>>

Тема 1. Місцеві фінанси в економічній системі держави

1.1. Основи теорії місцевих фінансів.

1.2. Суть місцевих фінансів, їх структура та функції.

1.3. Місцеві фінансові інститути та їх характеристика.

1.4. Роль місцевих фінансів в економічній системі держави.

1.1. Основні теорії, що пояснюють суть і природу місцевого самоврядування як форми місцевої влади:

Теорія природних прав общини. Вона сформувалася в роки Великої Французької революції 1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина.

Державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані.

Теорія громадського самоврядування. Народилася вона також у Німеччині в другій половині XIX ст., трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природі отже, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин.

У середньовічних державах міста (общини) могли мати повну автономію і не входити до загальної системи організації державної влади. У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, і їхня компетенція визначається центральною владою. Але й сьогодні залишається і росте перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Місцеві фінанси необхідно розглядати лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади.

Якщо в державі роль та функції місцевих органів влади не визначено і чітко не окреслено, а управління в центрі та на місцях здійснює центральна влада, то в такій державі місцевих фінансів немає. Залежно від того, який обсяг функцій та завдань покладається на місцеві органи влади, відповідно такими ж будуть (мають бути) роль і значення місцевих фінансів у фінансовій системі держави.

Ключове питання, яке треба розв'язати, перш ніж будувати місцеві фінанси, – це визначення меж між завданнями, котрі має розв'язувати центральна влада, і тими, що покладаються на місцеві органи влади. У кожній країні таке завдання розв'язується не однаково. Як уже зазначалося, в колишньому СРСР у 30-х роках цю межу ліквідували, а всі завдання взяла на себе центральна влада. У фінансовій системі держави відбулися серйозні деформації. Одержавлення фактично всієї економіки і господарської діяльності у той період було нав'язано невластивими для нормального розвитку їх командно-адміністративними методами управління, що стало об'єктивною причиною ліквідації місцевих фінансів у СРСР і УСРР. Місцеві фінанси було об'єднано з державними, тобто почалося становлення жорстко централізованої фінансової системи, характерної для тоталітарних режимів. Тоді ж відбулося одержавлення фінансів фактично всіх господарських суб'єктів. Усе це радикально змінило природу фінансової системи, яка почала функціонувати всупереч економічним законам. Тобто різко звузилися можливості розширеного відтворення фінансових ресурсів. У молодій Українській державі йде пошук, де провести межу між завданнями центральної та місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Стосовно функцій місцевих органів влади і відповідно меж між завданнями центральної та місцевої влади сформувалося кілька теорій. Коротко розглянемо їхній зміст. Є три основні теорії, що пояснюють суть і природу місцевого самоврядування як форми місцевої влади. Кожна з цих теорій по-різному пояснює взаємовідносини між державою і місцевим самоврядуванням.

Перша теорія – це теорія природних прав общини. Вона сформувалася в роки Великої французької революції 1789 року. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина. За цією теорією функції та зміст діяльності органів місцевого самоврядування ототожнюються з діяльністю общини. В основі теорії лежить твердження, що община як самоврядний територіальний колектив є таким же самоцінним утворенням, що й держава, і, що община як колектив людей, котрі спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. А це означає, що вона має природні, невід'ємні права. Ці права общині державою не надавалися, а значить, і не може бути нею вилучено.

Згідно з цим органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, не підпорядковані державній владі і перебувають поза межами цієї влади. Кожен територіальний колектив має власні завдання, які він самостійно визначає. Держава може впливати на діяльність територіального колективу через законодавство. Але вона не може позбавити його природних прав.

На діаметрально протилежних позиціях ґрунтується інша, так звана державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX століття німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані.

За цією теорією органи місцевого самоврядування не мають природних самобутніх прав. Місцеве самоврядування не може розглядатись як інститут, рівноцінний державі. Органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади, як її агенти на місцях. Тобто обсяг функцій і завдань, які мають органи місцевого самоврядування, повністю визначається державною владою.

Є ще одна теорія місцевого самоврядування – так звана теорія громадського самоврядування, або господарського самоврядування.

Народилася вона також у Німеччині в другій половині XIX століття. Її ще називають теорією громадсько-господарського самоврядування. Трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх.

В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а значить, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин. Це у сфері громадсько-господарських, або так званих місцевих, справ. У ці місцеві справи державна влада не втручається. Вони вирішуються самостійно органами місцевого самоврядування.

