<<
>>

СТАНОВЛЕННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ ТА ЕВОЛЮЦІЯ БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ В КОНТЕКСТІ ЕКОНОМІЧНИХ ПРІОРИТЕТІВ ДЕРЖАВИ

Національна економіка України функціонує як самостійна система вже два десятиліття. За цей час, попри еклектичність, хаотичність і непослідовність державної політики, була сформована економічна модель, яка має певну сформовану основу, досить міцний каркас та розвивається відповідно до власних особливостей.

На жаль, вона значно відрізняється від тієї моделі, розбудову якої українська влада ставила собі за мету на початку ринкових перетворень. У загальному вигляді це була модель динамічної європейської соціально розвиненої економіки з потужним цивільним промисловим комплексом, значним сегментом сфери послуг та ефективним державним сектором. Зокрема, в Основних напрямах економічної політики України в умовах незалежності, схвалених парламентом України 25 жовтня 1991 р. зазначалося: «Докорінна структурна перебудова народного господарства, кардинальні зміни в інвестиційній діяльності розглядаються як найважливіші пріоритети подальшого розвитку економіки України для надання їй більшої динамічності й соціальної спрямованості»[70].

Серед стратегічних цілей у документі визначалися:

• створення розвиненого індустріального споживчого сектора економіки як необхідної умови мобілізації соціальних резервів економічного зростання;

• подолання структурно-технічної незбалансованості народного господарства за рахунок прискореного розвитку переробної та харчової промисловості, промисловості будівельних матеріалів, усієї сфери виробництва товарів народного споживання;

• зміна структури та обсягів інвестицій з метою прискореного розвитку виробництва машинобудівної продукції для потреб агропромислового сектору, легкої, харчової та інших галузей промисловості, що працюють на наповнення споживчого ринку, а також задоволення різноманітних потреб населення;

• регулювання структурних зрушень шляхом прискорення відтворювальних процесів, зокрема через зростання в майбутньому в 1,5—2 рази норми виробничого нагромадження у національному доході, скорочення військових витрат, державних видатків на утримання неефективних та збиткових виробництв з метою забезпечення великомасштабного перерозподілу матеріальних, фінансових і трудових ресурсів на користь галузей і виробництв, що працюють на споживчий ринок.

Рис. 2.1. Динаміка ВВП України, %

Двадцять років потому ми можемо констатувати, що далеко не всі задекларовані завдання були реалізовані повною мірою, а за окремими з них навіть спостерігається регрес порівняно з вихідними показниками. Україна частково втратила виробничий потенціал, що був сформований за часів існування СРСР, так і не зробивши якісних кроків у напрямі модернізації економіки. У 2010 р. ВВП країни склав лише 65,5 % ВВП 1990 р. (рис. 2.1).

Крім того, за роки незалежності різко погіршилася галузева структура економіки. Якщо в 1991 р. на сировинні та низькотехнологічні галузі промисловості припадало 25,6 % обсягу промислового виробництва, то в 2000 р. їх частка зросла до 59,0 %, а в 2010 р. до 68,2 %[71].

З-поміж основних чинників, що обумовили провал реалізації тих прогресивних економічних цілей та завдань, що ставила Україна на початку ринкової трансформації, є неефективна бюджетно-податкова політика.

Загалом зміст, напрями та механізми бюджетно- податкової політики визначаються під дією двох головних чинників:

а) рівня розвитку системи державних фінансів, що формує інституційну основу та певні інституційні рамки, в яких реалізується бюджетно-податкова політика;

б) економічного курсу країни, що визначає цілі та завдання бюджетно-податкової політики.

Усталена та раціонально побудована система державних фінансів ще не є чинником ефективної бюджетно- податкової політики, але вона, по-перше, забезпечує уряд відповідним інструментарієм, по-друге, створює певні обмеження для запровадження заходів, що суперечать завданням і пріоритетам соціально-економічного розвитку держави та створюють загрози макроекономічній стабільності. Очевидно, що не можна зобов’язати уряд, наприклад, раціонально використовувати державні запозичення, якщо уряд діє у власних політичних інтересах або просто не є компетентним, але раціонально побудована ланка державного кредиту може містити обмеження для боргової політики, забезпечуючи захист економіки від деструктивних урядових рішень.

На час набуття незалежності Україна мала радянську модель державних фінансів, що характеризувалася надмірною централізацією (через систему державних фінансів розподілялося майже 90 % ВВП), жорсткою адміністративною організацією горизонтальних та вертикальних зв’язків між грошовими фондами, відсутністю ланки місцевих фінансів і ринкових інструментів управління державним боргом. Податкова система була орієнтована переважно на виконання фіскальних завдань. Через систему податків і платежів частина коштів громадян та підприємств вилучалася до централізованих республіканських і союзних фондів, звідки вони перерозподілялися залежно від пріоритетів, визначених центральними органами влади. Через наявність дієвих адміністративних інструментів управління фінансовими потоками регулююча функція податкової системи була нерозвиненою та незатребуваною.

За умови відчутного переважання в господарському комплексі державного сектору та застосування адміністративних методів управління економікою і фінансовими ресурсами держави така централізована модель системи державних фінансів була цілком адекватною та дієвою.

