. При этом следует иметь в виду, что финансово-ресурсное обеспечение государственных закупок должно всегда отвечать экономическим возможностям страны и объективно существующим потребностям государства. Система государственных закупок затратна по своей экономической сути и требует вполне конкретных ресурсов, которые в соответствии со своим экономическим предназначением могут подразделяться на взаимосвязанные области ресурсов (расходы федерального и муниципальных бюджетов, средства федеральных целевых программ, федеральных внебюджетных фондов, расходы муниципальных и местных внебюджетных фондов). Дефицит одного ресурсного источника может автоматически сказаться на состоянии других, так как, по образному выражению американского экономиста П. Самуэльсона, «государство может перекладывать деньги из кармана в карман, но брюки остаются теми же»[20]. Поэтому нехватка финансовых ресурсов даже в одном из источников может оказать серьезное негативное влияние на систему государственных закупок в целом. Это означает, что по каждому источнику финансовых ресурсов требуется тщательный анализ базы их формирования, возможных государственных мер по оптимизации их структуры и планирования. В ходе оценки используемых для финансирования государственных закупок ресурсов следует выделять не только финансовые потоки, направляемые государством для удовлетворения своих нужд, но и ресурсы, привлекаемые для производства этой продукции. Речь идет о совокупности финансовой ресурсной базы: ресурсах государства и ресурсах отдельных произ- водителей-поставщиков продукции по государственному заказу. Исходя из принципа максимизации эффективности системы государственных закупок целесообразно оптимизировать потоки, направляемые на финансирование государственной закупочной деятельности в целом. Важно при этом понимать, что финансирование государственной закупочной деятельности - это относительно самостоятельный экономический процесс, протекающий в рамках отдельного государства.

В интересах повышения рациональности и результативности функционирования системы государственных закупок она должна опираться на принцип всестороннего ресурсного обеспечения. Центральной и исходной частью механизма финансирования государственных закупок должна стать разработка научно-методической базы для оценки потребностей государства и экономических возможностей по их удовлетворению (наличие достаточных финансовых ресурсов). Эффективность системы государственных закупок может быть достигнута лишь на базе сбалансированности финансовых ресурсов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Важная особенность принципа обеспеченности государственных закупок финансовыми ресурсами - его взаимосвязь и взаимообусловленность с принципом объективной необходимости государственного регулирования закупочной деятельности государства. Воздействуя на рынок государственных закупок и на государственный спрос, любое государство с рыночной формой хозяйствования использует обширный арсенал регуляторов, представляющих собой совокупность различных институтов и инструментов. В рыночных условиях наибольшие последствия для функционирования рынка государственных закупок имеют бюджетно-налоговые и денежно- кредитные регуляторы. Поскольку предметом исследования в данной работе является финансирование государственных закупок, то наибольший интерес для дальнейшего анализа приобретают именно бюджетно-налоговые регуляторы рынка государственных закупок. Такая приоритетность бюджетно-налоговых регуляторов обусловлена достаточно простым логическим построением: доход - это основной фактор, определяющий реальные возможности потребления. При этом связь между доходом и потреблением столь проста, что никакие другие факторы не имеют столь существенного значения для потребления. Следует принять во внимание, что потребление зависит не только от текущего дохода, но и от стоимостной оценки ожидаемых доходов. Повышение государственных доходов позволяет увеличивать расходы на приобретение продукции для государственных нужд. Такая логическая цепь - один из действенных инструментов бюджетно-налогового регулирования рыночной экономи-

ки. Однако не следует забывать, что не все повышение размеров доходной базы государства может быть использовано на финансирование дополнительных государственных закупок. Другими словами, должно соблюдаться неравенство:

А/ > АР, (2.3)

где А/ - прирост государственных бюджетно-налоговых доходов;

АР - прирост расходов на закупочную деятельность государства.

Основополагающим принципом эффективного функционирования системы государственных закупок является развитие свободной конкуренции на этом рынке. Связано это в основном с тем, что эволюция системы государственных закупок в рыночных условиях хозяйствования протекает в направлении системного использования рыночных механизмов в их оптимальном сочетании и мультипликации формирующегося при этом положительного эффекта на развитие экономики страны в целом и отдельных регионов в частности. Для этого необходимо обеспечение достаточной степени конкуренции на рынке государственных закупок. Конкуренция в условиях функционирования рыночной экономики - наиболее мощный, общепризнанный инструмент обеспечения эффективной системы государственных закупок. В ходе государственной закупочной деятельности конкуренция позволяет обеспечить:

- получение государственным заказчиком наиболее оптимальных предложений на момент проведения закупки;

- организацию контроля за проведением государственных закупок со стороны участников процедур закупок и общества;

- рациональное использование финансовых ресурсов, необходимых для удовлетворения государственных нужд.

