<<
>>

ПРИЧИНИ ВИНИКНЕННЯ ТА ЧИННИКИ РОЗВИТКУ ІНСТИТУТУ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ

Міцність і стабільність будь-якої сучасної держави незалежно від форми правління та політичного режиму значно залежить від її здатності ефективно реалізовувати покладені на неї функції.

Перелік останніх сьогодні є досить широким, оскільки кожна держава визначає власні пріоритети, що ґрунтуються на усвідомленні та врахуванні дії цілого комплексу чинників, зокрема історичних передумовах, особливостях менталітету людей, які є громадянами цієї держави, політичних уподобаннях, реальному джерелі влади в країні тощо.

Спектр та ієрархія функцій конкретної держави визначає зміст, специфіку, головні завдання та цілі її державної політики. Країни з соціал-демократичною ідеологією головним завданням державної політики визначають підвищення якості та рівня життя власних громадян (наприклад, скандинавські країни), країни з чітко вираженими економічними функціями — прискорений розвиток господарського комплексу (азіатські тигри), країни з домінуючою оборонною функцією займаються формуванням потужного військово-промислового комплексу (Північна Корея, Іран).

Закономірно, що реалізація оборонних, економічних, соціальних, екологічних чи будь-яких інших функцій потребує певних фінансових витрат, що актуалізує проблему формування системи державних фінансів. Адекватне фінансове забезпечення є одним з головних чинників ефективності реалізації державою своїх функцій в умовах товарно-грошових відносин. Український вчений О. Василик зазначав з цього приводу таке: «Держава для виконання своїх функцій повинна мати у своєму розпорядженні певну величину фінансових ресурсів, що створюються в її народногосподарському комплексі. З цією метою вона здійснює свою фінансову діяльність шляхом законодавчого визначення форм мобілізації доходів і витрат із метою досягнення економічного й соціального прогресу в державі»[1].

Таким чином, виникнення та розвиток державних фінансів історично нерозривно пов’язані з еволюцією функцій держави.

Останні не є статичним поняттям, тобто раз і на завжди даним і незмінним. Вони актуалізуються, змінюються і зникають відповідно до тих завдань, які постають перед державою в конкретних історичних умовах. Відповідно змінюється та модифікується система державних фінансів, що покликана фінансово забезпечити їх реалізацію.

На погляд автора, безсумнівним є той факт, що державні фінанси можуть існувати лише в такій формі організації суспільства, як держава. Водночас це не виключає наявності системи публічних фінансів[2] у тих суспільствах, які хоч і мали певні ознаки державності, проте державами у сучасному розумінні не були. Наприклад, античні поліси чи середньовічні монархії не завжди відповідали всім сьогоднішнім критеріям інституту держави[3], проте мали досить розвинені системи публічних фінансів, які не можуть бути виключені з нашого дослідження хоча б через те, що багато їхніх складових збереглися й досі.

На думку автора, першопричиною виникнення публічних фінансів є формування не самої держави з притаманними їй ознаками, а передусім інституту публічної влади як першого суспільного блага, сенс якого полягає в забезпеченні певного порядку всередині суспільства та захисту його від зовнішніх загроз. Оскільки це благо є суспільним, то його матеріальне та фінансове забезпечення — це також справа членів суспільства, відповідно, актуалізується питання щодо методів і механізмів мобілізації фінансових ресурсів усередині суспільства, що закладає основу системи публічних (у тому числі державних) фінансів.

Оскільки первісні протодержавні утворення обмежувалися реалізацією досить незначної кількості функцій (оборонна, сакральна, підтримка порядку), то відповідно їх системи публічних фінансів не потребували складної архітектури. Інститути та особи, які представляли публічну владу, мобілізували стільки ресурсів, скільки їм було необхідно для забезпечення власного існування та виконання покладених на них функцій. У міру ускладнення інститутів організації суспільств, виникнення держави та розширення її функцій якісні зрушення відбуваються і в функціонуванні системи публічних фінансів.

У стародавні часи інститут держави досяг найвищого розвитку у Стародавньому Римі та античних міс- тах-полісах. Закономірно, що саме вони мали досить розвинені системи державних фінансів, розгалужені податкову та бюджетну системи, застосовували ефективні механізми бюджетного та податкового адміністрування, бюджетного менеджменту тощо. Особливо високого ступеня розвитку система державних фінансів досягла в Римській державі. За часів республіки «стратегічне управління» та контроль за державною скарбницею, яка називалася аерарій (aerarium)[4], здійснював сенат.

Оперативним управлінням державними фінансами займалися квестори, обов’язками яких були облік і зберігання казенної готівки, ведення прибутково-видаткових книг, слідкування за цільовим витрачанням державних коштів тощо. Частина квесторів перебувала безпосередньо в Римі для завідування скарбницею і архівом, інші прикомандировувалися до воєначальників для ведення фінансових справ їх армій, треті — з аналогічною метою відряджалися в провінції до проконсулів і пропреторів, четверті — контролювали надходження митних зборів у приморських містах.

Державні видатки Римської республіки на першому етапі не були значними, оскільки багато суспільних витрат фінансувалося аристократією та багатими громадянами, що вважалося почесною справою та підвищувало їх авторитет, розширюючи політичний вплив. Через це система оподаткування римських громадян не була обтяжливою. Першими податками були мита на експорт та імпорт. Оскільки значна частина торгівлі йшла через порти, це мито так і називалося — порторій (portoria).

Згодом для фінансування війська був запроваджений цільовий майновий податок трібутум (tributum). Об’єктом його оподаткування були всі види власності (земля, будівлі, раби, худоба, домашнє майно), які оцінювалися кожні 5 років під час перепису.

Попри те, що даний податок справлявся за плоскою шкалою, трібутум був певною мірою прогресивним: при визначенні бази оподаткування товари розкоші, коштовності, дорогий одяг, дорогі вози та низка інших предметів свідомо оцінювалися в кілька разів вище за їх ринкову вартість.

Це збільшувало податковий тиск на заможних громадян. За недекларування доходів, тобто ухиляння від сплати податків, можна було потрапити в рабство. Пізніше військові успіхи римлян сприяли наповненню аерарію за рахунок контрибуцій та виплат із завойованих територій, тому пряме оподаткування римських громадян (трібутум) було скасоване.

У той же час для провінцій (для населення, яке не мало статусу громадян Риму) трібутум був замінений стіпендіумом (stipendium) — цільовим податком на утримання армії[5]. При завоюванні нових колоній римляни зазвичай зберігали стару податкову систему.

За часів ранньої республіки вперше виникають спеціальні економічні зони. Зокрема, в IV ст. до н. е. римляни заснували на острові Делос вільний від податків порт (зазвичай портовий збір складав 2 %), що можна вважати першою практикою застосування спеціальних податкових режимів. Слабким місцем системи державних фінансів Римської республіки була система справляння податків. У римських провінціях не існувало державних фінансових органів, які могли б професійно встановлювати й збирати податки. Ці функції були передані приватним відкупникам, які називалися публіканами (publi cani). Вони виступали збиральниками податків і одночасно, в окремих випадках, своєрідними «розпорядниками бюджетних коштів».

Представники даної верстви населення часто об’єднувалися в товариства, що допомагало їм отримувати державні замовлення на збирання податків чи виконання суспільних робіт (будівництво доріг, водогінних мереж тощо). Право на збирання податків або на отримання державних коштів набувалося на Форумі за контрактами, в яких магістрати, які керували торгами, виставляли певні умови. Справляти податки та здійснювати збори на певній території отримувало право те товариство, яке декларувало готовність внести в казну найбільше коштів, а замовлення — те, яке на реалізацію поставленого завдання потребувало найменше державних коштів. Товариство, що здобуло право на збирання податків, мало авансом сплатити до скарбниці кошти, а у разі отримання державного замовлення — отримувало суму коштів, зазначену в контракті.

Далі товариство мало вести справу за свій страх та ризик. Якщо воно, сплативши суму, збирало більше податків або, отримавши державне замовлення, витрачало менше коштів, то така різниця була його чистим прибутком[6].

Головною проблемою даної системи було те, що римська адміністрація не могла належною мірою контролювати діяльність публіканів. Функціонування відкупної системи за відсутності чітких правил оподатковування призвело до панування правового свавілля в провінціях. Звичайними явищами були зловживання та корупція, а головною метою публіканів стало стягнення максимального обсягу податків за будь-яку ціну. Як наслідок, на кінець існування республіки державні фінанси були в кризовому стані: доходи та видатки бюджету розбалан- совані, податкова система характеризувалася низькою фіскальною ефективністю, а система збирання податків була одним з предметів роздратування римлян. Власне, комплекс названих проблем став одним з головних чинників занепаду Римської республіки.

