<<
>>

ПРОБЛЕМИ ТА НЕДОЛІКИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ НАПЕРЕДОДНІ РЕФОРМИ

З-поміж основних чинників ефективності та дієвості соціально-економічної політики держави є раціонально побудована і збалансована бюджетна система. Вона забезпечує перерозподіл фінансових ресурсів, і від напрямів їх спрямування значною мірою залежить економічний розвиток держави та рівень добробуту громадян.

За відсутності ефективної бюджетної системи економічна політика держави не буде дієвою. Власне, досвід економічного розвитку України є практичним підтвердженням цієї тези.

Після відновлення незалежності Україна почала реформувати бюджетну систему відповідно до нових економічних умов. Попри численні суперечності та про- рахунки, було зроблено відчутні прогресивні кроки. У 2001 р. з метою спрощення та модернізації бюджетного законодавства парламент ухвалив Бюджетний кодекс України[86], визначивши архітектуру бюджетної системи, що існувала до 2011 р.

На час прийняття Кодекс був досить прогресивним нормативно-правовим документом, що дозволив створити відносно дієву бюджетну систему. Завдяки цьому в 2000—2003 рр. Україна змогла подолати основні дисбаланси та проблеми державних фінансів, що стали наслідком фінансово-економічної кризи 1990-х років. У цей період вдалося забезпечити міцну фінансову базу держави, збільшити фінансування соціальних видатків, розширити обсяг капітальних інвестицій, зменшити борговий тиск на бюджет, збалансувати доходи та видатки, повністю перейти до розрахунків з бюджетом виключно в грошовій формі, ліквідувавши бартерні схеми та схеми взаємозаліку. Показовим є те, що дефіцит бюджету в зазначений період не перевищував 0,3 % ВВП, а в 2002 р. навіть мав місце профіцит. Такі результати забезпечила цілеспрямована робота з розбудови бюджетної системи.

На першому етапі недоліки бюджетної системи були спричинені не стільки недосконалістю Бюджетного кодексу, скільки невиконанням його норм. Регулярно порушувалася норма про те, що закони України, які впливають на формування дохідної чи видаткової частин бюджетів, мають бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому.

В іншому разі такі закони можуть набрати чинності лише у наступному бюджетному періоді. Постійно ігнорувалася заборона спрямування залучених боргових ресурсів на покриття поточних видатків. На початку 2010 р. уряд також нехтував забороною здійснювати в умовах відсутності прийнятого закону про бюджет запозичення в більших обсягах, ніж це потрібно для погашення попередніх боргів.

Окремі потенційно ефективні управлінські інструменти бюджетної системи, як-от програмно-цільовий метод, були на практиці настільки деформовані, що не відповідали своєму змісту. Досить часто обмеження, зафіксовані в Бюджетному кодексі, розглядалися лише як юридичні перепони, що їх за політичної необхідності можна обійти. Наприклад, починаючи з 2008 р. уряд за допомогою складних схем оминав норму, що прямо визначала, що емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінансування дефіциту держбюджету.

Крім того, з ІІ половини минулого десятиліття бюджетна система об’єктивно не могла вирішувати низку нових завдань. їх реалізація потребувала серйозної модернізації бюджетної системи, з-поміж актуальних завдань якої були такі.

1. Формування певних обмежень та стримувань для необґрунтованого розширення соціальних бюджетних видатків. Як уже зазначалося, внаслідок необґрунтованого розширення соціальних видатків, до якого щоразу вдавався кожний новий склад Кабінету Міністрів, виник значний розрив між зобов’язаннями уряду та доходами бюджету. На першому етапі розширення соціальних видатків відбувалося за рахунок зростання доходів бюджету, обумовлених ліквідацією численних податкових пільг та надходжень від приватизації державного майна (2005-2006 рр.). Згодом цих ресурсів виявилося недостатньо, тому соціальні видатки розширювалися за рахунок скорочення державних інвестицій (2007 р.). Далі з цією метою почали залучалися боргові ресурси та доходи майбутніх періодів (2008-2010 рр.). Така політика потребувала законодавчих обмежень, оскільки вела до дефолту, проте бюджетна система не містила жодних механізмів обмеження динаміки видатків.

2. Впровадження системи запобігання надмірній борговій активності. Україна через надмірно експансивну бюджетну політику в 2008-2009 рр. збільшила державний борг утричі - майже до 40 % ВВП. Особливо небезпечною тенденцією є те, що боргова політика більшою мірою була зорієнтована на фінансування поточних видатків, що є неприпустимим. Очевидно, що подібна модель боргової політики не може бути ефективною і є з-поміж основних ризиків системи державних фінансів. Бюджетний кодекс обмежував рівень державного боргу 60 % ВВП, проте цього виявилося недостатньо для запобігання зловживанням інструментами боргової політики в кон’юнктурних цілях.