Проте в нових економічних умовах, що почали формуватися з 1990-х років, вона закономірно виявилася неефективною. Податкова та бюджетні системи радянського зразка в транзитивній економіці апріорі не могли ефективно реалізовувати свої функції, оскільки були сформовані для вирішення зовсім інших завдань і з застосуванням інших інструментів.

Різке звуження державного сектору в процесі приватизації, поступовий відхід від адміністративних методів управління економікою, відновлення органів місцевого самоврядування сформували запит на розбудову нової моделі системи державних фінансів, спроможної функціонувати в ринкових умовах та сприяти прискоренню ринкових перетворень.

Через це реформи системи державних фінансів мали б стати одними з першочергових у процесі розбудови ринкової економіки на початку 90-х років минулого століття. Проте цьому питанню не було приділено достатньої уваги.

Із самого початку державна влада не мала чіткої концепції та стратегії реформ системи державних фінансів, а будь-які зміни здійснювалися лише у міру актуалізації певних проблем.

Відставання реформ у системі державних фінансів від динаміки структурної перебудови економіки України та інституційних реформ державного управління стало одним з визначальних чинників фінансово- економічної кризи в 90-х роках. Відсутність реформ, адекватних новим умовам, у системі державних фінансів[72] фактично зруйнувало бюджетну систему України, призвело до колосального дефіциту бюджету, гіперінфляції, значних обсягів нецільового витрачання бюджетних коштів, посилення фіскального тиску на підприємства, що стало однією з причин різкого скорочення виробництва та масових банкрутств.

У II половині 90-х років глибокі дисбаланси бюджетної системи, неефективність податкової системи та низка похідних макроекономічних проблем змусили державну владу активніше реформувати систему державних фінансів.

І хоча цей процес не мав чіткої стратегії та системності, Україна досягла певного прогресу в напрямі формування нової системи державних фінансів, адекватної ринковій економіці. Основними етапами її становлення були:

• формування нової системи оподаткування. Закон УРСР «Про систему оподаткування», в якому були закладені нові принципи побудови податкової системи, був прийнятий ще в 1991 р., і після двох значних редакцій - у 1994 р. та 1997 р. - набув більш-менш стабільних рис і функціонував аж до прийняття Податкового кодексу в 2010 р. Закон запроваджував новий перелік державних податків, основними з яких були ПДВ, податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств. Водночас зазначимо, що адміністрування кожного податку регулювалося окремим актом законодавства;

• запровадження системи місцевих податків. Спочатку система визначалася Декретом Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори», прийнятим у 1993 р., але згодом була включена до Закону України «Про систему оподаткування».

Система місцевих податків, хоч і не стала значною складовою фінансової бази органів місцевого самоврядування, тим не менш сприяла актуалізації питання про необхідність запровадження переліку фіскально ефективних податків та зборів, які надходили б до місцевих бюджетів;

• створення Державного казначейства України, що уможливило контроль держави над усіма ресурсами бюджету та позабюджетних фондів. Державне казначейство України перебрало на себе весь комплекс завдань, пов’язаних з касовим виконанням бюджетів усіх рівнів (1995 р.);

• створення Державної податкової адміністрації.

Відповідно до Указу Президента України «Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових інспекцій» податкова служба України офіційно набула свого організаційного та управлінського статусу. Це означало, що податкова служба стала самостійним та незалежним органом державної виконавчої влади, що має жорстку вертикальну управлінську та організаційну структуру (1996 р.);

• створення Рахункової палати України, яка відповідно до ст. 98 Конституції України здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету від імені Верховної Ради (1997 р.);

• запровадження Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» базових принципів організації місцевих бюджетів, виокремлення поточних місцевих бюджетів і бюджетів розвитку (1997 р.);

• створення системи позабюджетних соціальних фондів відповідно до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування[73];

• запровадження системи функціонування єдиного рахунку Державного казначейства України з обліку коштів державного бюджету, що дозволило значно зменшити термін проходження платежів від платників податків до фінансування видатків бюджету (1999 р.)

Разом з тим, попри певні досягнення, Україна за десять років так і не прийняла ані бюджетного, ані податкового кодексу, державний кредит взагалі не мав інституційної основи для функціонування, а ланка місцевих фінансів була надто слабкою через збереження моделі адміністративно- територіального устрою часів планової економіки, яка взагалі не передбачала органів місцевого самоврядування.