З метою здобуття суспільної підтримки імператор Юлій Цезар (102-44 рр. до н. е.) одразу після приходу до влади розпочав реформи фінансового сектору й насамперед податкової системи. Він скасував відкупи за прямими податками, зберігши їх тільки для непрямих. Для кожної громади була чітко визначена сума, яку вона мала внести до центральної казни. Мобілізація коштів була покладена на саму громаду. Податки були знижені, оскільки держава могла одержувати їх безпосередньо і без втрат значних сум, які до того йшли в кишені відкупників. Багато міст одержали податкові пільги, разом з тим деякі, навпаки, через жорсткий супротив римській адміністрації були покарані підвищенням податків.

Політику Цезаря продовжив його наступник Октаві- ан Август, реформа системи державних фінансів якого вважається найуспішнішою за все існування Стародавнього Риму. Він запровадив нову бюджетну архітектуру в імперії, змінив характер міжбюджетних відносин, створив систему цільових бюджетних фондів, реформував та удосконалив систему оподаткування.

Важливим рішенням стала ліквідація інституту публіканів і заснування державної та місцевих фінансових адміністрацій. Октавіан також здійснив переоцінку податкового потенціалу провінцій, для чого було оглянуто кожну міську громаду з її земельними угіддями, складено земельні кадастри та проведено перепис майна громадян.

З часів виникнення імперії римська система державних фінансів набула відносно сталої структури. На центральному рівні поряд з державною скарбницею - аерарієм - було запроваджено скарбницю імператора - фіск (fiscus). Фіск був власною скарбницею імператора як державної особи. Це означало, що вона не була його приватною власністю, а її коштами він розпоряджався доти, доки був імператором. З фіску фінансувалося утримання війська, чиновників, організація видовищ, роздачі, будівництво, тобто ті видатки, які укріплювали авторитет та політичний вплив імператора. Аерарій та фіск фактично складали бюджет держави. Скарбниці мали різні джерела наповнення, а їх доходи та видатки обліковувалися окремо.

Крім державних скарбниць, в імперії діяли навіть своєрідні фонди соціального захисту. Зокрема, Октавіан у 6 р. н. е. створив так званий військовий фонд (aerarium militare), з якого фінансувалося пенсійне утримання професійних воїнів. Джерелом наповнення фонду був податок на спадщину в розмірі 5 %, яким оподатковувалися громадяни Риму, та 1 % збір з продажу товарів на аукціоні[7].

Бюджетна система Римської імперії мала і вертикальну структуру: на місцевому рівні також були створені скарбниці, за якими були закріплені власні доходи (в тому числі з місцевих податків), вони мали трансфертні відносини з центральною казною. При цьому завдяки бюджетній децентралізації місцеві скарбниці з плином часу відігравали дедалі значущу роль[8].

Податкова система Римської імперії також набула високого ступеня розвитку. Саме в ній вперше податки поділяються на прямі (tributa) й непрямі (vectigalia). Основними прямими податками були поземельний (tributum soli, або agri) та подушний (tributum capitis, що згодом називався capitalio) податки. До речі, наприкінці четвертого десятиліття нашої ери імператор Калігула запровадив податок на доходи повій, який вважається першим в Європі податком з особистого доходу. Найвідомішими з непрямих податків можна назвати: податок з обороту, або акциз, на внутрішнє споживання за ставкою 1 %, податок з обороту при торгівлі рабами за ставкою 4 %, податок на звільнення рабів за ставкою 5 % їх ринкової вартості, акциз на сіль (його сплачували тільки жителі провінцій).

Октавіан ввів нові мита в усіх провінціях з усіх вивезених або ввезених на продаж товарів. Величина мит була диференційованою, у середньому ставка становила 5 %.

В імперії податки чітко розмежовувалися на державні та місцеві. До міст ще на початку існування імперії переходить збір прямих податків. Головними з них були згадувані земельний та подушний податки. Оподатковувалася й інша власність: нерухоме майно, живий інвентар (худоба), коштовності. За користування пасовиськами на території міст у провінціях також справлявся спеціальний податок (scriptura).

Крім того, місцеві органи влади справляли комунальний податок (munera), що спрямовувався виключно на потреби громади. Податки сплачувалися і у натуральній формі, і грошима.

Майже три століття створена Октавіаном Августом система державних фінансів залишалася практично незмінною, оскільки дозволяла успішно реалізовувати функції, що покладалися на публічну владу імперії. Проте через неконтрольоване зростання видатків та високу інфляцію вона почала втрачати свою ефективність.

Черговий етап реформ розпочав імператор Діоклеті- ан (284-305 рр.), який реформував податкову систему та започаткував перші елементи бюджетного планування. Головним і найсуперечливішим нововведенням стала заміна знецінених інфляцією грошових податків на натуральні. Після перепису населення та цензу майна були встановлені фіскальні одиниці: для людей — так звана iuga (один чоловік і жінка, оподатковувані порівну), для землі — iugera (близько 50 га).

Оскільки потреби держави, зокрема армії, стали також вираховуватися в натуральній формі (зерном, м’ясом, вином, олією тощо) на заздалегідь відому кількість фіскальних одиниць, то постала можливість скласти видатковий бюджет і відповідно до його обсягу щорічно встановлювати податкові ставки. Фактично так започаткувався бюджет держави у сучасному розумінні даного терміна, відповідно з’явилися зачатки бюджетного планування. Реформа Діоклетіана була останньою спробою підвищити ефективність функціонування системи державних фінансів Римської імперії.

Після падіння Римської імперії держава в Європі як публічний інститут на тривалий час втратила своє значення, відповідно була зруйнована налагоджена система державних фінансів. Абсолютні монархії, що виникли на руїнах імперії, на перших етапах свого розвитку не мали необхідності в складній архітектурі системи публічних фінансів. Функції монарха обмежувалися захистом населення та здійсненням правосуддя, тому для їх фінансового забезпечення не потрібно було запроваджувати розгалужені системи мобілізації фінансових ресурсів.

Дохід монарха, який у Середньовіччі уособлював собою публічну владу, складався з трьох головних елементів:

• нерегулярних доходів від успішного ведення війн;

• доходів від володіння власним майном, капіталом та особливими правами (регаліями);

• низки податків та зборів.

Значна частка доходів монархії, особливо на ранніх етапах розвитку (друга половина I тис. н. е.), забезпечувалася за рахунок війн. Власне, значна частина війн і розпочиналася тоді, коли певна країна потребувала додаткових матеріальних ресурсів для свого розвитку. Доходом монарха у разі успішного ведення воєнних дій проти інших країн були захоплені майно і землі, одноразові контрибуції, постійні данини з жителів захоплених і залежних земель тощо. Очевидно, що таке джерело доходів монарха та держави було досить ненадійним.

Крім того, витрати на ведення воєнних кампаній досить часто були співвставними з отриманою вигодою, а часто навіть більшими. Закономірно, що ця стаття доходів втрачала своє значення, а на вищих етапах розвитку суспільства в принципі не могла бути значною.

Майнові володіння монархів (домени[9]) тривалий час були основним джерелом його доходів, а відповідно і доходів держави. В деяких країнах значний надлишок продукції, яку давали домени, був основою влади монарха чи місцевого правителя: за слабкого розвитку товарно-грошових відносин цей надлишок продукції він не міг обміняти на гроші, а тому розподіляв його між населенням, що робило останнє залежним від даного джерела існування і фактично від монарха. Проте у міру розвитку та зміцнення товарно-грошових відносин доходи монарха від його власності та капіталу невпинно скорочувалися. Це було обумовлено тим, що через концентрацію уваги на справах управління країною питання управління особистою власністю відсувалися на другий план, а тому ефективність ведення господарства монарха була значно нижчою, аніж у осіб, для яких ведення власного господарства було основним видом діяльності. Для прикладу: в Англії рента королівських земель, за свідченнями Адама Сміта[10], була відчутно нижчою, аніж рента, яку отримували приватні землевласники. Прибуток правителів італійських міст-держав як власників торгового капіталу була значно нижчою, ніж у осіб, які займалися виключно торгівлею і не відволікалися на громадську чи державну діяльність. Не витримуючи конкуренції, монархи зрештою відмовлялися від своїх володінь та майна, тому доходи казни з даного джерела скорочувалися.