Але є й інша сфера відносин – політична, яка цілком по праву перебуває в компетенції державної влади. У цій сфері органи місцевого самоврядування не самостійні. У сфері політичних відносин органи місцевого самоврядування перебувають у структурі державної влади і є її агентами на місцевому рівні.

Таким чином, у політичній сфері органи місцевого самоврядування підпорядковані державній владі, яка визначає функції та завдання цих органів.

Згідно з громадсько-господарською теорією місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування мають подвійні функції та завдання. У сфері політичних відносин інститут місцевого самоврядування перебуває в структурі державної влади, виконує її завдання, в питаннях місцевих господарських і громадських справ він діє поза межами державної влади і є самостійним.

Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося в кінці XVIII – на початку XIX століття під впливом цих та інших варіацій теорій місцевого самоврядування та місцевої влади. В Англії, СІЛА та в деяких інших англомовних країнах місцеві органи влади формувалися в основному на засадах, близьких до тих, на яких ґрунтується теорія природних прав общини. У Франції домінувала державна теорія місцевого самоврядування. У Німеччині та Росії місцеве самоврядування базувалося на ідеях громадсько-господарської теорії.

У XX столітті сталися значні зміни в організації місцевого самоврядування у більшості європейських країн та його певна уніфікація.

У 1985 р. підписано Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 року до Європейської хартії про місцеве самоврядування приєдналася Україна.

Згідно з принципами Європейської хартії про місцеве самоврядування та на основі узагальнення практики побудови місцевих органів влади у переважній більшості зарубіжних країн приходимо до висновку: сучасна система місцевої влади будується на ідеях, близьких до громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування. Доцільно у зв'язку з цим нагадати, що саме на засадах громадсько-господарської теорії закликав будувати в Україні місцеве самоврядування у 1992 році її перший Президент Л. Кравчук. Важливість обох видів завдань і функцій місцевих органів влади як автономних керуючих своїми територіями і як помічників центральної влади, підкреслюють також і експерти Ради Європи.

Отже, приходимо до висновку: сучасні місцеві органи влади у демократичних країнах мають певні функції та завдання. Це – власні функції та завдання і функції та завдання, що доручаються місцевій владі центральним урядом.

Наявність завдань і функцій, що покладаються на місцеві органи влади, є об'єктивною причиною необхідності фінансів для цих органів влади. Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причиною виникнення місцевих фінансів є наявність територіальних колективів, відокремлення функцій і завдань, які покладаються на їхні органи влади.

Об'єктивні причини функціонування місцевих фінансів мають свої корені ще в общині, котра з'явилася як інститут раніше, ніж держава, і відіграла важливу роль в організації суспільного життя. Окремі, властиві общині функції, викликані особливими місцевими інтересами, зберігаються і в сучасних умовах. Забезпечення цих інтересів – головна мета діяльності місцевої влади, що в кінцевому підсумку визначає її функції, а значить, і об'єктивну потребу, закономірність функціонування місцевих фінансів.

Ігнорування місцевих інтересів характерне для тоталітарних держав, пов'язане з ігноруванням економічних законів і гальмує та деформує розвиток економіки.

Відновлення в Україні на початку 90-х років інституту місцевого самоврядування як носія місцевих інтересів, поява функцій і завдань, котрі виконуються органами місцевого самоврядування, стали об'єктивними чинниками процесу відродження місцевих фінансів у нашій державі. Цей процес розвивається в ході становлення національної фінансової системи України. Місцеві фінанси формуються як самостійна складова фінансової системи держави.

Процес формування місцевих фінансів України, як засвідчує практика 1991–1997 років, супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами. Один із них – необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалася в попередній період. Ще один важливий фактор, який стримує формування місцевих фінансів, – це те, що немає сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, не сформовано правового поля, немає політичної культури і традиції, без яких не може бути фінансів місцевих органів влади.

Найскладніше питання – визначення переліку функцій і завдань, котрі покладаються на місцеві органи влади України, що має стати основою для вибору моделі місцевих фінансів. У зв'язку з цим зазначимо: завдання та функції місцевих органів влади може бути розділено на дві основні групи:

завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією;

завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.

1.2. Місцеві фінанси – система формування, розподілу й використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них завдань та функцій.

Місцеві фінанси складаються:

- Місцеві бюджети

- фінанси підприємств, організацій та установ комунальної форм власності.