Использование конкурентных механизмов в процессе организации государственных закупок подразумевает:

- определение в нормативно-правовых актах конкретного перечня способов государственных закупок;

- установление преимущественно конкурсной организации государственных закупок;

- обеспечение возможности участия любого субъекта рынка в процессе государственных закупок независимо от организационноправовой формы и формы собственности хозяйствующей организации;

- установление в закупочной документации единых для всех участников процесса закупок критериев, требований и процедур на основе правовых норм;

- одновременное для всех участников оповещение о начале закупок продукции и условиях закупок;

- завершение размещения заказов и подведение итогов в заранее определенный период времени.

Для расширения свободной конкуренции на рынке государственных закупок необходимо обеспечить доступ участников на этот рынок посредством степени экономически необоснованных ограничений. Необходимо предоставить возможность хозяйствующим субъектам (физическим и юридическим лицам) размещать свои заказы, а также малому предпринимательству свободно участвовать в конкурсах на государственные закупки. Целесообразно законодательно закрепить долю малого бизнеса при размещении определенного вида государственных и муниципальных заказов.

Частично такой подход был реализован в федеральном законе № 94-ФЗ, который установил, что в целях поддержания малого бизнеса государственные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у хозяйствующих субъектов малого предпринимательства в размере не менее, чем 10 и не более, чем 20% от общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. При проведении этих торгов заявки от участников, не являющихся субъектами малого бизнеса, отклоняются.

Для рынка государственных закупок характерны две формы конкуренции - открытая и закрытая. Первая - это традиционная для рыночной экономики ценовая конкуренция. В случае государственных закупок она осуществляется за счет государства и проявляется в борьбе компаний за доступ к государственному рынку и бюджетным средствам. Такая конкуренция организуется в ходе подачи претендентами заявок на участие в размещении заказов, где основным критерием получения государственного заказа выступает самая низкая цена поставщика-претендента. Второй форме конкуренции (закрытой) присущи некоторые своеобразные черты, существенно отличающие ее от открытой рыночной конкуренции за государственный заказ. Во-первых, закрытая конкуренция во многом является следствием сохранившихся в Российской Федерации элементов распределения государственных заказов, которые практиковались в централизованной, плановой экономике СССР до 1991 г. Речь идет о многоступенчатом административно-хозяйственном механизме секретных переговоров, проводимых отдельными чиновниками управленческого звена среди частного капитала. Во-вторых, данная форма конкуренции представляет собой особый вид неценовой КОНкурентной борьбы наиболее специализированной в производственном и научно-техническом отношении группы российских компаний, ориентированных в своей хозяйственной деятельности на государственный рынок. Существование в процессе государственной закупочной деятельности второй формы конкуренции значительно подрывает усилия по развитию открытой, рыночной формы конкуренции. Решить эту проблему на данном этапе перехода российской экономики к рыночной организации функционирования достаточно сложно. Развитие конкуренции в сфере государственных закупок связано со снижением различных ограничений и рамок, которые сдерживают выход на этот рынок новых поставщиков-претенден- тов. Организаторы конкурсов и аукционов не должны создавать искусственные барьеры для участников, предъявляя их специфические требования по качеству поставляемой продукции или по условиям заключения контрактов. Следует сокращать количество лазеек для лоббирования интересов отдельных участников и других возможностей извлечения выгод. Чтобы обеспечить конкуренцию необходимо должным образом размещать заказы, адекватно реагировать на заявляемые цены и оперативно корректировать существующий механизм государственных закупок в связи с изменяющимися условиями рынка.