Водночас як ефективний, дієвий та стабільний інструмент мобілізації доходів поширеності та значущості набувала система податків і зборів. У королівствах Європи податки історично мали цільову спрямованість і запроваджувалися для покриття видатків на фінансування конкретних завдань, виконання яких населення делегувало монархові, або для покриття конкретних видатків на надання певних суспільних благ чи товарів. Зокрема, торговельне мито від початку було запроваджене з метою захисту торговців країни чи регіону від піратів на морі чи розбійників на суші, судовий збір — на виплату винагороди місцевому правителю (а згодом його чиновникам) за здійснення правосуддя, дорожні та канальні збори — відповідно на підтримання у придатному стані доріг та каналів. Навіть досить дивні податки, які інколи не є зрозумілими сучасникам, мали цільове обґрунтування. Для прикладу: податки (акцизи) на споживання чаю, хліба та шоколаду, які були запроваджені в Голландії в XV—XIX ст., були спрямовані на фінансування державних заходів (передусім військових) щодо розвитку та захисту торгівлі з тими країнами, з яких постачалися названі товари або сировина для їх виготовлення.

Податок на доходи населення у різних його формах також мав цільовий характер. На тому етапі, коли захист країни здійснювало народне ополчення, тобто більшість чоловічого населення, оборонна функція фінансувалася безпосередньо населенням, оскільки ополченці, як правило, власним коштом мали забезпечувати себе озброєнням та підтримувати своє існування під час війни. Проте згодом, коли значна частина населення почала займатися торгівлею та виробництвом, виявилося недоцільним відривати її від роботи для ведення воєнних дій. Понад те, ремісники чи торговці, клас яких постійно розширювався, відволікаючись на військову службу, фактично втрачали б джерело свого доходу - роботу, а тому просто не могли б профінансувати власне озброєння та існування. За таких умов більш доцільним і корисним було внесення ремісниками та торговцями до скарбниці монарха плати зі свого доходу на утримання регулярного війська.

Власне, в історичній ретроспективі виникнення податків на доходи, як правило, збігається із змінами в організації війська: переходом від народного ополчення до регулярної армії. Фактично на ранніх етапах розвитку європейських держав податок на доходи населення стягувався для конкретної мети - покриття видатків на захист країни.

Відновлення держави як публічного інституту в капіталістичну епоху закономірно супроводжувалося розширенням спектра її економічних функцій. Це було обумовлено дією низки чинників.

По-перше, економічна могутність почала розглядатися як один з головних чинників воєнно-політичної могутності держави, тому навіть абсолютні монархії почали приділяти значну увагу економічним проблемам держави.

По-друге, розширення політичного впливу класів торговців, промисловців, банкірів сприяло піднесенню їх власних бізнес-інтересів у ранг державних, що обумовило розширення економічної компетенції центрального уряду. Сама ж держава почала розглядатися як інструмент реалізації інтересів не лише монарха, а цілих класів суспільства.

По-третє, демократичні процеси (поява та зміцнення представницьких органів влади) сприяли посиленню тиску широких верств населення на формування державної економічної політики. Джерелом влади стає нація (у політичному розумінні), що зміщує центр уваги діяльності держави з інтересів монарха та провладних суспільних класів і груп впливу на інтереси громадян.

З розвитком капіталістичних відносин почала розвиватися й наукова економічна думка, яка покликана була обґрунтувати нову систему економічних відносин. Державне втручання в економіку, яке потребувало збільшення доходів бюджету та відповідно розгалуження системи державних фінансів, знайшло своє обґрунтування в працях меркантилістів. Представники даного напряму, що обстоював інтереси торгового капіталу, одними з перших доводили доцільність розширення компетенції держави в економічних питаннях. На їхнє переконання, визначальним чинником економічної могутності та джерелом доходів держави було активне сальдо грошового (згодом торгового) балансу, якого можна досягти лише через зростання експорту готової продукції та зниження обсягів її імпорту.

Звідси логічно випливало, що уряд має підтримувати торгівлю, особливо зовнішню, здійснювати розвиток внутрішнього виробництва, заохочувати створення мануфактур, торгових компаній тощо. Для цього меркантилісти пропонували застосувати комплекс адміністративних (обмеження заробітної плати, регламентації споживання тощо) та фіскальних (загороджувальні мита, акцизи тощо) інструментів державної політики.

Досить часто сучасні вчені інтерпретують вчення меркантилістів як «наукове лобіювання» державної підтримки торгівлі як галузі економіки. Якщо в працях раннього меркантилізму цей факт частково мав місце, то думки пізніх меркантилістів видаються дещо сис- темнішими та глибшими. Багато представників даної школи вбачали в розвитку торгівлі не просто джерело доходів, а й механізм стимулювання внутрішнього виробництва.

Зокрема, досить змістовні думки містяться у роботах Антуана Монкретьєна де Ваттевіля, одного з небагатьох прихильників напряму меркантилізму в економічній думці, який не був вихідцем «з торгового капіталу», а цікавився проблемами державного управління. Його праця «Трактат політичної економії» була своєрідним «policy paper» для французького короля, в якій були представлені напрями такої економічної політики, яка повинна була дозволити тогочасній Франції наздогнати в економічному розвитку своїх головних конкурентів на європейській арені — Англію та Голландію. Програма економічних реформ А. Монкретьєна ґрунтувалася на системі взаємозалежних ідей: економічної самодостатності держави, позитивного сальдо торгового балансу, активного розвитку промисловості, торгівлі й колоніалізму.

А. Монкретьєн поділяв головну ідею меркантилізму про те, що саме зовнішня торгівля є найважливішою складовою господарського комплексу країни. Водночас в успішній торгівлі він вбачав не лише джерело багатства, а передусім чинник розвитку економіки, зауважуючи, що якщо підприємець матиме широкі можливості для збуту своєї продукції, то це краще за все стимулюватиме його розвивати внутрішнє виробництво.

За словами А. Монкретьєна, торгівля є певним чином головною метою різних ремесел[11], з чого випливало, що, підтримуючи торгівлю, держава підтримує внутрішнє виробництво.

Оскільки, на його думку, саме купці здатні забезпечити ринок для вітчизняної продукції, держава має здійснювати всебічну підтримку торгівлі як в межах країни, так і через активізацію колоніальної політики. З метою формування сприятливого внутрішнього середовища для торгівлі він рекомендував державі (монархові) розвивати мануфактури, створювати громадські майстерні, що сприятимуть залученню до праці найбідніших верств населення, відкривати ремісничі школи, підвищувати якість продукції національного виробництва тощо.

А. Монкретьєн був одним з перших науковців Європи, який комплексно досліджував не лише господарство країни, а й роль у ньому державних фінансів. Виокремивши регулюючу функцію як одну з пріоритетних функцій держави, він закономірно дійшов висновку про необхідність розбудови нової моделі податкової системи. А. Монкретьєн пропонував використовувати податки не тільки як джерело наповнення державної казни, а й як інструмент державного регулювання економіки. При цьому податкові інструменти він пропонував застосовувати не лише для стимулювання торгівлі, а й для вирішення низки соціально-економічних питань.

Зокрема, високі експортні мита на вивезення зерна, солі, льону та інших товарів першої необхідності були спрямовані на те, щоб наситити внутрішній ринок цими товарами та знизити ціни на них, що зробить їх доступнішими для народу. А. Монкретьєн зазначає, що «не наявність золота та срібла, не кількість перлів та алмазів робить державу багатою, а наявність предметів, необхідних для життя, і одягу: у кого їх більше, — у того більший достаток»[12]. Достаток золота, на його думку, створює лише передумови для багатства і добробуту країни, але не робить її багатою і успішною.

Разом з тим через впевненість у тім, що саме позитивний зовнішньоторговий баланс є джерелом багатства держави, фіскальні регулятивні заходи у А. Монкретьє- на закономірно були спрямовані передусім на обмеження експорту сировини та імпорту готової продукції, для чого він запропонував чітку систему митних платежів.

Основним фіскальним податком, що мав спрямовуватися на наповнення казни, А. Монкретьєн пропонував зробити податок на доходи населення. Він мав розраховуватися на підставі декларацій про доходи та власність, які мали надаватися жителями кожні п’ять років. Науковець обстоював ідею нейтральності даного податку, вважаючи за необхідне скасувати податкові пільги для дворян та землевласників, практика надання яких була поширеною в той час у Франції.