Рис. 1.1. Склад місцевих фінансів

Місцеві фінанси як економічна категорія — система економічних відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням фінансових ресурсів, необхідних органам місцевого самоврядування для виконання покладених на них завдань. Таким чином, у запропонованому визначенні можна виділити такі характерні особливості:

1) зв'язок із більш загальною і вихідною категорією — фінансами, яка, як зазначалося у попередніх розділах, є системою економічних відносин, пов' язаних з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту;

2) у процесі здійснення цих відносин відбуваються формування, розподіл і використання централізованих фінансових ресурсів, які головним чином функціонують у фондовій формі;

3) цільова підпорядкованість цієї системи відносин — це забезпечення органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на них функцій і завдань.

Фінанси місцевих органів влади як системи охоплюють кілька основних взаємопов’язаних структурних елементів: видатки, доходи, способи їх формування, місцеві фінансові інститути, суб’єкти та об’єкти системи та відносини між суб’єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки.

Зміст місцевих фінансів як системи економічних відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів, необхідних органам місцевого самоврядування для виконання покладених на них завдань, детальніше виявляється у функціях, які вони виконують. Як відомо, функції — вияв суті кожної економічної категорії. Говорячи про функції, тим самим розкривається призначення і роль певної категорії.

Оскільки місцеві фінанси не можна розглядати відокремлено від фінансів загалом, а місцеві фінанси виступають як складова фінансової системи країни, то функції фінансів і місцевих фінансів тісно пов'язані між собою, а призначення останніх зумовлено сутністю, функціями і роллю фінансів як однієї з найважливіших економічної категорії ринкового господарства. Місцевим фінансам притаманні такі функції: розподільна, контрольна та стимулююча.

Розподільна функція місцевих фінансів виявляється у порядку формування доходів і видатків місцевих бюджетів, цільових фондів органів місцевого самоврядування, за допомогою яких проходить складний процес забезпечення їх фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на місцеве самоврядування завдань. Кошти, що акумулюються у місцевих бюджетах і цільових фондах, розподіляються і використовуються на задоволення різноманітних місцевих потреб. Крім того, через систему міжбюджетних відносин фінансові ресурси, зосереджені на загальнодержавному, обласному і районному рівні, перерозподіляються між окремими адміністративно-територіальними одиницями з метою проведення фінансового вирівнювання.

Контрольна функція місцевих фінансів реалізується, зокрема, в діяльності органів місцевого самоврядування при складанні проектів місцевих бюджетів, їх розгляді і затвердженні, а також виконанні і складанні звіту про виконання місцевих бюджетів. Сфера дії контрольної функції не обмежується місцевими бюджетами, а включає інші фонди грошових коштів та загалом усі фінансові ресурси та майно, які знаходяться у розпорядженні місцевого самоврядування. Контрольна функція місцевих фінансів спрямована на забезпечення передбачених пропорцій розподілу і перерозподілу фінансових засобів, їх цільове та економне використання.

Стимулююча функція місцевих фінансів полягає у створенні таких умов, за яких органи місцевого самоврядування стають безпосередньо зацікавленими у збільшенні обсягів доходів бюджетів, додатковому залученні надходжень як загальнодержавних, так і місцевих податків і зборів, пошуку альтернативних джерел доходів, ефективному використанні фінансових ресурсів, які надходять у їх розпорядження. Реальним втіленням стимулюючої функції є чинний порядок формування власних доходів місцевих бюджетів, заохочення перевиконання запланованих показників надходжень загальнодержавних податків і зборів, самостійність у використанні додатково залучених коштів та ін.

Аналіз чинної законодавчої бази, яка регламентує функціонування місцевого самоврядування в Україні, дає можливість виділити такі основні принципи організації місцевих фінансів, що передбачають:

— обов'язкове розмежування функцій і повноважень між державною владою та місцевим самоврядуванням;

— чіткий поділ доходних джерел, а також видатків між державним і місцевими бюджетами;

— надання відповідних власних доходів місцевому самоврядуванню;

— самостійність у формуванні та використанні фінансових ресурсів;

— державну фінансову підтримку несам о достатніх територіальних громад, проведення фінансового вирівнювання;

— стимулювання збільшення доходів як державного, так і місцевих бюджетів;

- раціональне та економне використання матеріальних і фінансових ресурсів;

— здійснення постійного контролю за використанням наявних ресурсів;

— гласність та відкритість у формуванні та використанні фінансових ресурсів місцевого самоврядування;

— залучення широких верств громадськості до прийняття рішень щодо формування та використання фінансових ресурсів.