Першим системним документом, який визначав архітектуру та принципи побудови державних фінансів України, був Бюджетний кодекс 2001 р. Він створив передумови для розбудови чіткої та зрозумілої бюджетної системи. Зокрема, Кодекс запроваджував низку засадничих нововведень:

• створено спеціальний фонд державного бюджету та включено до бюджетної системи всі позабюджетні фонди, крім Пенсійного фонду та трьох фондів соціального страхування. Це дало змогу акумулювати у складі бюджетів відповідного рівня доходи й видатки в повному обсязі;

• упорядковано учасників бюджетного процесу, розмежовано права й обов’язки головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, одержувачів бюджетних коштів, визначено основні функції головних розпорядників бюджетних коштів;

• створено правову основу для здійснення переходу від постатейного методу бюджетування до програмно- цільового методу, який надає можливість контролювати результативність використання бюджетних коштів та відповідає передовому міжнародному досвіду;

• впорядковано права й повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування при здійсненні запозичень і наданні гарантій за рахунок бюджетних коштів. Поряд з тим було заборонено здійснення бюджетними установами запозичень у будь-якій формі або надання за рахунок бюджетних коштів позичок юридичним і фізичним особам, а також надання позичок одного місцевого бюджету іншому;

• закріплено конкретні джерела наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, зокрема до останніх у повному обсязі передано надходження від податку на доходи фізичних осіб. Водночас податок на прибуток підприємств (крім комунальних), надходження від якого є досить нестабільними, віднесено до доходів державного бюджету;

• розмежовано видатки державного й різних рівнів місцевих бюджетів та введено поділ видатків на ті, що враховуються, та ті, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

• чітко визначено систему міжбюджетних трансфертів, зокрема встановлено їх види, сутність і мету надання, форми й механізми перерахування. Крім того, передбачено застосування формульного методу планування міжбюджетних трансфертів, виходячи з фінансових нормативів бюджетної забезпеченості;

• встановлено правові підстави створення системи внутрішнього фінансового контролю, визначено його завдання та відповідальність керівника за його організацію;

• встановлено механізми реалізації принципу публічності і прозорості бюджетної системи, які передбачають публікацію інформації про підготовку бюджету, стан його виконання, стан державного боргу тощо.

Бюджетний кодекс 2001 р. та Закон України «Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» десять років були базовими документами, що регулювали систему державних фінансів України. До реформ 2010-2011 рр. система державних фінансів практично не змінювалася попри те, що багато її складових, як то — податкова система, державний кредит, фінанси державного корпоративного сектору, не мали цілісних базових нормативно-правових актів.

Отже, система державних фінансів була розбудована еклектично, безсистемно, а сам цей процес не був завершений. Вона мала б створити інституційне середовище для здійснення ефективної бюджетно-податкової політики, обмеживши можливості для неконструктивних дій влади, але через власні недоліки цю функцію не реалізовувала повною мірою.

За таких умов бюджетна-податкова політика перебувала під значним тиском економічної політики уряду, яка протягом останніх 20 років характеризувалася невизначеністю, аморфністю стратегічних цілей і пріоритетом кон’юнктурних завдань. Фактично уряд не мав жодних обмежень щодо маніпулювання бюджетно- податковими важелями навіть тоді, коли це суперечило національним інтересам і визначеним стратегічним завданням.

Загалом бюджетно-податкові інструменти з часу незалежності України були з-поміж головних інструментів економічної політики державної влади і застосовувалися для вирішення багатьох економічних завдань. Це обумовлено тим, що в перехідних економіках бюджетно-податкові інструменти зазвичай є ефективнішими та дієвішими, ніж інструменти монетарної і регуляторної політики.

Завдання, методи та механізми бюджетно-податкової політики в Україні змінювалися відповідно до пріоритетів економічного розвитку. В I половині 90-х років уряд, попри різке охолодження економіки, тривалий час намагався зберегти видатки на докризовому рівні. Відповідно основним завданням бюджетно-податкової політики була акумуляція в державних фондах максимального можливого обсягу фінансових ресурсів з тим, щоб компенсувати стрімко зростаючий бюджетний дефіцит. У такій ситуації реалізація стратегічних економічних завдань була відсунена на другий план.

Пріоритет завдання наповнення бюджету призвів до фіскалізації податкової системи, розширення кількості податків, ускладнення порядку їх адміністрування, підвищення ставок податків, розширення контрольних функцій податкової та митної служб. Це негативно впливало на сприятливість бізнес-середовища та поглиблювало падіння виробництва.

Починаючи з II половини 90-х років бюджетно- податкова політика дедалі більше фокусувалася на вирішенні ще одного досить актуального завдання — зміцнення вітчизняного бізнесу. Ця тенденція була обумовлена посиленням впливу бізнесу на владу, а також розумінням політиками того факту, що відновлення виробництва можливе лише через розширення фінансових ресурсів корпоративного сектору.

Україна мала значний профіцит виробничих потужностей, які виявилися незатребуваними або не могли бути задіяні через брак обігових коштів та інвестицій. Очевидно, що в умовах недорозвиненості банківської системи та фондового ринку поліпшити фінансовий стан підприємств можна лише за рахунок бюджетно- податкових інструментів.

Політика підтримки національного капіталу на перших етапах дійсно була обґрунтованою. Водночас для досягнення поставлених цілей влада не завжди обирала адекватні та ефективні форми такої підтримки. Не викликає сумнівів, що позитивний вплив на економіку справило зниження ставок податків, приведення адміністрування податків до західних стандартів (передусім це стосується ПДВ та податку на прибуток підприємств), запровадження спрощеної системи оподаткування тощо.

Проте застосування низки інших інструментів справило значний деструктивний вплив на ефективність і стабільність системи державних фінансів.

1. Створення неконтрольованих спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку.