Зазначимо також, що А. Монкретьєн вважав за доцільне оподатковувати споживання товарів розкоші. На його переконання, це було необхідно для запобігання непродуктивного відпливу грошей з країни, а також забезпечувало додаткові доходи казни.

Інший прихильник меркантилізму Жан Боден, автор відомої праці «Шість книг про республіку», також обстоював необхідність всебічної підтримки торгівців, що включала заходи субсидування та протекціонізму.

Зокрема, він виступав за запровадження високого мита на ввезення промислових виробів (зниження конкуренції з боку іноземних виробників) і низьке — на ввезення продовольства та сировини. Державна влада, на його переконання, має забезпечувати монополії вітчизняних комерсантів усередині країни і на зовнішніх ринках[13].

Для ефективної реалізації своїх функцій держава, за Ж. Боденом, має сформувати ефективну систему державних фінансів. До речі, вважається, що саме він ввів в науковий обіг термін «фінанси» для позначення сукупності ресурсів, необхідних для задоволення потреб держави. Значною заслугою Ж. Бодена є систематизація та класифікація державних витрат. Власне, це стало спробою визначити фінансову політику держави не лише як хаотичну мобілізацію доходів, а як системне управління доходами і видатками.

Ж. Боден детально розробив систему мобілізації фінансових ресурсів до бюджету. Він виділяв сім джерел доходу держави, які повинні виконувати фіскальну функцію, тобто наповнювати казну. Такими, на його думку, мали стати домени, воєнна здобич, подарунки дружніх держав, збори із союзників, доходи від торгівлі, мита з вивезення і ввезення товарів, податі з покорених народів. Податки з населення в його класифікації відсутні. На його думку, їх варто застосовувати лише в надзвичайних випадках, оскільки їх запровадження є значним подразником для населення.

Дослідник також розробив наукову класифікацію податків на доходно-майнові, тобто прямі, які безпосередньо утримуються з джерела отримання доходу, та податки на споживання (непрямі), які встановлюються у вигляді надбавок до ціни товарів і послуг, а їх реальними носіями є споживачі. Проте ці положення Ж. Бодена, як і багато інших, не є його «ноу-хау», виявляючись інтерпретацією ідей з досвіду Римської імперії.

Загалом, на погляд автора, важливою науковою заслугою Ж. Бодена є те, що він заново відкрив для Європи принципи побудови системи державних фінансів Римської держави. Він ретранслював досить важливі та конструктивні ідеї з того часу в нову епоху, завдяки чому теорія державних фінансів отримала вагомий імпульс розвитку.

Ще одним важливим науковим напрямом, у межах якого приділено увагу окремим аспектам розвитку державних фінансів, була близька до меркантилізму школа камералістів[14] (від слова «камера» в значенні «державна скарбниця»). її представники концентрували увагу на способах і механізмах мобілізації фінансових ресурсів до державної казни. Головним завданням уряду прихильники даного напряму вважали наповнення скарбниці, оскільки саме обсяг надходжень до неї був критерієм багатства держави. У роботах аналізувалися насамперед питання підвищення ефективності адміністрування та збирання податків і зборів, розширення бази оподаткування, аналіз нових джерел мобілізації фінансових ресурсів тощо. Окрім податкових надходжень, камералісти досліджували можливість поповнення казни прибутками від державних земель, ресурсів, володінь.

Фінансове змінення держави було в них самоціллю, оскільки дозволяло посилити централізацію влади та подолати політичну роздробленість країни, що для тогочасних держав було досить актуальним завданням. Камералісти вважали, що держава має контролювати економіку (тотальне регулювання), активно втручатися в неї, не нехтуючи навіть методами примусу.

В свою чергу фізіократи, піддаючи критиці меркантилізм та камералізм, наполягали на тому, що увага держави має бути спрямована не на розвиток торгівлі та нагромадження грошей, а на підтримку сільського господарства. Представники цієї школи виступали проти протекціоністських заходів. Вони прагнули запровадити вільний ринок сільськогосподарської продукції та її вільне вивезення за кордон. Відмова від широких державних субсидій промисловцям та торговцям, демонтаж протекціоністської функції та активної економічної політики за кордоном (колонізації та пошук нових ринків збуту) скорочували витратні статті казни. Вивільнені ресурси фізіократи пропонували спрямувати на скорочення податків та підвищення ефективності їх адміністрування.

Зокрема, вони висували пропозицію заміни численних прямих та непрямих податків єдиним податком на «чистий продукт» землевласників, звільнивши решту населення країни від будь-якого оподаткування.

Відомий представник школи фізіократів Франсуа Кене висунув ідею, що «чистий продукт», тобто надлишок продукції над витратами виробництва, створюється лише у сільському господарстві, оскільки тут «діє» природа, здатна збільшувати споживчу вартість. У промисловості відбувається не збільшення натуральних вартостей, а лише їх складання, комбінування, зміна форм. «Чистий продукт» у Ф. Кене ототожнюється із земельною рентою, що її одержують землевласники[15].

Ф. Кене обґрунтовував активну роль держави в економіці, проте ця роль не була настільки масштабною, як у меркантилістів, а об’єкт державної підтримки був зміщений з торгівлі та промисловості на сільське господарство. Економіст зазначав, що для розвитку останнього потрібно створити вигідні умови для капіталовкладень в нього, що можна досягти через зниження рівня оподаткування землеробів, зокрема фермерів.

Відповідно до власної моделі кругообігу капіталу Ф. Кене намагався реформувати і систему державних фінансів. Він вважав, що фіскальне навантаження непрямого оподаткування повинні нести класи суспільства, що споживають, а не виробляють «чистий продукт». До них Ф. Кене відносив «клас власників», до якого входять переважно власники землі, та «безплідний клас», до якого належать представники індустрії, торгівлі, ліберальних професій.

Щодо прямого оподаткування, то Ф. Кене вважав, що його потрібно покласти виключно на землевласників. Логіка цієї ідеї досить проста: оподатковуватися має чистий дохід, а його у суспільстві, на думку Ф. Кене, отримують лише землевласники у формі «чистого продукту».

Інший представник школи фізіократів П’єр Буагіль- бер значну увагу приділяв тому, як саме можна використовувати фіскальні інструменти для стимулювання економіки. Він вважав, що держава за допомогою розумної податкової політики може сприяти високому рівню споживання і попиту в країні.

П. Буагільбер доводив, що збут і виробництво товарів неминуче застопориться, якщо сповільниться потік споживчих витрат. Для того, щоб підтримувати цей рух, він пропонував зменшити податковий тиск на доходи незаможних верств населення, оскільки вони схильні швидко витрачати свій доход і, навпаки, збільшити частку вилучення до бюджету з доходу багатіїв, які схильні зберігати доходи і тим самим загострюють труднощі збуту продукції[16].

Загалом ані у меркантилістів, ані у фізіократів ще не спостерігається системного та глибинного підходу до питань розвитку державних фінансів. Будучи орієнтованими на вирішення конкретних практичних питань, предметом їх дослідження була більшою мірою бюджетно-податкова та митна політика. Разом з тим вони зробили значний вклад у розвиток окремих складових системи державних фінансів. Саме меркантилісти та фізіократи доповнили фіскальну функцію податкової системи регулятивною, вказавши на нові інструменти системи державних фінансів в економічній політиці.

Опоненти названих шкіл, прихильники класичної школи, намагалися мінімізувати втручання уряду в природний стан речей, яким, на їх переконання, є ринок, та скоротити перелік функцій держави. Останні «класики» зводили до організації та підтримки функціонування економічної системи без втручання в економічні процеси. Держава є гарантом і захисником прав власності, стабільності національної валюти, законності та правопорядку тощо.

Англійська класична школа започаткувала дослідження основних принципів організації системи державних фінансів у ринкових умовах. Класики політекономії розглядали державу як небажаного конкурента приватному підприємництву. З цих теоретичних позицій формувалися гасла ідеологів економіки вільної конкуренції — «дешевий уряд», «податки — неминуче зло» тощо.

Першим системно до фінансового забезпечення функцій держави підійшов Уїльям Петті. Він визначив основні функції держави, на основі яких сформував каталог державних видатків. До функцій держави він включав оборону, правосуддя, організацію й утримання навчальних закладів, шляхів, водогонів, мостів тощо. Інструментом мобілізації грошових ресурсів для фінансування реалізації цих функцій він визначав оподаткування споживання.