Таким чином, головним призначенням місцевих фінансів є забезпечення фінансовими ресурсами діяльності органів місцевого самоврядування, пов'язаної зі здійсненням ними своїх функцій і повноважень; найбільш повне задоволення потреб населення територіальних громад та якісне надання локальних суспільних послуг; формування стимулюючого механізму щодо раціонального використання наявних матеріальних і фінансових ресурсів, пошуку додаткових джерел доходів.

Місцеві фінанси взаємодіють зі всіма іншими ланками і суб'єктами фінансової системи країни в процесі розподілу і перерозподілу валового національного продукту. Найбільш тісний взаємозв'язок спостерігається з державними фінансами, а в їх складі — з державним бюджетом, оскільки він є основним джерелом, з якого надається фінансова допомога місцевим бюджетам у випадках, коли заплановані видатки перевищують доходи, що надходять у розпорядження органів місцевого самоврядування. Крім того, згідно з чинним законодавством місцеві бюджети значною мірою формуються за рахунок загальнодержавних податків і зборів, які повністю або частково зараховуються до їх дохідної частини.

Населення адміністративно-територіальних одиниць, суб'єкти господарювання всіх форм власності, що там діють, виступають платниками податків та інших обов'язкових платежів, які також формують дохідну базу місцевих бюджетів. За рахунок видатків з місцевих бюджетів проводиться фінансування місцевого господарства, утримуються соціально-культурні заклади та органи управління, які надають громадянам локальні суспільні послуги.

1.3. Сутність місцевих фінансів як економічної категорії та зміст їх основного призначення виявляються у складі місцевих фінансових інститутів, до яких належать: місцеві бюджети, місцеві податки і збори, цільові фонди органів місцевого самоврядування, комунальний кредит, місцеві позики.

Центральне місце у системі місцевих фінансів займають місцеві бюджети, яких нині налічується понад 12 тис. До їх складу належать: бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань).

У місцевих бюджетах протягом останніх років зосереджується приблизно третина бюджетних ресурсів країни; за їх рахунок проводиться задоволення потреб населення відповідних територіальних формувань. Дохідна частина місцевих бюджетів формується за рахунок власних і закріплених доходів, а також міжбюджетних трансфертів.

Перелік власних і закріплених доходів визначений у Бюджетному кодексі України на тривалу перспективу, що створює необхідні передумови для розвитку адміністративно-територіальних одиниць і здійснення перспективного планування. Надходження власних доходів не враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, що сприяє встановленню безпосередньої заінтересованості органів місцевого самоврядування у нарощуванні дохідної бази. Закріплені доходи місцевих бюджетів становлять основу для визначення податкової спроможності території, їх обсяги впливають на розміри бюджетних трансфертів, що надаються місцевим бюджетам з Державного бюджету України.

За економічною природою власні доходи місцевих бюджетів — доходи, які формуються внаслідок дій і рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування. Власними можна вважати лише доходи місцевих бюджетів, які одночасно відповідають таким вимогам: територіальна локалізованість, безпосередня залежність від діяльності місцевої влади, яка повністю їх контролює і використовує на свій розсуд. Найбільш характерними прикладами власних доходів є: місцеві податки і збори; платежі, запроваджені органами місцевого самоврядування; доходи від комунального майна та підприємств комунальної власності; штрафи та санкції, пов'язані зі справлянням власних доходів.

Закріпленими є доходи, які на довготривалій основі передаються до місцевих бюджетів у повному розмірі або у визначеній єдиній для усіх бюджетів частині. За своєю сутністю це загальнодержавні податки, збори або доходи, що традиційно формують дохідну частину місцевих бюджетів (податок з доходів фізичних осіб, державне мито, плата за ліцензії та торгові патенти тощо). Відповідно до чинної бюджетної практики найбільш вагому частку закріплених доходів становить податок з доходів фізичних осіб, надходження якого розподіляються між місцевими бюджетами окремих видів.

У доходи місцевих бюджетів надходять кошти з державного бюджету у вигляді дотацій і субвенцій, які призначені для фінансування делегованих повноважень органів місцевого самоврядування і проведення фінансового вирівнювання. Крім цього, надання міжбюджетних трансфертів спричинено недостатністю власних і закріплених доходів для фінансування видатків органів місцевого самоврядування. У сучасній бюджетній практиці застосовуються такі види міжбюджетних трансфертів: дотації вирівнювання, субвенції, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, інші дотації.