3. Підвищення ефективності використання бюджетних коштів. Через неефективне та нецільове використання коштів бюджетна система щорічно втрачала колосальні обсяги фінансових ресурсів. Так, під час проведення аудиторами Рахункової палати перевірки ефективності використання коштів державного бюджету та державних цільових фондів у 2010 р. було виявлено бюджетних правопорушень на загальну суму 51,97 млрд грн. З цієї суми:

• незаконне, у тому числі нецільове, використання коштів становило 16,12 млрд грн;

• неефективне використання коштів — 14,40 млрд грн[87].

Проблему підвищення ефективності використання бюджетних коштів неможливо було розв’язати за допомогою локальних заходів, для цього був потрібний системний перегляд механізмів розподілу та використання бюджетних коштів.

4. Упорядкування сфери державних закупівель. Ця

проблема була однією з найбільших вад бюджетної системи України. За даними Держкомстату, сума держза- купівель, наприклад, у 2010 р. становила 335,3 млрд грн. Проте через корупцію у сфері розподілу державних закупівель держава щорічно втрачала значну частину цього фінансового ресурсу. Під час проведення перевірок Рахункова палата виявила, що Кабінет Міністрів України за період 2009 р. - І півріччя 2010 р. ухвалив близько 60 рішень, що уможливили здійснення закупівлі без застосування процедур державних закупівель або за процедурою в одного виконавця за відсутності погодження з Міністерством економіки України[88].

Державні закупівлі є важливою складовою сукупного попиту, вагомим чинником підтримки економіки в умовах спаду, проте корумпованість і відсутність конкурентних процедур нівелює цей позитивний вплив. Вирішити зазначену проблему було досить складно за відсутності дієвого та ефективного закону, що регламентував би процедури державних закупівель.

5. Підвищення економічної ефективності інвестиційних видатків бюджету. Низька ефективність бюджетних інвестицій традиційно була однією з головних проблем бюджетної системи України. В умовах економічного спаду та заморожування приватних інвестицій саме державні інвестиції детермінують економічне зростання. Проте, попри значні кошти, виділені з бюджету на будівництво та розвиток автомобільних доріг, мостів, залізничних доріг, метрополітенів, реалізацію програм розвитку вітчизняного літакобудування, енергозбереження тощо, відчутного прогресу за цими напрямами досягти не вдалося. Завдання підвищення економічної ефективності використання бюджетних інвестицій потребувало перегляду принципів управління бюджетними інвестиціями.

6. Упорядкування діяльності спеціального фонду.

Ефективному функціонуванню спеціального фонду в Україні заважала відсутність правового поля. Окремі експерти висловлюють думку про недоцільність існування спеціального фонду, обґрунтовуючи необхідність фінансування видатків бюджету без прив’язки до конкретних джерел доходів. На погляд автора, спеціальний фонд є досить зручним механізмом вирішення окремих економічних завдань, тому його роль, навпаки, має бути підвищено. Принцип прив’язки видатків до конкретного джерела доходів дозволяє здійснювати прозору і зрозумілу податкову політику. Наприклад, фінансування дорожнього господарства державного значення наразі здійснюється через спеціальний фонд державного бюджету, а його джерелом є доходи від акцизного податку з вироблених та ввезених в Україну нафтопродуктів і транспортних засобів. За такої моделі платники податку чітко розуміють, за що вони сплачують податок, а також можуть відстежувати ефективність використання державною цих коштів.

7. Унормування джерел наповнення різних фондів бюджету. Згідно з Бюджетним кодексом 2001 р. доходи загального та спеціального фондів закріплювалися щороку законом про бюджет на відповідний рік. При цьому для загального фонду ця нестабільність не мала відчутних негативних наслідків, тоді як для розпорядників коштів спеціального фонду це дійсно було значною проблемою. Зазвичай їх видатки є постійними (регулярними), а обсяг — відносно стабільним, проте закріплені джерела щороку змінювалися, інколи не лише законом про бюджет, а й протягом року законом про внесення змін до закону про бюджет, внаслідок чого виникали перебої у фінансуванні. Показовим є приклад, коли у липні 2010 р. Законом України «Про внесення змін до законів України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» та «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (так званий про секвестр бюджету) частина доходів спеціального фонду були передані до загального фонду, внаслідок чого низка статей, що фінансуються зі спеціального фонду, залишилася непрофінансова- ною. Обмеження можливості маніпулювання фінансовими потоками мало б змусити уряд удосконалювати інструменти мобілізації доходів, а не перерозподіляти найдохідніші джерела між фондами з метою вирішення кон’юнктурних завдань.