Примером такой своевременной коррекции сложившейся в Российской Федерации системы государственных закупок служит федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и федеральный закон от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ, внесший ряд существенных изменений и добавлений. Для расширения и облегчения возможностей свободной открытой конкуренции федеральный закон № 53-ФЗ внес следующие изменения в федеральный закон № 94-ФЗ:

- расширил сферу применения федерального закона № 94-ФЗ (теперь применяется и в случаях, когда сумма заказа меньше 60 тыс. рублей);

- федеральные бюджетные учреждения получили право самостоятельно проводить конкурсы;

- расширил возможности изменения цены контракта до 10%;

- расширил порядок участия предприятий малого предпринимательства в размещении государственных заказов (от 10 до 20% годового объема поставок);

- сократил содержание извещения о проведении конкурса;

- внес запрет на внесение в конкурсную документацию требований к претендентам (наличие опыта, ресурсов и т. и.);

- расширил содержание конкурсной документации;

- изменил порядок внесения поправок и изменений в конкурсную документацию;

- увеличил срок рассмотрения заявок (до 20 дней);

- внес изменения в критерии оценки заявок («цена» - теперь обязательный критерий);

- расширил перечень работ, когда можно использовать критерий квалификации участника;

- расширил перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (в том числе и когда сумма заказа не превышает 60 тыс. рублей).

В связи с расширением возможностей открытой свободной конкуренции, предоставленной федеральными законами № 94-ФЗ и № 53-ФЗ, особое значение приобретает феномен так называемой добросовестной конкуренции. Эта задача может быть решена только при максимальном снижении уровня коррупции в сфере размещения государственных заказов, в борьбе с которой, очевидно, необходимы полная прозрачность и гласность всех действий по размещению госзаказов.

Одним из базовых принципов формирования эффективной системы государственных закупок является принцип оптимального, сбалансированного сочетания централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа. Этот принцип более остальных корреспондирует с системой финансирования государственных закупок, так как последняя в свою очередь подразделяется на централизованную и децентрализованную. Между централизованной и децентрализованной системой государственных закупок существуют различия. При централизованной системе все закупочные функции осуществляются из одного центра (например, из федерального бюджета, либо конкретного фонда целевого назначения). При применении децентрализованной системы закупок все закупочные функции делегированы непосредственно бюджетным организациям, которые и осуществляют закупки для своих нужд. При закупках по такой схеме отсутствует централизованная координация.

Централизованная система закупок наиболее эффективна для организаций, осуществляющих комплексные и дорогостоящие закупки, требующие высокого профессионализма, а также для организаций, в которых жесткий контроль над всеми закупками жизненно важен для успешного осуществления их основных функций. Централизованная схема закупок обладает одновременно и преимуществами, и недостатками. К преимуществам этой системы следует отнести:

- консолидацию (объединение) спроса и предотвращение прецедентов дублирования при размещении государственных заказов;

- экономию на масштабах вследствие увеличения объемов и объединения (централизации) государственных закупок;

- единые технологические стандарты и форматы информации в системах, что позволяет держать единое экономическое пространство.

К недостаткам централизованной системы закупок относятся:

- увеличение длительности процедур размещения заказов;

- необходимость постоянной координации заказчиков и мониторинга государственных заказов;

- согласование условий поставок продукции.

Для снижения негативного воздействия недостатков централизованной системы государственных закупок следует исходить из возможностей построения схем государственных закупок с использованием уже имеющихся элементов централизации. Такими схемами могут быть:

- централизация бюджетных средств;

- централизованная система сбора бюджетных заявок, а также подсчет общей потребности в закупаемой продукции;

- принятие решения о проведении конкурса, аукциона, запросе котировок, размещении заказа у единственного источника;

- формирование общего плана закупок на поставку однотипной продукции для обеспечения государственных нужд, в том числе типового программного обеспечения;

- разработка технических требований к закупаемой продукции;

- создание единой конкурсной, аукционной или котировочной комиссии;

- централизованный мониторинг размещения заказов;

- централизованный мониторинг исполнения государственных контрактов;

- создание единого классификатора и номенклатуры продукции, единого реестра закупок и реестра поставщиков.

В отличие от централизованной децентрализованная система государственных закупок позволяет значительно сократить сроки размещения заказов, так как в ней отсутствует необходимость длительного согласования с различными заказчиками. Применение децентрализованной системы целесообразно для организаций, осуществляющих не сложные однородные закупки, а также для тех хозяйствующих субъектов, которые имеют потребность в большой номенклатуре продукции. К недостаткам децентрализованной системы закупок можно отнести: повышенный риск неэффективности закупок; возможность коррупции; трудность обеспечения на должном уровне профессиональных знаний, этики, навыков; трудности с выработкой стандартов.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующий вывод: децентрализованная система государственных закупок функционирует бесперебойно и без трудностей только в условиях хорошей отлаженное™ всех рыночных механизмов, высокого уровня общественного самосознания и деловой этики, а также общепринятой практики предварительного, текущего и последующего контроля.