Частина доходів місцевих бюджетів обов'язково формується за рахунок місцевих податків і зборів, перелік яких визначений у чинному законодавстві і нині включає 2 місцеві податки (з реклами і комунальний) і 12 місцевих зборів (за паркування автотранспорту; ринковий; за видачу ордера на квартиру; курортний; за участь у бігах на іподромі; за виграш на бігах на іподромі; з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі; за право використання місцевої символіки; за право проведення кіно- і телезйомок; за право проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей; за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; з власників собак).

Органи місцевого самоврядування мають певні права щодо запровадження місцевих податків і зборів, встановлення розмірів ставок і надання пільг окремим платникам. Проте незважаючи на доволі великий перелік місцевих податків і зборів в Україні, вони не відіграють відчутної ролі у формуванні як доходів місцевих бюджетів, так і загалом фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Доходи місцевих бюджетів становлять основу фінансової бази органів місцевого самоврядування, тобто є підґрунтям його фінансової незалежності. У зв'язку з цим на сучасному етапі розвитку нашої держави особливого значення набувають питання зміцнення доходної бази місцевих бюджетів, яке можна досягти перш за все шляхом реформування місцевого оподаткування, запровадження місцевого податку на нерухоме майно, суттєвого розширення прав органів місцевого самоврядування у сфері місцевого оподаткування.

У процесі витрачання коштів місцевих бюджетів яскраво виявляється зміст основних функцій і завдань, що виконують органи місцевого самоврядування. Склад, структура і динаміка бюджетних видатків віддзеркалюють державні, регіональні та місцеві пріоритети соціально-економічного розвитку. Бюджетні видатки дають можливість розкрити економічну сутність місцевих бюджетів як фінансової бази місцевого самоврядування, існування якого підпорядковано вирішенню основного завдання — забезпечення населення суспільними послугами, всебічний і гармонійний розвиток всіх територій країни.

Структура видатків місцевих бюджетів підтверджує їх чітко окреслену соціальну спрямованість, тому що на соціальний захист і соціальне забезпечення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери витрачається більше ніж 70 % коштів місцевих бюджетів України. Не менш важливим напрямом використання коштів місцевих бюджетів є видатки, пов'язані з економічною діяльністю місцевої влади у сфері промисловості, будівництва, транспорту, зв'язку та інших галузей місцевого господарства, охороною навколишнього природного середовища.

На сучасному етапі розвитку нашої держави поставлено завдання реформування місцевих бюджетів, перетворення їх у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних формувань. Вирішити це завдання можлна шляхом зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, вдосконалення регулювання міжбюджетних відносин, запровадження середньострокового планування місцевих бюджетів, посилення їх інвеститційної складової, децентралізації бюджетної системи, підвищення ефективності управління і посилення контролю за формуванням і використанням коштів місцевих бюджетів, забезпечення прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні.

Наступним місцевим фінансовим інститутом є цільові фонди органів місцевого самоврядування, практика функціонування яких за роки незалежності була досить суперечливою. Річ у тому, що у законодавчих актах, які ознаменували відродження місцевого самоврядування на початку 1990-х років, було передбачено право органів місцевого самоврядування утворювати і використовувати позабюджетні фонди. Проте у наступні роки відбувалося поступове згортання сфери їх функціонування шляхом включення до відповідних бюджетів . Згідно з Бюджетним кодексом України створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається.

Протягом останніх років лише приблизно 1 % сукупних доходів місцевих бюджетів України формувався за рахунок відрахувань до цільових фондів: фонди охорони навколишнього природного середовища; інші цільові фонди місцевих рад; цільові фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади.

Самостійним інститутом місцевих фінансів є комунальний кредит — сукупність економічних відносин, що виникають між органами місцевого самоврядування, з одного боку, та фізичними і юридичними особами — з іншого боку, за яких місцеве самоврядування виступає частіше у ролі позичальника, рідше — кредитора. Чинне законодавство передбачає можливість створення місцевими радами комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ.

Найбільш поширеною формою комунального кредиту є місцеві запозичення. У зарубіжних країнах практика місцевих запозичень досить поширена, а облігації органів місцевої влади користуються попитом і довірою у населення, держава всемірно сприяє здійсненню місцевих запозичень.