8. Оптимізація моделі стабілізаційного фонду. Ідея створення фондів на кшталт стабілізаційного фонду полягає в консолідації фінансових ресурсів для фінансування національних інфраструктурних проектів з метою надання імпульсу економічній активності, особливо в умовах охолодження економіки. В умовах скорочення внутрішнього попиту з боку приватного сектору держава, використовуючи кошти фонду, намагається підтримати економіку, розширюючи попит на товари, послуги та працю. В Україні зміст цього інституту був значно деформований. Стабілізаційний фонд дозволяв уряду оминати обмеження, встановлені бюджетним законодавством. Наприклад, Бюджетний кодекс чітко забороняв без затвердженого бюджету фінансувати капітальні видатки та залучати боргові ресурси у більшому обсязі, ніж це потрібно для погашення поточних зобов’язань перед кредиторами.

Проте, оскільки для стабілізаційного фонду був встановлений особливий режим, що дозволяв залучати боргові ресурси навіть без затвердженого бюджету, уряд у

2009- 2010 рр. активно використовував його для оминання зазначених обмежень. Крім того, уряд самостійно визначав цілі використання коштів стабілізаційного фонду, більша частина яких була спрямована на фінансування поточних видатків. Модель стабілізаційного фонду потребувала значного удосконалення та коректної інтеграції у бюджетну систему.

9. Урегулювання фінансових потоків між бюджетом, позабюджетними фондами та державними монополіями.

Дефіцити позабюджетних фондів і державних монополій свідчать про те, що держава штучно намагається надавати суспільні блага, які за нинішнього рівня розвитку економіки забезпечити неможливо. Наприклад, надання фінансової допомоги у різних формах з бюджету до Пенсійного фонду свідчить про те, що в Україні пенсії є вищими, ніж мають бути за досягнутого рівня економічного розвитку. Проте політична «логіка» завжди підштовхуватиме чинну владу забрати кошти, наприклад, у оборонно-промислового комплексу і віддати їх Пенсійному фонду, оскільки пенсіонери — це значно численніша електоральна група. Ефективна бюджетна система має змушувати уряд вирішувати проблеми не за рахунок маніпулювання грошовими потоками, а у спосіб пошуку механізмів збалансування бюджетів соціальних фондів і державних монополій.

Окремим блоком проблем, характерних для бюджетної системи, що базувалася на Бюджетному кодексі 2001 р., була фінансова слабкість місцевих органів влади.

Місцева влада в Україні по суті була перетворена на регіональні відділи центральних органів влади (це стосується і виконавчих, і представницьких органів влади), і відповідно була неспроможною самостійно вирішувати проблеми регіону.

Водночас, як свідчить практика європейських країн, саме регіони можуть справити значний вплив на економічний розвиток держави і саме вони здатні підвищити ефективність бюджетної системи загалом. В економічно розвинених країнах ЄС місцеві органи влади, що несуть відповідальність за соціально-економічне становище відповідної адміністративно-територіальної одиниці, здійснюють активну економічну політику, у тому числі з питань пошуку та залучення інвесторів. Закономірно, що місцеві органи влади ліпше обізнані з можливостями та фінансовими потребами регіону, тому розподіляють бюджетні кошти за тими напрямами, де це необхідніше. Завдання перерозподілу дохідних джерел і зобов’язань між центральним та місцевими бюджетами вже давно потребує вирішення.

Місцева влада мала надмірні фінансові зобов’язання, проте надто вузьку фінансову базу для їх реалізації. Доходи місцевих бюджетів у 2010 р. складали лише 7,3 % ВВП (без урахування міжбюджетних трансфертів), тоді як видатки — 13,9 %. Закономірно, що за такої ситуації в Україні зростає кількість дотаційних регіонів. Якщо на початку 1990-х років таких областей було 13—15, на початку 2000-х років - близько 20, то в 2010 р. такими були всі регіони, крім Києва та Дніпропетровської області.

Головною причиною надто вузької для здійснення автономної економічної політики ресурсної бази місцевих бюджетів була незацікавленість центральної влади в децентралізації бюджетно-податкової системи. Адже це обмежить повноваження та звузить її ресурсну базу. Технічно бюджетна централізація зберігалася завдяки трьом головним чинникам.

Перший - низька фіскальна ефективність місцевих податків. Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати місцеві податки та збори, проте останні забезпечували незначний обсяг надходжень. Так, до власне місцевих податків і зборів до прийняття Податкового кодексу належали два податки (комунальний і рекламний) і 12 зборів (ринковий збір, збір за видачу ордера на квартиру, курортний збір, збір за участь у бігах на іподромі, збір за виграш у бігах на іподромі, збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, збір за право використання місцевої символіки, збір за право проведення кіно- і телезйомки, збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей, збір за надання дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг, збір із власників собак). У 2010 р. загальний обсяг надходжень за цими податками і зборами становив лише 819,4 млн грн. У структурі податкових надходжень загального фонду (складають 97,1 % доходів фонду) місцевих бюджетів (без урахування міжбюджет- них трансфертів) вони склали лише 1,2 % (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Структура податкових надходжень загального фонду місцевих бюджетів у 2010 р.91, %

Решта джерел місцевих бюджетів належали до загальнодержавних податків, закріплених за місцевими бюджетами.