З 1995 р. влада розпочала створення спеціальних економічних зон (СЕЗ) та територій пріоритетного розвитку (ТПР). Мотивом їх створення був розрахунок на те, що вони сприятимуть залученню в Україну технологій та іноземних інвестицій. Проте на практиці СЕЗ та ТПР використовувалися підприємствами переважно для мінімізації оподаткування. В їх межах резиденти та нерезиденти отримували масштабні податкові пільги, які не підкріплювалися еквівалентними інвестиційними зобов’язаннями. Крім того, існував відчутний регіональний дисбаланс щодо надання пільг: понад 90 % податкових пільг у межах СЕЗ і ТПР отримали підприємства східної та південної України. Натомість активної державної підтримки потребують більше західні та північні регіони України.

2. Надання галузевих податкових пільг. Починаючи з кінця 90-х років, державні субсидії отримували галузі промисловості, які вважалися пріоритетними: гірнича, металургійна, хімічна промисловість, авіа-, судно- та автомобілебудування, будівництво тощо. Проте ефективність системи галузевих пільг була значно нівельована відсутністю дієвої системи контролю за конвертацією численних пільг у модернізацію виробництва. Крім того, надання державних субсидій мало комплекс побічних негативних наслідків для самих підприємств.

Зокрема, для стимулювання чорної металургії у 1999 р. парламент прийняв Закон України «Про проведення економічного експерименту на підприємствах гірничо- металургійного комплексу України». Цей нормативно- правовий документ зводився до надання численних податкових пільг і преференцій підприємствам галузі в надії на те, що це створить умови для підвищення ефективності їх роботи та збільшить надходження до бюджету. До найзначніших фіскальних заходів належали: повне або часткове звільнення від сплати податків (податок на прибуток, ПДВ, земельна плата, екологічний збір); списання пені й штрафів, нарахованих за несвоєчасну сплату податків, зборів та інших обов’язкових платежів; відтермінування зобов’язань щодо сплати податків тощо. З одного боку, завдяки зниженню податкового тиску на підприємства вони отримали можливість підвищити обсяги виробництва та поліпшити фінансові показники, проте з іншого — інші країни справедливо оцінили таку підтримку як прямі державні субсидії і запровадили проти української продукції антидемпінгові та компенсаційні мита. Це, а також значні втрати бюджету від експерименту в гірничо-металургійному комплексі змусили владу обмежити перелік пільг для підприємств комплексу. У січні 2002 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про подальший розвиток гірничо-металургійного комплексу», що ним перелік пільг різко звужувався.

3. Застосування фіскальних заходів для протекціоністських цілей. Встановлюючи високі ставки імпортного мита, уряд фактично закривав кордони для іноземних компаній, знижуючи конкуренцію на внутрішніх ринках. У такий спосіб фактично були закриті автомобільний ринок України та ринок нафтопродуктів. Через це український споживач отримував низькоякісний товар за завищеними цінами, а підприємства втрачали стимули для інвестицій у виробництво. Крім того, щоб знизити ціни на окремі товари всередині країни, уряд часто застосовував практику встановлення високих експортних мит (залізорудна сировина, коксівне вугілля, сільськогосподарська продукція).

4. Розстрочення та списання податкових зобов’язань. Така політика призвела до різкого погіршення фіскальної дисципліни вітчизняних підприємств, які в надії на чергові списання зволікали зі сплатою податків до бюджету. Це спричинило недоотримання бюджетом колосальних коштів і відповідно звузило фінансові ресурси держави. Крім того, активне застосування подібної практики призводило до того, що сумлінні платники податків фактично субсидували збиткові та неефективні підприємства, що також не сприяло покращенню фіскальної дисципліни.

5. Субсидування окремих галузей економіки за рахунок стримування цін і тарифів на послуги державних компаній. У 2000-2004 рр. фактично були заморожені тарифи на газ, електроенергію, залізничні перевезення, акордні ставки на перевалку вантажів у морських портах. Крім того, уряд штучно стримував ціни для металургів на коксівне вугілля, залізорудну сировину (до 2003 р. левова частина гірничо-збагачуваних комбінатів перебувала у власності держави), флюсодоломітну продукцію та вогнетривкі глини. Оскільки у структурі собівартості продукції 70 % займають витрати на сировину та паливно-енергетичні матеріали, то державна політика у такий спосіб сприяла збільшенню цінового ресурсу конкурентоспроможності вітчизняних металургійних підприємств. Разом з тим така політика мала наслідком погіршення фінансового стану державних компаній, недофінансування поточних та інвестиційних потреб, збільшення рівня зношеності основних фондів, підвищення навантаження на державний і місцевий бюджети. Наприклад, через занижені тарифи на вантажні залізничні перевезення Укрзалізниця постійно відчувала гострий дефіцит обігових коштів, тому до 2005 р. майже не оновлювала парк залізничних вагонів та локомотивів.

Таким чином, інструменти бюджетно-податкової політики, з одного боку, сприяли зміцненню позицій вітчизняних виробників на внутрішньому ринку та розширенню їх присутності на зовнішньому, з іншого -

формування сприятливих податкових зон та режимів для окремих підприємств чи галузей замість створення сприятливого фіскального простору на території всієї держави поступово перетворилося на чинник гальмування інвестиційної активності та економічного зростання України.