В Україні випуск місцевих позик поки що має не систематичний, а епізодичний характер. Діяльність місцевих рад у цій сфері не набула значного поширення, що спричинено: нестабільністю умов господарювання, недосконалістю і суперечливістю законодавчої бази; недостатнім розвитком вітчизняного фондового ринку і, зокрема, відсутністю необхідної інфраструктури; негативним попереднім досвідом у практиці випуску місцевих позик і небажанням органів місцевого самоврядування брати на себе відповідальність за розміщення і погашення позик. Проте незважаючи на такі несприятливі передумови для здійснення місцевих запозичень, протягом останніх років спостерігається позитивна тенденція відновлення і поширення випуску облігацій місцевих позик.

Виокремлюють дві основні групи муніципальних позик, що виконують різні функції, але доповнюють одна одну: 1) позики, призначені для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання місцевих бюджетів; 2) запозичення до бюджетів розвитку органів місцевого самоврядування. Основні вимоги Бюджетного кодексу України щодо другої групи місцевих запозичень;

— внутрішні запозичення мають право здійснювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим і міські ради;

— зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад 800 тис. осіб;

— надходження від запозичень Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування поступають у бюджет розвитку місцевих бюджетів;

— запозичення здійснюються лише на визначену мету і підлягають обов'язковому поверненню;

— держава не несе відповідальності за зобов'язаннями за запозиченнями до місцевих бюджетів;

— видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету;

— видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу;

— при порушенні графіка погашення боргу з вини позичальника відповідна рада позбавляється права здійснювати нові запозичення протягом наступних п'яти років.

Запозичення до бюджету розвитку, як правило, надають можливість розширити комунальну інфраструктуру та зміцнити матеріально-фінансову базу муніципалітетів за рахунок реалізації прибуткових проектів. Ці запозичення спрямовуються не стільки на розв'язання локальних проблем, як на вирішення стратегічних завдань, що дають змогу досягти якісно вищого рівня фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування діють на засадах правової та організаційної самостійності, основу якої становить їх матеріальна і фінансова база. Однією з її складових є об'єкти, на які виникає право комунальної власності, це зокрема — рухоме і нерухоме майно, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування тощо. Більшість цих об'єктів (головним чином соціально-культурного призначення) утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів; окремі об'єкти (комунального і житлового господарства) одержують дотації з місцевих бюджетів. Суб'єкти господарювання комунальної форми власності є платниками як загальнодержавних, так і місцевих податків і зборів, тобто наповнюють дохідну частину місцевих бюджетів.

Світовий та вітчизняний досвід підтверджує, що вирішальною умовою функціонування місцевого самоврядування є забезпечення принципу фінансової незалежності у здійсненні ним своїх функцій і завдань, адже саме від фінансових можливостей залежить виконання реальних владних повноважень органами місцевого самоврядування. Самостійність буде завжди лише формальною, якщо залишатиметься залежність у фінансовому відношенні. Тому під фінансовою незалежністю органів місцевого самоврядування слід розуміти незалежність їх від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і, головне, забезпечення їхнього вирішення відповідними ресурсами.

1.4. Місцеві фінанси відіграють надзвичайно вагому і багатопланову роль в економічній системі кожної держави, де визнається і діє фінансово спроможне місцеве самоврядування. Місцеві фінанси, як специфічна сфера економічних відносин, впливають на соціально-економічне становище країни та її фінансову безпеку, сприяють розвитку демократії в суспільстві, визначають умови життєдіяльності громадян та рівень їх добробуту.

Протягом останніх років до 12 % вартості валового внутрішнього продукту України перерозподіляється через систему місцевих фінансів; закономірно, що основна частина цих коштів акумулюється у місцевих бюджетах. Зосередження досить значних грошових засобів у місцевих бюджетах відповідає новим більш широким і складним завданням, які постають перед органами місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку держави. Кошти, які надходять до місцевих бюджетів, використовуються на утримання установ соціально-культурної сфери, підприємств житлово-комунального господарства, спрямовуються на виплати допомог із соціального захисту і соціального забезпечення. Таким чином, місцеві фінанси, у тому числі місцеві бюджети, виступають як інструменти перерозподілу суспільного продукту між різними сферами діяльності, соціальними верствами населення, окремими адміністративно-територіальними формуваннями.