На його думку, податки можуть і мають застосовуватися для того, щоб забирати гроші у тих, хто витрачає їх на зайве споживання, і віддавати їх тим, хто здатен спрямовувати їх на корисні для держави цілі. У питанні про форми оподаткування У. Петті закономірно надавав перевагу непрямим податкам, закладеним у ціні споживчих товарів, передусім предметів розкоші, які не є, на його думку, життєво необхідними[17].

На особливу увагу заслуговують міркування стосовно системи державних фінансів представника класичної політекономії Адама Сміта в праці «Добробут націй»[18], багато з яких є базовими для цілого наукового напряму і в наш час. Як противник втручання держави в економіку він виділяв лише три функції держави (монарха).

Першим обов’язком монарха А. Сміт називає захист суспільства від насильства й посягань з боку інших незалежних суспільств. Його можна виконати тільки за допомогою військової сили. Захист суспільства від посягань з боку інших незалежних суспільств вимагає дедалі більших видатків у міру розвитку суспільства, коли держава переходить від організації народного ополчення до застосування регулярної армії, а удосконалення зброї вимагає все більше коштів.

Другим обов’язком правителя є захист кожного члена суспільства від несправедливості й утисків з боку інших членів суспільства (забезпечення правосуддя). А. Сміт зазначає, що тривалий час судова влада правителя не тільки не потребувала видатків, а й була джерелом його доходу. «Відправлення правосуддя не тільки давало певний дохід правителеві, а й, здається, добування цього доходу було однією з головних вигід, що він їх розраховував отримати від відправлення правосуддя», - стверджував А. Сміт19. Особи, які зверталися до правосуддя, завжди були згодні платити за нього. Крім того, особу, визнану винною, окрім задоволення протилежної сторони, змушували сплатити певну пеню правителю.

Перехід до державного фінансування судової системи А. Сміт пояснює таким чином: «Коли з різних причин, переважно внаслідок постійного зростання витрат на захист народу від вторгнення інших народів, особистого майна правителя стало зовсім недостатньо для покриття витрат держави і коли народ заради власної безпеки неминуче мав сплачувати ці витрати шляхом різних податків, було запроваджено таку практику, коли за відправлення правосуддя ані правитель, ані чиновники, які заміняли його як судді, не одержували жодних подарунків. Суддям було призначено певну платню, що, як передбачалося, винагороджувала їх за втрату колишніх доходів від судочинства, подібно до того, як податки більш ніж винагороджували правителя за його втрати».

Третім обов’язком правителя або держави, на думку А. Сміта, є «заснування й утримання таких суспільних установ і таких громадських робіт, які хай і найвищою мірою є корисними для великого суспільства в цілому, не можуть проте своїм прибутком відшкодовувати витрати окремої людини або невеликої групи людей; через це не можна очікувати, аби приватна особа чи невелика група приватних осіб засновувала й утримувала їх»20. Окрім громадських установ і громадських робіт, потрібних для захисту суспільства і відправлення правосуддя, такими суспільними благами А. Сміт нази- [19] [20] вав громадські роботи та установи для сприяння торгівлі (дороги, мости, канали, морські порти) й заохочення народної освіти (громадські школи, майстерні).

Позитивним досягненням А. Сміта було те, що на виконання зазначених функцій держави він запропонував обґрунтовану та раціонально побудовану систему державних фінансів, чи не вперше в новій історії Європи визначивши доцільність запровадження системи цільових бюджетних фондів. Основною ідеєю А. Сміта в даному контексті було перенесення оплати публічних послуг на споживачів — через сплату податків за надання цих послуг. Зокрема, забезпечення правосуддя, на його думку, доцільно оплачувати за рахунок сплати судового мита. «Усі витрати на відправлення правосуддя легко можна покрити судовими митами, і, не наражаючи судове управління на будь-яку небезпеку розбещення, можна таким чином цілком позбавити суспільний дохід від цього, хай і не великого видатку», — зазначав А. Сміт[21]. Крім того, цільове фінансування, на його думку, було запорукою фінансової незалежності судової гілки влади від виконавчої.

Аналогічного підходу він дотримувався і щодо фінансування суспільних благ для здійснення функції заснування й утримання суспільних установ і робіт: «Немає потреби покривати витрати на громадські роботи з так званих громадських доходів, збирання та використання яких у більшості країн здійснює виконавча влада. Велику частину таких громадських робіт легко можна вести так, щоб одержувати спеціальний дохід, достатній для самостійного покриття витрат на них, не обтяжуючи загального доходу суспільства. Наприклад, шосейна дорога, міст, судноплавний канал можуть здебільшого облаштовува- тися й утримуватися за рахунок невеликого збору з підвід, що користуються ними; гавань — помірним портовим потонним збором із суден, що навантажуються або розвантажуються в ній. Коли підводи, що проїжджають шосе

або мостом, і баржі, що пливуть судноплавним каналом, платять збір пропорційно своїй вазі або вантажопідйомності, вони платять на утримання цих громадських споруд у точній відповідності до завданого їм зношення та псування. Напевне, неможливо винайти справедливіший спосіб утримання цих споруд»[22].

Загальний фонд державного бюджету (нецільовий), за А. Смітом, має бути запроваджений лише для фінансування тих суспільних благ, що споживаються всім суспільством. З цього приводу він зазначав: «Видаток для захисту суспільства й видаток на підтримування гідності глави держави здійснюється в інтересах загальної користі всього суспільства, тому справедливо, аби вони покривалися за рахунок загального оподаткування всього суспільства, причому різні його члени платять відповідно до своїх можливостей»[23].

Прогресивними є думки А. Сміта стосовно децентралізації системи державних фінансів. З центральної казни, на його думку, мають фінансуватися виключно загальнодержавні суспільні блага, такі як оборона та діяльність публічної влади. Більшість інших суспільних благ та послуг мають бути передані до місцевих чи регіональних бюджетів, оскільки вони саме там споживаються. «Несправедливо, аби суспільство в цілому давало кошти на оплату витрат, здійснених на користь лише однієї частини цього суспільства», — цілком слушно зазначав А. Сміт[24]. Крім того, він доводив, що зловживання в бюджетній сфері на місцевому рівні завжди менші, ніж на центральному.

Значну увагу А. Сміт приділив також питанням наповнення казни. Зокрема, він сформулював чотири загальних принципи побудови податкової системи, що є актуальними і в наш час.

1. Громадяни держави мають за можливістю брати участь в утриманні уряду відповідно до своєї здатності й сил, тобто відповідно до доходу, яким вони користуються під протегуванням та захистом держави.

2. Податок, що його зобов’язується сплачувати кожна окрема особа, має бути точно визначеним, а не довільним. Термін сплати, спосіб сплати, сума платежу — все це має бути зрозумілим та чітким для платника й для будь-якої іншої особи. Невизначеність податку розвиває хабарництво та свавілля.

3. Кожен податок слід стягувати в той час або в той спосіб, коли і як платникові має бути найзручніше його сплатити.

4. Кожен податок має бути так задуманий та розроблений, аби він брав і утримував з кишені народу якомога менше понад те, що він приносить державній скарбниці.

При цьому А. Сміт пояснював, що податок може брати чи утримувати значно більше, ніж він приносить скарбниці, з чотирьох причин:

• по-перше, його збирання може вимагати значної кількості чиновників, платня яких поглинатиме більшу частину тієї суми, що її приносить податок, і вимагання яких можуть обтяжити народ додатковим податком;

• по-друге, податок може ускладнювати застосування праці населення й перешкоджати йому займатися тими промислами, що дають засоби для існування та роботу великій кількості людей;

• по-третє, конфіскаціями та іншими покараннями, що їх зазнають люди, які намагаються ухилитися від сплати податку, він може розоряти їх і таким чином знищувати ту вигоду, яку суспільство могло б одержувати від застосування їхніх капіталів;

• по-четверте, часті відвідини й неприємні розпитування збирачів податків можуть завдати людям багато зайвих хвилювань, неприємностей і утисків, і хоча неприємності не є видатками, однак вони, поза сумнівом, еквіваленті видаткам.

А. Сміт виділив і проаналізував основні податки, оцінивши їх з точки зору фіскальної та регулятивної ефективності. Податок на земельну ренту, за його словами, зменшує зацікавленість та можливості землевласників у заходах з поліпшення земель. Всі податки на капітал та прибуток перекладаються на споживача, оскільки підприємець, сплачуючи їх зі свого прибутку, втрачає зацікавленість у веденні справ. Податки на заробітну плату знижують добробут населення.