Маючи значний штучно створений запас цінової конкурентоспроможності, національний бізнес не приділяв достатньої уваги інвестиціям у модернізацію виробництва. Численні податкові пільги та преференції мали наслідком недоотримання бюджетами всіх рівнів значного обсягу доходів та обумовили уповільнення динаміки підвищення соціальних гарантій порівняно з динамікою економічного зростання. Ресурси на фіскальну підтримку національного бізнесу були вивільнені ціною стримування зростання соціальних видатків бюджету, які попри стрімке економічне піднесення України в 2000-2004 рр., зростали досить повільно.

Таким чином, констатуючи значний внесок стимулюючої моделі бюджетно-податкової політики зразка 1995-2004 рр. в економічне зростання України, мусимо зазначити, що вона вичерпала свій потенціал, перетворившись на інструмент підтримки окремих компаній та територій за рахунок бюджету.

Відчутних змін бюджетно-податкова політика зазнала починаючи з 2005 р. Реформа політичної системи, кадрові ротації влади та зниження впливу великого бізнесу на прийняття економічних рішень держави стали чинниками трансформації політики селективної підтримки окремих елементів національної економіки, передусім лояльних до влади потужних фінансово- промислових конгломератів, у політику регулювання та управління макроекономічними процесами. Це сприяло прискоренню руху України в напрямі становлення ринкової економіки з рівним фіскальним простором, що створює однакові «правила гри» для всіх учасників ринку. Цей період характеризувався суттєвою корекцією бюджетно-податкової політики, її завдань, пріоритетів та інструментів, зміною низки тенденцій, що мали місце в попередні роки.

Серед досягнень даного періоду варто виділити те, що українській владі вдалося реалізувати досить складне, проте необхідне завдання - формування єдиного фіскального простору, який надає всім учасникам ринку рівні можливості та усуває податкову дискримінацію окремих суб’єктів, обумовлену залежністю, пов’язану із лояльністю до влади, географічного місця розташування чи номенклатури виготовленої продукції.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» та деяких інших законодавчих актів України» від 25.03.2005 р. № 2505-IV було ліквідовано більшість пільг щодо всіх видів податків. Зокрема, змінами до Закону України «Про податок на додану вартість» скасовано надання галузевих пільг з ПДВ для окремих галузей промисловості, в тому числі для автомобілебудівної, суднобудівної, космічної, літакобудівної галузі, а також для підприємств з виготовлення боєприпасів, їх елементів, виробів спецхімії, броньованих бойових машин. Крім того, було запроваджено 5-річний мораторій на надання нових і розширення наявних пільг з податку на додану вартість.

Закон № 2505-IV також скасовував пільги з податку на прибуток і ввізного мита для підприємств автомобілебудівної галузі, а також спеціальні режими оподаткування у вільних економічних зонах, на територіях пріоритетного розвитку, у технологічних парках.

Скасування більшості податкових пільг та покращення платіжної дисципліни сприяло стрімкому збільшенню доходів бюджету (рис. 2.2). Так, у 2005 р. на тлі різкого зниження темпів зростання ВВП з 12,1 % у 2004 р. до 2,7 % доходи державного бюджету зросли на 63 %.

Рис. 2.2. Динаміка зростання доходів зведеного та державного бюджетів України

Це спричинило зростання частки ВВП, що перерозподіляється через бюджет. Так, якщо в 2004 р. доходи та видатки зведеного бюджету складали 26,5 % та 29,4 % ВВП відповідно, то вже у 2005 р. ці показники зросли до 30,4 % та

32,1 %. Водночас у подальшому - в 2006-2008 рр. значне номінальне зростання доходів та видатків бюджету (у середньому щорічно 30 %) обумовлювалося переважно високими темпами інфляції, відтак рівень перерозподілу ВВП залишався практично незмінним (див. рис. 2.2).

У структурі доходів бюджету відчутно зросла частка податкових надходжень. У докризовий період 2008 р. вона збільшилася з 69,7 % до 76,3 % (2004 р.). До речі, тенденція до збільшення частки податкових надходжень у бюджеті характерна для більшості розвинених країн, а також для країн, які ефективно впроваджують ринкові реформи. Частка податкових надходжень у таких країнах складає 85-90 %. Низька частка неподаткових надходжень пояснюється «виходом» держави з ринків і концентрацією уваги на фіскальних методах наповнення бюджету.

Рис. 2.3. Податкові надходження до зведеного бюджету України, % до ВВП

Модифікація моделі фіскальної політики у 2005— 2008 рр. мала наслідком корекцію структури податкових надходжень зведеного бюджету України (рис. 2.3). Фактично збільшення доходів бюджету забезпечило суттєве зростання надходжень ПДВ.

З 2004 р. по 2008 р. його частка у ВВП більше ніж подвоїлася - з 4,8 % до 9,7 %, а у структурі доходів державного бюджету зросла з 23,4 % у 2004 р. до 40,5 % у 2008 р. У номінальному вираженні доходи від справляння ПДВ зросли в 5,5 разу.