Международный опыт осуществления закупок для государственных нужд выработал за последние 20 лет универсальную практику оптимального сочетания централизованных и децентрализованных методов осуществления государственных закупок[21]. В США, например, к централизованным относят закупки для выполнения государственных целевых программ и закупки имущества и материалов, необходимых для содержания государственного аппарата. К целевым программам относятся закупки вооружений, строительства объектов инфраструктуры, дорог и т. и. В странах Европейского сообщества в соответствии с директивами № 93/36, 93/37 и 93/38 также четко разделяются централизованные и децентрализованные государственные закупки. Если к первым относятся закупки в области национальной обороны, пенитенциарной системы, вооружений, инфраструктуры, строительства дорог, водоснабжения и крупных государственных целевых программ в области НИОКР, социального обеспечения, здравоохранения, медицины, образования, культуры, то ко вторым указанные директивы относят закупки муниципальных (территориальных) органов власти в области образования, социальных программ, коммунального хозяйства, городского транспорта и пр.

Особое место в системе принципов формирования эффективной системы государственных закупок занимает принцип выбора приоритетов развития системы госзакупок и обеспечения их достижения. В России периода перехода к рынку этот принцип достаточно долго был объективно сложен для реализации. Дело в том, что в условиях системного кризиса национальной экономики в период ее перестройки в соответствии с рыночными механизмами основной задачей формирования новой системы государственных закупок была ее функциональность. Необходимо было обеспечить удовлетворение потребностей государства любыми возможными и доступными способами. При таком подходе не всегда удавалось правильно выработать приоритеты в государственной закупочной деятельности, поскольку имеющиеся ресурсы были очень ограничены. В 1990-е гг. на финансирование государственной закупочной деятельности часто не хватало ресурсов из государственного бюджета Российской Федерации, вследствие чего широко и часто необдуманно привлекались кредиты Международного валютного фонда (МВФ) и Международного банка реконструкции и развития или Всемирного банка (МБРР или ВБ). Поскольку последний (ВБ) был создан в 1946 г. в основном в целях наднационального финансирования крупных государственных национальных проектов в странах - участницах банка, то следует остановиться на положении о государственных закупках Всемирного банка[22] [23]. В соответствии с руководством по закупкам в рамках займов МБРР и кредитов МАР-, закупки на государственные нужды делятся на три группы: товары, работы, услуги. Основной способ закупки через ВБ - международные конкурсные торги (МКТ). Объявление о их проведении публикуется в официальном печатном органе Всемирного банка Development Business и в национальных газетах страны планируемого проекта, а также на официальном сайте ВБ. По сложным и дорогостоящим проектам международные конкурсные торги могут проводиться в два этапа, с предварительным квалификационным отбором на первом этапе. В случае, если стоимость контракта невелика или имеется ограниченное количество поставщиков товаров, работ, услуг,

МБРР может использовать процедуру так называемых ограниченных торгов.

Основной критерий выбора победителя при закупках товаров, услуг и работ по торгам Всемирного банка - цена. Но по поставкам консультационных услуг главным критерием выступает качество. Кроме того, отбор по качеству осуществляется и в том случае, когда речь идет о выборе поставщика для выполнения сложных, узкоспециальных заданий, по которым трудно сформулировать точные требования и определить возможные материально-технические затраты, а также заданий, цель которых - получение услуг наиболее квалифицированных экспертов. Интересным опытом МБРР, накопленным за более, чем шестидесятилетний опыт работы, является ведение «черных списков» недобросовестных поставщиков. Такие списки размещаются для публичного доступа на сайте www.worldbank.org. Организации, внесенные в этот список, не допускаются к участию в конкурсных торгах Всемирного банка. Сроки такой дисквалификации от нескольких лет до бессрочных.

Следует, однако, иметь в виду, что способы и правила ведения закупок Всемирного банка в основном относятся к объектам общегражданского назначения, так как только в этом случае можно проводить международные торги по объектам государственных закупок. Применительно к закупкам военного назначения их использовать нельзя, что должно быть учтено в дальнейшей работе над нормативно-правовой базой и методологическим обеспечением российской национальной системы государственных закупок.

В целом все охарактеризованные принципы формирования эффективной системы государственных закупок в большей или в меньшей степени связаны с процессами финансирования государственной закупочной деятельности (рис. 2.15).