Другий чинник - надмірно широкий перелік доходів першого кошика. Ці доходи Міністерство фінансів України враховує при розрахунку міжбюджетних трансфертів. Очевидно: що більше доходів включається до першого кошика, то менше стимулів до проведення роботи з їх мобілізації мають місцеві органи влади. У 2010 р. доходи кошика становили 57,3 млрд грн. Частка першого кошика в доходах загального фонду становила 84,6 %, у загальних доходах місцевих бюджетів — 71,2 %. Частка ж другого кошика (доходи, що не враховуються при визначенні трансфертів) у загальному обсязі доходів була вкрай низькою. В 2010 р. обсяг кошика становив 10,1 млрд грн.

Третій чинник — неузгодженість моделі бюджетних відносин та адміністративно-територіального устрою.

Адміністративно-територіальний устрій в Україні сфор

[1][Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.ibser. org.ua/UserFiles/File/Budget-Monitor/KV_IV_2010_Monitoring_ ukr(1).pdf

мувався ще за планової централізованої економіки, під інші завдання. Найактуальнішою проблемою, що постала за такої ситуації, є визначення балансу між повноваженнями органів місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Без проведення адміністративно-територіально реформи корекція моделі міжбюджетних відносин матиме поверховий характер і не вирішуватиме фундаментальних проблем.

Таким чином, вертикальний вимір бюджетної реформи в 2010 р. вимагав реалізації таких завдань:

• розширення обсягу фінансових ресурсів, що їх місцева влада матиме змогу використовувати відповідно до самостійно визначених пріоритетів. Передусім перегляду структури кошиків доходів, перерозподілу між ними дохідних статей, доповнення кошику доходів, що не враховуються при розрахунку державних трансфертів тощо;

• реформування бюджетів розвитку у складі місцевих бюджетів, закріплення за ними достатніх джерел наповнення. Такий фонд місцевого бюджету мав би стати ін- ституціалізованим фондом інвестицій органів місцевої влади;

• конкретизації та підвищення ефективності форм міжбюджетних трансфертів. Передусім перегляду сфери застосування дотацій, субвенцій та субсидій, аналізу можливості переходу до застосування цільових трансфертів при реалізації делегованих функцій;

• запровадження нових інструментів наповнення місцевих бюджетів, зокрема розширення джерел доходів за рахунок активнішої підприємницької, інвестиційної та фінансової діяльності;

• надання більшої самостійності місцевій владі щодо питань розподілу бюджетних ресурсів.

Реалізувати вищенаведені завдання в рамках Бюджетного кодексу 2001 р. було неможливо, тому з 2009 р. в Україні активізувалася діяльність щодо підготовки проекту нового Кодексу. В 2010 р. парламент за ініціативи уряду ухвалив новий Бюджетний кодекс України.

3.2.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме ПРОБЛЕМИ ТА НЕДОЛІКИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ НАПЕРЕДОДНІ РЕФОРМИ:

  1. «СЛАБКІ МІСЦЯ» І НЕВИРІШЕНІ ПРОБЛЕМИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ ТА СТРАТЕГІЧНІ НАПРЯМИ ПОДАЛЬШИХ РЕФОРМ
  2. 3.1. Реформування бюджетної системи
  3. 3.2. Склад і структура бюджетної системи України
  4. Принципи побудови бюджетної системи України
  5. 3.3. Взаємовідносини між ланками бюджетної системи
  6. Економічна природа місцевих фінансів, їх роль у розвитку бюджетної системи держави
  7. 13.1. Реформа жилищно-коммунального хозяйства и проблемы финансирования отрасли
  8. §4 Реформы пенсионных систем
  9. Реформа системы внешнеэкономических связей.
  10. Реформа пенсионной системы в РФ
  11. 6.3. Реформа системы государственного управления
  12. Реформа політичної системи в Україні
  13. Тема 14 Рыночные реформы в Российской Федерации. Ход и итоги реформ
  14. 8.8. Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ
  15. 2. Реформа экономической системы в городах.
  16. Реформи системи оподаткування в країнах Вишеградської групи
  17. Значение денежной реформы для нашего народного хозяйства. Условия успешного доведения реформы до конца.
  18. РОЗДІЛ III. НОВАЦІЇ РЕФОРМИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