Подушні податки А. Сміт вважав надміру витратними і несправедливими. Зокрема, він зазначав, що «подушні податки, якщо їх намагаються встановлювати відповідно до статку або доходу кожного платника, набувають цілком довільного характеру. Розміри статку кожної людини постійно змінюються, і, якщо не здійснюється ретельне розслідування, нестерпніше за будь-який податок і повторюване принаймні раз на рік, можуть бути визначені лише приблизно. Через це таке оподаткування має більшою або меншою мірою залежати від доброго або поганого настрою оцінщика, а отже, взагалі відрізнятися довільністю та невизначеністю»[25].

Найоптимальнішим податком А. Сміт вважав акциз на споживання. При цьому предмети споживання він розподіляв на предмети необхідності та предмети розкоші. Податок на предмети необхідності він категорично відкидав як такий, що знижує рівень добробуту населення, особливо бідних верств, а от акциз на товари розкоші вважав найбільш доцільним та справедливим.

Загалом теоретичні положення А. Сміта стали базовими тезами не лише ліберальної економічної ідеології загалом, а й системи державних фінансів, які функціонують в таких економіках, зокрема багато його ідей зберігають свою актуальність і практичну цінність досі.

Новий етап у теорії державних фінансів пов’язаний з виявленням в економіці так званих провалів ринку. Вперше відповідні ідеї з’явилися в працях Джона Стюарта Мілля. З одного боку, як переконаний прихильник невтручання держави в економічні процеси він критикував політику бюджетної експансії в економіці, з іншого — розумів, що існують сфери діяльності, де ринковий механізм не здатний вирішити проблеми. Для визначення подібних випадків він запровадив поняття «ринкове безсилля», яке пізніше в економічній літературі трансформувалося в широковідомий нині термін «ринковий провал». Відкриття провалів ринку дозволило Дж. Міллю розширити ареал втручання уряду в економіку.

Дж. Мілль не розділяв принципу прихильників laissez-faire[26] про те, що функції уряду мають бути обмежені лише захистом від зовнішніх загроз та внутрішньої небезпеки. Він розрізняв обов’язкові та додаткові функції уряду. До обов’язкових функцій Дж. Мілль відносив ті, що нерозривно пов’язані з інститутом влади, або які історично виконуються урядом, зокрема мобілізація фінансових ресурсів для підтримки функціонування уряду, забезпечення та гарантування права власності та обов’язку виконання контрактів, забезпечення виконання та дотримання законів за допомогою судової системи та поліції.

Додатковими (факультативними) Дж. Мілль називає такі функції, які уряд перебрав на себе в процесі розвитку інституту держави. Серед них він виділяв такі, що є доцільними та важливими, зокрема розвиток та підтримка освіти, захисту дітей та молоді, забезпечення суспільних договорів (шлюб, спадок тощо), суспільних монопольних послуг (газ, вода, дороги, канали та залізниці), соціальний захист бідних, розвиток науки. Водночас він вважав що окремі функції, які взяв на себе уряд, не є доцільними, зокрема до таких належать захист внутрішнього виробництва, регулювання позикових відносин, обмеження конкуренції, обмеження щодо об’єднань робітників, обмеження свободи думки та слова.

На відміну від своїх однодумців (зокрема Д. Рікардо), Дж. Мілль не вважав, що державні видатки неодмінно призводять до зменшення накопичення капіталу. Водночас він був противником розширення бюджетних видатків. Для підвищення їх ефективності він пропонував не збільшувати фіскальний тиск, а переглянути статті видатків, зменшивши фінансування оборони та збільшивши видатки на соціально-економічні функції держави.

Особливу увагу Дж. Мілль приділяв питанням мобілізації фінансових ресурсів до бюджету, а також дослідженню податкової політики[27]. Як і інші представники класичної школи, він так само наголошував на необхідності дотримання загальних принципів оподаткування: справедливості, рівномірності, платоспроможності. Визначаючи податок як певну пожертву, він робив залежним її тягар не від розміру доходу до оподаткування, а від величини того, що залишається після сплати податків.

Відтак, Дж. Мілль звертав увагу на те, що навіть за низької ставки оподаткування податковий тягар може бути занадто важким, якщо кошти, що залишилися у тієї чи іншої особи, не можуть забезпечити задоволення її першочергових потреб.

Для того, щоб забезпечити ефективну і дієву податкову систему, він пропонував запровадити п’ять видів податків.

1. Податок з доходу громадян за винятком частини доходу, що необхідна платнику податку для проживання. До речі, Дж. Мілль був першим, хто обґрунтував введення неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, розмір якого, на його думку, мав бути не меншим, ніж прожитковий мінімум.

2. Податок на житлову нерухомість. Англійський економіст розглядав його як альтернативу податку з доходу і вважав більш справедливим і більш ефективним податком, оскільки він не оподатковував збереження — джерело потенційних інвестицій в економіку.

3. Податки на предмети розкоші. При цьому до цієї групи товарів Дж. Мілль відносив також чай, вино, спирт, каву, цукор тощо.

4. Податок на спадщину, що мав справлятися за прогресивною шкалою.

5. Податок на землю (із земельної ренти), база оподаткування якого має розраховуватися на основі визначення ринкової вартості землі.

Податок на доходи, податок на житлову нерухомість та податки на розкіш, на думку Мілля, формують систему оподаткування витрат. їх учений називав найбільш справедливими з точки зору розподілу податкового тягаря у суспільстві. Натомість податки на спадщину та на землю він вважав податком на незароблений дохід та стверджував, що саме вони мають бути спрямовані на фінансування державних благ і послуг.

Значним внеском Дж. Мілля у теорію державних фінансів стала його концепція державного боргу. Вказуючи на можливість витіснення приватних інвестицій через активну боргову політику уряду, він не був догматичним прихильником необхідності зменшення боргової активності держави. Зокрема, він зазначав, що за умови, коли в країні є профіцит капіталу, державний борг не є шкідливим для макроекономічної стабільності. Крім того, у разі надзвичайних видатків (наприклад, на ведення війни) борг є ефективнішим інструментом мобілізації додаткових ресурсів, ніж підвищення та збільшення кількості податків.

Загалом, обстоюючи тезу про необхідність максимального обмеження втручання уряду в економіку, представники класичної політекономії допускали розширення втручання держави в окремі сфери суспільних відносин, де вирішити комплекс проблем ринковими методами практично неможливо. Проте з ускладненням економічної та політичної систем та переосмисленням ролі держави як такої і в економічній сфері зокрема державні функції потребували розширення, доповнення та деталізації.

У II половині XIX ст. з’явилася об’єктивна необхідність у втручанні держави в економіку, яка була викликана потребами подолання економічних криз, стримування зростання безробіття, пом’якшення соціальних наслідків стихії ринку. На цьому підґрунті з’явилися ідеї активної ролі держави в економічному житті країни, що їх обґрунтовували Карл Маркс та Фрідріх Енгельс. Обидва вчені не приділяли окремої уваги системі державних фінансів, проте досліджували її окремі аспекти.

Стосовно причин виникнення державних фінансів Ф. Енгельс наголошував на їх тісному взаємозв’язку з виникненням держави. «З появою держави виникли податки як матеріальна основа її існування. Оскільки держава несе господарсько-організаторську і культурно-виховну функції, вона повинна володіти відповідними фінансовими ресурсами у вигляді грошових фондів», — зазначав він[28]. Загалом, Ф. Енгельс розглядав державу в досить вузькому сенсі. В його поглядах вона виступає виключно як інструмент панівного класу «і в усіх випадках залишається по суті машиною для придушення пригнобленого, експлуатованого класу»[29]. Фінансова система держави зводиться до механізму фінансового забезпечення держави як інституту.

Займаючись не лише теоретичними проблемами, а й розробленням конкретних заходів державної політики, Ф. Енгельс певну увагу приділяв дослідженню податкової системи. Він був категоричним противником непрямих податків. Теза про це міститься в маніфестах низки комуністичних та робітничих партій європейських країн, у підготовці яких Ф. Енгельс брав активну участь.

У перспективі, за вченням Ф. Енгельса, держава як інститут мала відмерти, відповідно з нею — і система державних фінансів. Власне, саме питання про функціонування публічних фінансів, їх архітектури та функцій за нової «недержавної» організації публічних фінансів залишилося відкритим.

Класична школа та марксизм висловлювали полярні точки зору щодо діапазону функцій держави від мінімального втручання до контролю за всіма сферами суспільних відносин відповідно. Обмежений перелік функцій вимагав мінімального фінансового забезпечення, тому «класики» ставали проти розширення системи державних фінансів, обмежуючи його доходами від сплати помірних податків. Марксисти, навпаки, прагнули одержавити фінансові відносини, перевівши їх більшу частину в публічну площину. На початку ХХ ст. спостерігається певна конвергенція цих двох колись протилежних систем наукових поглядів.