Випереджальне зростання ПДВ відбулося не стільки завдяки достатньо високим темпам приросту ВВП, скільки завдяки скасуванню більшості пільг з даного податку. Зокрема, крім масового скасування пільг у 2005 р., на початку 2008 р. було різко обмежене (фактично скасоване) право на надання ПДВ-векселів. До того моменту платник податків при імпорті окремих груп товарів до України міг оформити свої зобов’язання щодо сплати ПДВ податковим векселем із зобов’язанням погасити протягом певного часу (шляхом включення зобов’язань з погашення ПДВ-векселя в рахунок бюджетного відшкодування). Але на практиці значна кількість суб’єктів підприємницької діяльності після виписки векселя, згодом на підставі судових рішень не погашала податкове зобов’язання. Заборона векселів сприяла різкому зростанню надходжень ПДВ до бюджету.

Слід зазначити, що потужним джерелом надходжень від ПДВ починаючи з 2005 р. став імпорт. Намітилася тенденція до переважання ПДВ з імпорту над надходженнями податку з внутрішніх операцій.

Досить значне зростання відбулося і завдяки податку на доходи фізичних осіб, що обумовлено зростанням добробуту населення, яке було забезпечене, зокрема, різким зростанням соціальних видатків бюджету. Фіскальна ефективність даного податку збільшилася майже на 1 % до ВВП. Єдиним податком, реальні надходження якого зменшилися, був акцизний збір, що можна пояснити відсутністю механізму індексації твердих ставок цього податку на показник інфляції.

Позитивною тенденцією в бюджетно-податковій політиці 2005-2008 рр. також варто назвати підвищення соціальних стандартів. Випереджальне зростання соціальних видатків порівняно з темпами зростання економіки на першому етапі (2005-2006 рр.) було виправданим, оскільки, як зазначалося вище, бюджетно-податкова політика 2000-2004 рр. була орієнтована переважно на стимулювання бізнесу. Натомість соціальні стандарти України на той час були нижчими, ніж це дозволяв рівень економічного розвитку.

Загалом еволюція бюджетно-податкової політики в 2005-2008 рр. мала позитивний вектор, однак супроводжувалася певними прорахунками, які створили передумови, сприятливі для проникнення кризових явищ у систему державних фінансів в умовах погіршення економічної ситуації в Україні в 2009 р. З-поміж найсуттєвіших недоліків, обумовлених прорахунками бюджетно-податкової політики у зазначений період, варто виділити такі.

1. Відсутність стратегії та системності у здійсненні бюджетно-податкової політики. Кожен новий уряд передусім вирішував поточні завдання, досить часто ігноруючи ризики такої кон’юнктурної політики, які можуть проявитися в майбутньому. Зокрема, скасування податкових пільг та преференцій було дієвим і ефективним тактичним заходом збільшення доходів бюджету. Однак, зі стратегічної точки зору, після радикального очищення від тіньових схем, які були інкорпоровані в попередні роки, наступним кроком мала стати розробка та запровадження нової системи податкових пільг, яка б підтримала інвестиційно-інноваційну діяльність у тих регіонах і галузях, де це було обґрунтовано необхідно. Водночас, зробивши перший крок, влада не приділила достатньої уваги для реалізації наступного, через що досягнення бюджетно-податкової політики обмежилося зростанням доходів бюджету. Натомість її регулятивний потенціал, який дозволяв державі здійснювати активну структурну політику, не був використаний.

2. Ігнорування владою необхідності проведення непопулярних і складних реформ, передусім податкової системи України та сфери державних закупівель. Політичний цикл в економіці та часта ротація складу Кабінету Міністрів обумовили зосередження уваги влади на соціальних проблемах і досить слабкий прогрес щодо проведення економічних реформ. Фактично бюджетно- податкова політика 2005—2008 рр. здійснювалася відповідно до інституційної моделі, створеної у попередні роки, яка потребувала докорінної модернізації та удосконалення. Процеси реформ державних фінансів у зазначений період фактично були заморожені. Це було суттєвим прорахунком, оскільки ініціалізація нових цілей і пріоритетів бюджетно-податкової політики вимагали побудови якісно нової системи державних фінансів. Однак уряд намагався реалізувати нові завдання за допомогою механізмів та інструментів, розроблених і запроваджених у межах бюджетно-податкової системи зразка 2000-2004 рр., сформованої під інші цілі та завдання.

3. Відсутність прогресу з питань фінансового зміцнення регіонів. У 2005-2008 рр. центральні органи влади, скоріш за все, свідомо ухилялися від реалізації гасел децентралізації бюджетних відносин. Це було обумовлено небажанням передавати частину повноважень і ресурсів у регіони, що автоматично звужувало інструменти бюджетно-податкової політики уряду.