В умовах ринкових трансформацій місцеві фінанси і місцеві бюджети стають основними фінансовими гарантами існування і розвитку демократії та надання населенню суспільних послуг і благ, які недоцільно і неефективно задовольняти за рахунок державного бюджету. Місцеві бюджети перетворилися на основне джерело фінансових ресурсів, необхідних органам місцевого самоврядування для виконання покладених на них функцій відповідно до чинного в державі розподілу повноважень між рівнями і гілками влади. У зв'язку з цим особливої ваги набувають проблеми забезпечення місцевого самоврядування фінансовими ресурсами адекватними новим завданням, які стоять перед ними.

Місцеві фінанси відіграють важливу роль у забезпеченні в державі фінансової безпеки, яка є однією з найважливіших складових економічної безпеки країни. Фінансова безпека має вирішальне значення у функціонуванні економічної системи загалом, впливає на всі сфери суспільного життя; без її забезпечення неможливе досягнення як поточних, так і перспективних загальнонаціональних цілей розвитку.

Фінансова безпека — порівняно нова і надзвичайно широка за своїм змістом категорія, яка протягом останніх років активно досліджується у вітчизняній економічній літературі. До основних індикаторів фінансової безпеки належать, перш за все ступінь виконання зведеного і державного бюджету, дефіцит державного бюджету та його фінансування, формування і використання позабюджетних фондів, рівень перерозподілу валового внутрішнього продукту через зведений бюджет тощо. Дослідження цих показників дає можливість зробити висновок щодо безпосереднього впливу на їх розмір загального стану місцевих фінансів і місцевих бюджетів, їх збалансованості, забезпечення власними доходними джерелами, механізму надання бюджетних трансфертів з державного бюджету. Оскільки місцеві бюджети є складовою зведеного бюджету України і впливають на його характеристики, то параметри, які характеризують їх функціонування, слід відносити до найважливіших критеріїв фінансової безпеки.

Місцевим фінансам відводиться належне місце у втіленні загальних національних цілей, визначених програмними документами розвитку українського суспільства, перш за все це: поліпшення життя народу, підвищення конкурентоспроможності України в глобальній системі, зміцнення основ демократії.

Центральний інститут системи місцевих фінансів — місцеві бюджети, які є інструментом фінансування державних видатків, головним чином тих, які безпосередньо пов'язані з вирішенням проблем економічного і соціального розвитку територій. За рахунок коштів місцевих бюджетів здійснюється переважна частина державних видатків на житлово-комунальне господарство, охорону здоров'я, освіту, фізичну культуру і спорт, культуру, мистецтво та засоби масової інформації, соціальний захист і соціальне забезпечення населення, транспорт, дорожнє господарство, зв'язок та інформатику.

Майже 3/4 усіх коштів місцевих бюджетів спрямовується на соціальні цілі, а саме: соціальний захист і соціальне забезпечення населення, утримання закладів і об'єктів, що належать до соціально-культурної сфери. На місцеві бюджети лягає достатньо відчутний тягар соціальних видатків, спрямованих на вирішення в складних умовах перехідного періоду соціальних конфліктів і проблем, що виникають внаслідок різкого розшарування суспільства, зростання кількості безробітних, необхідності захисту найбільш вразливих верств населення — дітей, одиноких матерів, пенсіонерів, малозабезпечених громадян тощо.

Місцеві бюджети в сучасних умовах значною мірою зумовлюють рівень суспільного добробуту, є одним із основних джерел задоволення життєвих потреб громадян. За рахунок їх коштів здійснюється оплата праці працівникам бюджетної сфери, проводяться додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, допомог і пільг ветеранам війни та праці, сім'ям з дітьми, малозабезпеченим верствам населення, одиноким пере-старілим громадянам, які потребують догляду та ін. За допомогою місцевих бюджетів забезпечується надання суспільних послуг населенню, гарантованих Конституцією України: освіта, охорона здоров'я, медична допомога, соціальний захист тощо. З коштів місцевих бюджетів утримуються заклади культури, фізичної культури і спорту, фінансуються молодіжні програми.

Приблизно 1/4 коштів у цілому за місцевими бюджетами України використовується на розвиток економіки адміністративно-територіальних одиниць і сприяє забезпеченню нормального функціонування промисловості, сільського господарства, транспорту, дорожнього, житлового і комунального господарства. Стабільно зростають видатки місцевих бюджетів на утримання земельних ресурсів, водне, лісове і риболовецьке господарство, мисливство, вирішення екологічних проблем, благоустрій міст, сприяння науково-технічному прогресу.