Позиції представників «ринкового фундаменталіз- му»[30] особливо похитнулися в період Великої депресії (1928—1932 рр.). Економіка вільного ринку, навіть такого розвиненого, як у США, виявилася надто уразливою до циклічних спадів. Ринкова економіка і до того переживала періоди безробіття та охолодження ділової активності, проте за часів Великої депресії рівень безробіття у США сягнув 25 %, а національний продукт порівняно з піковим 1928 р. зменшився приблизно на 30 %, що поставило країну на межу існування. Лише завдяки активній ролі уряду ситуацію вдалося стабілізувати.

Наслідком найбільшої економічної кризи світу стала підірвана довіра до ринку як найефективнішого механізму економічного розвитку. У 30-х роках зростає популярність ідей активного державного втручання в економіку та розширення функцій держави.

Найбільш глибоке і всебічне обґрунтування необхідності посилення економічної компетенції держави було зроблене англійським економістом Джоном Мейнардом Кейнсом у роботі «Загальна теорія зайнятості, процента і грошей»[31]. Він зазначив такі об’єктивні причини необхідності державного регулювання економічних процесів.

1. Відсутність досконалої конкуренції: у багатьох галузях існують переваги для великого виробництва, що призводить до монополій або олігополії.

2. Наявність певної категорії товарів, для яких ринковий механізм визначення ціни не працює. Наприклад, національна оборона - це «товар», якому не можна встановити ціну і продавати його на ринку. З цієї ж причини держава бере на себе відповідальність за його виробництво і водночас змушує громадян оплачувати продукцію.

3. Невідповідність цін і витрат деяких виробництв суспільному ефекту від продукції, наприклад, охорона навколишнього середовища, розвиток освіти, охорона здоров’я. Держава у таких випадках втручається у механізм ціноутворення або виділяє дотації на виробництво таких товарів і послуг.

4. Наявність ринків, на яких адаптація здійснюється повільно і досить болісно порівняно з класичною моделлю саморегулювання, наприклад, ринок робочої сили.

З появою кейнсіанства перелік функцій держави доповнюється антициклічною (стабілізаційною), а в межах економічної функції дедалі більшої ваги набуває соціальна, що починає розглядатися як паритетна складова економічної політики.

Основним інструментом стабілізаційної функції є бюджетно-податкова політика. Дж. Кейнс розширює регулятивну роль податків, вважаючи, що маніпуляціями зі ставками податків можна зменшити амплітуду коливання ділової активності. Згідно з теорією Дж. Кейнса бюджетно- податкова політика, орієнтована на стимулювання економіки та подолання безробіття, передбачає зростання державних витрат і скорочення податків, а бюджетно-податкова політика, спрямована на зниження інфляції, навпаки, вимагає скорочення державних витрат за одночасного зростання податків. На його переконання, грошово-кредитна політика порівняно з бюджетно-податковою політикою справляє слабкіший вплив на стабілізацію економіки.

Після Дж. Кейнса система державних фінансів, а також аспекти її розвитку стали одними з найцікавіших предметів дослідження різних економічних шкіл. Зростання ролі та суспільного значення системи державних фінансів вимагало якісно нового обсягу інформації та знань у цій сфері економіки, що зумовило необхідність становлення теорії державних фінансів як самостійного напряму науки.

Власне, більшість теорій та підходів у сфері державних фінансів ґрунтуються на дослідженні функцій держави. Саме вони розглядаються як першопричина виникнення державних фінансів. Зокрема, саме це є основою поглядів класика науки про систему державних фінансів Річарда Масгрейва. Він систематизував функції держави в три основні блоки:

• надання суспільних товарів і послуг (алокаційна функція);

• коригування доходів (дистрибутивна функція);

• підтримка високого рівня зайнятості (стабілізаційна функція)[32].

Запропонована класифікація є надто узагальненою, але дозволяє охопити практично весь спектр економічних функцій сучасної держави. Вона значно розширює сферу втручання уряду в економіку порівняно з ринковою ідеологією.

На основі узагальнення інструментів державної економічної політики у різних країнах Р. Масгрейв систематизував інструменти, за допомогою яких держава може реалізовувати свої функції. Зокрема, держава може впливати на надання суспільних товарів і послуг (алокаційна функція), а отже і на розподіл обмежених ресурсів економіки шляхом:

• прямого надання певних благ за рахунок бюджетних коштів (наприклад, будівництво та експлуатація доріг і інших об’єктів інфраструктури, державні замовлення на виконання суспільних робіт, розвиток державних підприємств);

• надання державної підтримки приватним підприємствам, які пропонують суспільні блага за ціною, що є нижчою за собівартість;

• часткового перебирання державою підприємницького ризику (надання гарантій щодо пов’язаних з ризиком видів підприємницької діяльності — експортних операцій, інноваційного розвитку);

• використання податків та зборів як інструменту управління виробництвом або споживанням (запровадження зборів за очищення води та утилізацію сміття, надання податкових пільг у сфері охорони довкілля);

• формування податкової системи з урахуванням економічної та структурної політики (наприклад, надання пільг для інвестицій і заощаджень).

Дистрибутивна функція держави, за Р. Масгрейвом, реалізується через систему оподаткування та державних трансфертів, які дозволяють зменшити розрив між різними прошарками населення, а отже, сприятимуть соціальній стабільності та більшій економічній ефективності. Стабілізаційна функція реалізується через здійснення дискретної бюджетно-податкової політики.

Важливий внесок у дослідження системи державних фінансів зробив один з основоположників теорії суспільного вибору Джеймс Б’юкенен. Він вказує на те, що держава має забезпечувати індивідів суспільними благами, якими приватний сектор не може задовольнити суспільство («держава, що виробляє»), та захищати права громадян, закріплених у конституційному договорі («держава, що захищає»)[33].

Разом з тим, розглядаючи динаміку економічних функцій держави, дослідник наголошував на небезпеці розростання розміру держави та розширення компетенції уряду. Дж. Б’юкенен стверджував, що «демократія без меж» призводить до зниження ефективності виконання державою своїх функцій. «Держава-виробник» нарощує свій бюджет, що призводить до певного кумулятивного ефекту: великі бюджети — більше державних службовців — більше виборців, що голосують за розширення державних програм. «Держава-захисник», яка має тільки забезпечувати захист індивідуальних прав, бере на себе дедалі більше повноважень, змінює самі конституційні норми, а отже, базову структуру прав громадян без їхньої згоди[34].

Згідно з Дж. Б’юкененом державні фінанси — це кошти, які за суспільною згодою стягуються державою з юридичних та фізичних осіб та використовуються для суспільних потреб і функцій. Вибір пріоритетів функціонування державних фінансів здійснюється через механізми політичної демократії. її ідеальні суб’єкти — люди демократичних переконань, які усвідомлено сприй-мають державні фінанси як сукупність грошових зобов’язань і взаємних послуг громадян та держави. З такого погляду у сфері державних фінансів демократія діє як система взаємовизнаних прав і зобов’язань: сплачуючи податки, громадяни виражають свою фіскальну лояльність державі, котра у свою чергу - через бюджетний процес - визначає та легітимізує спільні інтереси та потреби громадян, а через бюджет задовольняє їх.

Серед сучасних концепцій державних фінансів досить популярною в західній науковій думці є теорія фіскального обміну, засновниками якої є шведські економісти Кнут Вікселль та Ерік Ліндаль. Вихідна теза їх теорії полягає в тому, що політика є своєрідним ринком суспільних благ, а податок є вираженням їх ціни. Концепція (модель) добровільного обміну Ліндаля-Вікселля стверджує, що для досягнення рівноваги (ситуації, за якої громадяни готові добровільно сплачувати податки) необхідно, щоб податкове зобов’язання кожного платника дорівнювало граничній корисності (додатковій корисності додаткової одиниці блага) отриманого ним суспільного блага. За таких умов, на думку шведських економістів, суспільні блага, забезпечувані за рахунок державних і місцевих бюджетів, в демократичній правовій державі будуть фінансуватися коштом добровільних податкових платежів на основі досягнутої між платниками і державою угоди (суспільного договору) на умовах консенсусу.