Паралельно уряд дедалі більше перекладав соціальні обов’язки на органи місцевого самоврядування. Така політика призвела до розриву між питомою вагою витрат і доходів місцевих бюджетів. Якщо в 2004 р. на них припадало 24,9 % доходів і 38,2 % витрат зведеного бюджету, то в 2008 р. за збереження фактично незмінною частки доходів витрати зросли до 41 %. Суттєвого прогресу в цьому напрямі можна було досягти лише через законодавче реформування адміністративно-територіального устрою України, щодо чого у 2005-2008 рр. також практично не було прогресивних рухів. Нераціональна система бюджетних відносин між рівнями бюджетної устрою послабила здатність місцевих органів влади до реалізації ефективної бюджетно-податкової політики в регіонах.

4. Надмірне розширення і збільшення соціальних видатків на пізніх етапах. Наведення порядку у бюджетно- податковій сфері, скасування більшості податкових пільг та покращення фіскальної дисципліни сприяли стрімкому збільшенню доходів державного бюджету. В альтернативі витрачання надлишкових коштів на поточне споживання чи інвестиції державна влада в 2005—2008 рр. віддавала перевагу першому варіанту. Недофінансуван- ня соціальної сфери змінилося надмірним необґрунтова- ним розширенням соціальних видатків. Якщо на першому етапі — в 2005-2006 рр. — це було прийнятним з точки зору адекватності розвитку економіки, то з 2007 р. зростання соціальних видатків почало дисонувати з економічними можливостями держави. Часті зміни складу Кабінету Міністрів України змушували кожен новий уряд щоразу здійснювати «щедрішу» бюджетну політику, аніж його попередники. З 2008 р. соціальні зобов’язання бюджету виявилися настільки значними, що уряду вже не вистачало власних доходів, тому він залучав боргові ресурси та доходи майбутніх періодів.

5. Зниження стимулюючої ролі фіскальної політики. У 2005—2008 рр., попри позитивні зрушення, податкова система продовжувала виконувати по суті лише фіскальну функцію. Це обумовлювалося однобічною орієнтацією бюджету на соціальні цілі та поверхневим розглядом податків виключно як інструментів наповнення державної казни. Інші завдання, пов’язані із фіскальним стимулюванням продуктивної підприємницької діяльності, зайнятості, інвестицій та інновацій, залишалися поза увагою.

Таким чином, зробивши значний внесок у підвищення соціальної орієнтованості бюджетно-податкової політики, що є чітко вираженою тенденцію в економічно розвинених країнах, державна влада в 2005-2008 рр. не зуміла втриматися від спокуси використати бюджетно- податкові важелі в політичних цілях. Така політика сформувала значні ризики для стабільності системи державних фінансів, які виявилися в умовах охолодження економіки.

Фінансово-економічна криза 2008-2009 рр. актуалізувала та посилила низку системних проблем економіки України. За таких умов фіскальні заходи мали стати основою антикризової стратегії, але бюджетно- податкова політика під тиском кризи, соціального популізму та неадекватних економічних рішень сама почала продукувати ризики для макроекономічної стабільності та сформувала обмеження для швидкого відновлення економіки України у середньостроковій перспективі.

Перші проблеми у системі державних фінансів — зменшення податкових і неподаткових надходжень, ускладнення фінансування дефіциту бюджету - почали фіксуватися в останньому кварталі 2008 р. Проте за рахунок надпланових надходжень до держбюджету перших восьми місяців за підсумками 2008 р. видатки та доходи вдалося збалансувати. Ситуація значно ускладнилася в 2009 р., коли реальний дефіцит державних фінансів (з урахуванням дефіциту державного бюджету, місцевих бюджетів, дефіциту НАК «Нафтогаз України» та ПФУ, імпліцитних витрат на рекапіталізацію банків, незаконного вилучення фінансових ресурсів підприємств через фіскальну систему, недофінансування інвестиційних програм та інших складників прихованого дефіциту) сягнув 169,2 млрд грн, або 18,5 % ВВП. При цьому залишок коштів на єдиному казначейському рахунку станом на 1 січня 2010 р. становив лише 1,1 млрд грн.

Розбалансований стан державних фінансів спровокував низку негативних явищ в економіці. Основними з-поміж них були такі:

• зниження інвестиційної активності через заморожування державних інвестицій. У 2009 р. капітальні видатки зведеного бюджету скоротилися вчетверо порівняно з 2008 р. Як наслідок, якщо в попередні роки у структурі валових капітальних інвестицій державні інвестиції та інвестиції органів місцевого самоврядування становили майже 10 %, то в 2009 році — лише 4,3 %;

• зростання боргового навантаження на бюджет. Активно залучаючи кредити (причому за досить високими відсотками) на покриття дефіциту бюджету, уряд збільшив видатки бюджету на їх обслуговування. Це призвело до відволікання значної частини бюджетних коштів на покриття боргів і відповідно до звуження можливостей підтримки економічної активності в наступних роках;

• втрата частини бюджетних ресурсів через збільшення трансфертів з державного бюджету на покриття дефіциту ПФУ та НАК «Нафтогаз України». Сукупна бюджетна підтримка ПФУ та НАК «Нафтогаз України» у 2009-2010 рр. становила 70-80 млрд грн. Це додатково звужувало ресурси уряду, які він міг би спрямувати на стимулювання економічного розвитку та захист населення в умовах кризи;