Достижение эффективного функционирования системы государственных закупок объективно обусловлено, как следует из рис. 2.15, развитием и оптимизацией системы финансирования государственной закупочной деятельности. Такое понимание взаимосвязи и взаимозависимости этих двух систем должно быть приоритетным для законодательных и исполнительных органов государственной власти. При этом финансирование системы государственных закупок должно находиться в ведении федеральных и муниципальных служб, распорядителей бюджетных средств. Это позволит добиваться конкретных результатов на определенном временном участке с использованием конкретного объема выделенных финансовых ресурсов. Но это лишь один, поверхностный слой связи эффективной системы государственных закупок с их финансированием. Другой, глубинный слой, связан с расширенным воспроизводством (экономического роста), приростом финансовых ресурсов и формированием эффективной системы государственных закупок. Для этого необходимо рассматривать развитие системы государственных закупок как элемент, вносящий существенный вклад в обеспечение функций и задач, возложенных на государство. Поскольку экономическое содержание системы государственных закупок определяется тем, что ее функционирование направлено на удовлетворение потребностей государства, постольку развитие этой системы ведет к расширению бюджетной базы государства и, следовательно, к росту возможностей финансирования системы государственных закупок.

прямая связь -- опосредованная связь

Рис. 2.15. Принципы формирования эффективной системы госзакупок и финансирование государственной закупочной деятельности

Другими словами, связь эффективной системы госзакупок с ее финансированием может быть как прямая, так и обратная: с одной стороны, расширение объемов финансирования ведет к росту размеров государственных закупок, а, с другой - повышение эффективности существующей системы государственных закупок приводит к наиболее полному удовлетворению потребностей государства и к расширению его ресурсной базы. Многофакторное воздействие системы государственных закупок на все сферы финансово-экономического развития предопределяется как многомиллиардными затратами государственного бюджета на финансирование государственной закупочной деятельности в связи с нуждами государственного потребления, так и масштабами вовлеченности различных секторов экономики в удовлетворение потребностей государства.

За последние пять лет масштаб российского рынка госзакупок расширился и со стороны спроса, и со стороны предложения. Увеличение расходов государственного бюджета расширило платежеспособный спрос и способствовало активному экономическому росту. Номенклатура товаров и услуг рынка продукции для государственных нужд составляет 90-92% от товаров и услуг, производимых российской экономикой в целом. Наряду с ростом объемов рынка государственных закупок Российской Федерации увеличилась его роль в развитии промышленного производства и научно-технического прогресса. На этом рынке осуществляются главные экономические, научно-технические и военно-технические программы России. В этой связи рынок закупок продукции для государственных нужд непосредственно зависит от возможностей его финансирования. Система финансирования государственных закупок объективно требует всестороннего анализа и выявления основных тенденций и наиболее перспективных направлений дальнейшего развития. Формируемые новые методы финансирования должны в полной мере отвечать рыночным механизмам функционирования современной российской экономики. Финансирование системы государственных закупок должно быть так организовано структурно, чтобы максимально способствовать повышению ее эффективности, т. е. бюджетные средства должны расходоваться на закупки продукции с оптимальным соотношением цена/качество и с учетом перспектив долгосрочного экономического развития страны. Новая стратегия развития системы госзакупок должна исходить из необходимости повышения эффективности механизма ее ресурсного (финансового) обеспечения.

<< | >>
Источник: Звонова Е.А.. Финансирование государственных закупок. — М.,2009. — 517 с.. 2009

Еще по теме Общие принципы организации эффективной системы государственных закупок: взаимосвязь с системой финансирования государственной закупочной деятельности:

  1. Эффективность организации системы бюджетного финансирования государственных закупок
  2. Понятие и принципы организации бюджетного финансирования государственных закупок
  3. 4.1. Приоритетные направления бюджетного финансирования расходов в области государственной закупочной деятельности
  4. Проблемы разработки индикаторов эффективности бюджетного финансирования государственных закупок
  5. 14.1. Понятие эффективности государственных закупок и подходы к расчету эффективности размещения государственных и муниципальных заказов
  6. Система ценообразования на продукцию государственных закупок
  7. Логистические процессы в системе государственных закупок в Казахстане
  8. 2.1. Экономическая сущность, основные характеристики и предпосылки развития системы государственных закупок
  9. Логистические процессы в системе государственных закупок
  10. Кластерный анализ логистических процессов в системе государственных закупок
  11. 3.1 Применение моделей для оптимизации логистических процессов в системе государственных закупок
  12. Пути совершенствования логистических процессов в системе государственных закупок
  13. Зарубежный опыт регулирования системы государственных закупок на примере США, Германии и Польши
  14. Финансирование государственных закупок для здравоохранения