За рахунок бюджетних коштів забезпечується розвиток стратегічно важливих регіонів і територій, проводиться структурна перебудова народного господарства, фінансується капітальне будівництво. Як показує досвід, фінансова підтримка конкретних підприємств найбільш ефективна саме на місцевому рівні, оскільки тим самим створюються можливості для обґрунтованого підходу, контролю за витрачанням виділених коштів.

Через місцеві бюджети реалізуються загальнодержавні програми, пов'язані з розвитком галузей народного господарства, у першу чергу сільського господарства, здійснюється підтримка вітчизняних виробників, фінансуються програми з підвищення життєвого рівня населення, створення нових робочих місць, реабілітації та працевлаштування інвалідів, виплачуються допомоги реабілітованим, незаконно депортованим особам, біженцям; фінансується проведення превентивних, оздоровчих, спортивних, культурних заходів.

Місцеві фінанси і місцеві бюджети стали головним інструментом реалізації регіональної економічної політики, основними завданнями якої є: децентралізація влади і передача додаткових функцій з управління економічним розвитком органам місцевого самоврядування, ліквідація значних диспропорцій і підвищення рівнів соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечення державних соціальних стандартів та гарантій соціального захисту населення, незалежно від економічних можливостей територій та ін.

Місцеві фінанси сприяють досягненню пропорційності у розвитку регіонів, є одним з інструментів міжтериторіального перерозподілу виробленого валового внутрішнього продукту і здійснення фінансового вирівнювання. На практиці це завдання реалізується шляхом надання бюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій) з Державного бюджету України місцевим бюджетам. У процесі бюджетного регулювання проводиться вирівнювання бюджетної забезпеченості територій і поступове усунення відмінностей. В останні роки відбувається збільшення абсолютних розмірів бюджетних трансфертів, зокрема дотацій вирівнювання та цільових субвенцій.

Отже, місцеві фінанси як цілісна і складна система економічних відносин мають відіграти важливу роль у реформуванні вітчизняної економіки, створенні основ ринкового господарювання, формуванні демократичної соціально-орієнтованої держави. Сучасні зміни у сфері місцевих фінансів спрямовані на їх подальшу розбудову і вдосконалення з метою досягнення таких цілей: стабілізація економічної системи; адаптація суб'єктів господарювання, зокрема малих і середніх підприємств, до ринкових перетворень; формування інвестиційно-інноваційної моделі суспільного розвитку; забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування; формування самодостатніх територіальних утворень; реалізація завдань державної регіональної політики; стимулювання підприємницької діяльності та інвестиційної активності; вирішення соціальних, демографічних, екологічних, національних та інших проблем регіонів.

| >>
Источник: Іващенко А.І.. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ. Конспект лекцій. Маріуполь, 2012. 2012

Еще по теме Тема 1. Місцеві фінанси в економічній системі держави:

  1. Місцеві фінанси як фіскальний інструмент
  2. Місцеві фінанси як інструмент фінансування суспільних послуг
  3. Місцеві фінанси як інструмент економічного зростання
  4. Місцеві бюджети в бюджетній системі сучасної України
  5. Місцеві фінанси як інструмент перерозподілу ВВП
  6. 83. Економічні функції держави.
  7. А.Ю. Чубак, К.М. Свізінська. Місцеві фінанси: Навчально-методичний посібник для студентів, які навчаються за галуззю знань 0305 «Економіка та підприємництво» за напрямом підготовки 6.030508 «Фінанси і кредит»/ Укл. А.Ю. Чубак, К.М. Свізінська – Дніпропетровськ, Дніпропетровська державна фінансова академія,2010.- 131 с., 2010
  8. Економічні функції держави
  9. Розділ 16. Фінанси домогосподарств в системі національних фінансів
  10. § 3. Економічні функції держави
  11. 47. Суть аграрних відносин, їх специфіка і місце в економічній системі.
  12. 3.1.1. Трансформація ролі бюджету у фінансовій та економічній системі
  13. Поняття, суть, значення контролю в системі управління державою
  14. 93. Економічні функції держави
  15. ТЕМА 2 ЕКОНОМІЧНІ ПОТРЕБИ І ВИРОБНИЧІ МОЖЛИВОСТІ СУСПІЛЬСТВА. ЕКОНОМІЧНІ ІНТЕРЕСИ