• посилення фіскального тиску на економіку. Значні розриви між доходами та зобов’язаннями держави змусили уряд здійснювати жорстку фіскальну політику, спрямовану на посилення тиску на корпоративний сектор. Крім перманентного підвищення акцизів, уряд збільшив фіскальний тиск, застосувавши авансові податкові платежі та не повертаючи ПДВ. Така практика значно обмежила фінансові ресурси корпоративного сектору, пригнічуючи не тільки інвестиційну, а й операційну діяльність підприємств;

• «вимивання» ліквідності з внутрішніх ринків. Закономірно, що в умовах гострого дефіциту бюджету та несприятливої зовнішньої кон’юнктури уряд намагався мобілізувати фінансові ресурси на внутрішніх фінансових ринках. Проте його надмірна боргова активність призвела до витіснення приватних інвестицій унаслідок збільшення державних запозичень. В умовах наявності на ринку державних цінних паперів, дохідність яких в 2009 р. сягала 25-29 % і які є менш ризикованими, ніж корпоративні, банківська система та інвестори відмовилися від інвестицій у приватний сектор. Крім того, наслідком такої політики стало підвищення відсоткових ставок на фінансовому ринку. В умовах дефіциту ліквідності політика, спрямована на вилучення коштів з внутрішнього ринку, була непродуманою;

• погіршення кредитних рейтингів. Глибокі дисба- ланси системи державних фінансів та проблеми з обслуговуванням зобов’язань державних монополій на кшталт НАК «Нафтогаз України» призвели до зниження суверенних кредитних рейтингів, що автоматично погіршило корпоративні рейтинги і звузило доступ вітчизняних компаній до боргових ресурсів на світових ринках, погіршило інвестиційний клімат в Україні загалом.

Наслідки проблем у системі державних фінансів стали чинниками охолодження економіки України, загальмували її якісну структурну перебудову, серйозно погіршили інвестиційний клімат та знизили добробут громадян.

Загалом кризові тенденції охопили практично всі ланки системи державних фінансів. Дефіцити центрального та місцевих бюджетів набули небезпечних параметрів, НАК «Нафтогаз України» та ПФУ були неспроможні своєчасно виконувати свої зобов’язання, управління державним боргом втратило економічну обґрунтованість, а податкова система перетворилася на чинник гальмування економічного розвитку.

Причини такого становища криються, передусім, у прорахунках економічної політики уряду, який використовував бюджетно-податкові інструменти для досягнення кон’юнктурних цілей.

У 2009 р. Україна фактично опинилася на межі технічного дефолту. Лише завдяки реструктуризації боргів НАК «Нафтогаз України», дозволу зарахувати частину кредиту МВФ безпосередньо до бюджету (що є безпрецедентною практикою) та невиконання зобов’язань щодо фінансування окремих статей бюджету Україні вдалося уникнути визнання своєї неплатоспроможності.

У контексті цього дослідження доцільним і корисним видається детальний аналіз стану головних складових системи державних фінансів в умовах кризи. З одного боку, кожна з них мала власні проблеми, з іншого — існували певні загальні кризові явища, якими були охоплені всі ланки державних фінансів.

2.2.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме СТАНОВЛЕННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ ТА ЕВОЛЮЦІЯ БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ В КОНТЕКСТІ ЕКОНОМІЧНИХ ПРІОРИТЕТІВ ДЕРЖАВИ:

  1. 5.1. Система державних фінансів. Бюджет держави як ланка державних фінансів
  2. 6.1. Підприємництво як об’єкт державного регулювання. 6.2. Роль держави в процесі становлення підприємницького середовища в Україні. 6.3. Механізм державного регулювання підприємництва. 6.4. Фінансові важелі державної підприємницької політики. 6.5. Регуляторна реформа та регуляторна політика
  3. 9.1. Регіональна економічна політика, її сутність і завдання. 9.2. Механізм реалізації регіональної економічної політики держави. 9.3. Державне регулювання соціально-еконо­мічного розвитку регіонів. 9.4. Місцеві бюджети як фінансова основа соціально-економічного розвитку регіонів
  4. Економічна природа місцевих фінансів, їх роль у розвитку бюджетної системи держави
  5. 5.1. Науково-технічний прогрес та економічне зростання. 5.2. Необхідність і сутність науково-технічної політики. 5.3. Форми та методи реалізації науково-технічної політики. 5.4. Концепція державної інноваційної політики. 5.5. Орга­нізаційно-економічний механізм державного регулювання інноваційної діяльності
  6. Державне втручання в економіку, державна економічна політика, державне управління економікою
  7. 4.2.Особливості бюджетно-податкової та кредитно-фінансової політики в аграрному секторі
  8. Тема 1. Соціально-економічний стан аграрного виробництва. Сутність і цілі аграрної політики держави
  9. 5.1. Система органів контролю державної податкової політики
  10. 1.2. Аграрна політика як складова економічної політики держави. Сут­ність і принципи аграрної політики
  11. 3.2.1. Етапи становлення і розвитку податкової системи України
  12. 1.5. Система цілей аграрної політики держави
  13. Фінансова політика як складова економічної політики держави