Теорія фіскального обміну є досить корисною з точки зору побудови справедливої ефективної системи державних фінансів. Зокрема, досить обґрунтованою є ідея К. Вікселля щодо необхідності максимального зближення платника податку та отриманого ним суспільного блага. Реалізувати її можна за такої моделі, коли кожне суспільне благо, надане державою, буде фінансуватися за рахунок окремого цільового податку, сплаченого споживачем такого блага. Для прикладу: дорожнє господарство країни фінансуватиметься за рахунок надходження транспортного податку, що сплачують власники транспортних засобів, які є безпосередніми споживачами доріг як суспільного блага.

Водночас теорія фіскального обміну є дещо спрощеною моделлю реальності. У жодній країні світу громадяни не сплачують добровільно податки, очевидно, не сприймаючи суспільні блага як товар, що пропонується на «політичному» ринку. При бюджетному фінансуванні суспільних благ багато людей мають спокусу ухилитися від їхньої оплати, тобто намагаються безкоштовно скористатися благами, оплаченими іншими громадянами.

У середині ХХ ст. поширеності набули концепції, які пояснюють доцільність втручання держави в економіку необхідністю подолання вже згадуваних провалів ринку. Прихильники цих концепцій доводять, що в економіці існують такі ситуації, вирішення яких ринок забезпечити не в змозі. Через це частину функцій в управлінні економікою держава має перебрати на себе.

Питанню, які саме функції держава може реалізувати ефективніше, ніж ринковий механізм, значну увагу приділив Джозеф Стігліц35. Він досить детально об- [35] ґрунтував залежність між функціями держави, системою державних фінансів та системою оподаткування. Дж. Стігліц одним з перших обґрунтував видатковий принцип побудови системи державних фінансів, тобто виходячи не з наявних ресурсів, а з видаткових потреб на реалізацію функцій держави.

Закономірно, що питання про те, які функції має виконувати держава, було наріжним каменем концепції державних фінансів Дж. Стігліца. Він вказує на шість випадків (ринкових провалів), за яких ринок не є ефективним.

1. Неефективність конкуренції. Щоб ринок функціонував ефективно, має існувати досконала конкуренція. Проте в реальному житті далеко не всі ринки є конкурентними. На одних ринках функціонують картельні об’єднання, інші за своєю природою не можуть бути конкурентними. До останніх належать так звані природні монополії, для яких характерне явище ефекту зростаючого масштабу. Йдеться про ті випадки, коли витрати на виробництво (на одиницю випуску продукції) зменшуються разом із зростанням масштабу виробництва. Прикладами природних монополій є виробництво електроенергії, водогінні мережі, залізниці, стаціонарний телефонний зв’язок тощо.

Незалежно від того, якою є природа монополії, відсутність державного регулювання призведе до порушення функціонування ринку. Учасники ринку, зловживаючи своїм становищем, штучно підтримуватимуть високі ціни за мінімізації інвестицій у якість товарів та послуг. Через це більшість країн не лише реалізують політику щодо зміцнення та розвитку ринків, а й паралельно здійснюють жорстку боротьбу зі штучними монопольними утвореннями. Як правило, в розвинених країнах функціонують антимонопольні органи влади, що слідкують за дотриманням ринкових правил учасниками ринку. Стосовно природних монополій можливим засобом забезпечення їх суспільно прийнятної поведінки є альтернатива: державна власність — державне регулювання. В другому випадку механізм ціноутворення здійснюється через формування спеціальних комісій чи комітетів, в рамках яких у процесі діалогу між виробниками, споживачами та державою визначаються прийнятні для всіх сторін цінові параметри. Наприклад, в Україні такою є Національна комісія регулювання електроенергетики, яка визначає тарифи на газ, електричну та теплову енергію, виробництво і реалізація якої є монополізованими.

2. Наявність товарів суспільного споживання. Як

вже зазначалося вище, існують деякі види товарів, що не пропонуються на ринку або якщо і пропонуються, то у недостатній кількості. Такі товари називаються суспільними благами[36]. Блага, витрати за додаткове користування якими ще однією людиною дорівнюють нулю і використання яких не можна обмежити, називаються «чистими товарами суспільного споживання».

У виробництві цих благ не діють такі чинники, як конкуренція та прибуток, а рівень їх споживання не залежить від ціни — грошового виразу вартості, якої вони коштують суспільству. Користування подібними благами не має кількісних обмежень, вони доступні для загального споживання навіть тим, хто за них не сплачує. Закономірно, що ринок не здатен забезпечити пропозицію подібних товарів, тому цю роль перебирає на себе держава. Бюджет при цьому розглядається як результат відмови суспільства від реалізації деяких приватних інтересів заради розширення пропозиції суспільних благ. Перерозподіл ресурсів на користь бюджету та розширення за його допомогою фінансування суспільного споживання досягається лише за рахунок відповідного скорочення обсягу благ, що реалізуються через ринок.

3. Наявність екстерналій. В економіці трапляються випадки, коли підприємство створює певне благо для інших, але не одержує еквівалентного прибутку або, навпаки, продукує збитки для інших, не покриваючи їх. Такі побічні зовнішні ефекти отримали в економічній літературі назву «екстерналії». Ситуації, коли дії одного суб’єкта ринку завдають шкоди іншим, називаються негативними зовнішніми ефектами (негативними екс- терналіями), а ситуації, коли дії суб’єкта ринку дають благо іншим — позитивними зовнішніми ефектами (позитивними екстерналіями). Класичним прикладом негативних екстерналій є забруднення навколишнього середовища. Підприємство, що продукує шкідливі для організму відходи, завдає шкоду здоров’ю жителів, які мешкають довкола нього і які через це змушені витрачати додаткові кошти на своє лікування. Таким чином, витрати, що їх мало б нести підприємство, перекладаються на плечі населення. Прикладом позитивних екстерналій є будівництво нової лінії метро, в результаті чого ціни на житлову нерухомість поблизу нових станцій досить часто зростають. Власники квартир отримують значну вигоду, проте держава не отримує нічого.

У кожній з названих екстерналій розподіл ресурсів, здійснюваний через ринковий механізм, виявляється неефективним. Збільшення витрат населення, яке змушене купувати ліки від хвороб, пов’язаних із забрудненням навколишнього середовища, без державного втручання не хвилюватиме підприємство, що може збільшити в такий спосіб свої прибутки. Зрештою тиск на навколишнє природне середовище був би значно вищим.

Держава здійснює політику мінімізації негативних екстерналій у різний спосіб. Наприклад, через регламентацію прав і обов’язків суб’єктів ринку. Зокрема, встановлюються норми вмісту шкідливих речовин у вихлопних газах, а також обмеження щодо забруднення повітря, води тощо. Крім того, держава може використовувати систему податків і штрафів з підприємств, що створюють негативні екстерналії, і заохочувати тих підприємців, що створюють позитивні екстерналії.

4. Неповні ринки. Чисті товари суспільного споживання та послуги не є єдиними, які не здатні адекватно запропонувати приватні ринки. Ті сегменти, де ринок не в змозі задовольнити попит на товари та послуги за прийнятними для громадян цінами, називаються неповними ринками. Яскравими прикладами таких є ринки страхування та ринки капіталу. Не тільки український, а й більшість урядів інших країн фінансують програми з надання доступних кредитів для певних категорій населення чи підприємств. Така політика зумовлена тим, що ринок не може запропонувати фінансові ресурси за необхідними для держави відсотковими ставками окремим групам населення (наприклад, молодим спеціалістам на придбання житла). Аналогічна ситуація із страхуванням населення від професійних захворювань, тимчасової втрати працездатності, безробіття.

5. Недостатність інформації. Населення та підприємства не завжди володіють повною інформацією стосовно товарів, представлених на ринках. Щоб оцінити якість харчових продуктів, потрібно не лише мати спеціальні вузькогалузеві знання, а й професійне обладнання. Уряд бере на себе інформаційну функцію, ліквідуючи дефіцит відповідної інформації. Він може зробити це різними способами: зобов’язати виробників сертифікувати свою продукцію чи публікувати необхідну інформацію (наприклад, склад продукції), проводити самостійно інформаційні кампанії (щодо шкідливості алкогольної та тютюнової продукції).

Крім того, інформація як така сама є товаром суспільного споживання. Держава зацікавлена в поширенні інформації, оскільки це підвищує ефективність функціонування ринків.

6. Безробіття, інфляція, охолодження економіки.

Мабуть, найпоширенішими симптомами ринкових невдач є підвищення рівня безробіття, зростання цін та спади виробництва. Кейнсіанство, а також його нові течії доводять, що в окремих випадках держава має взяти на себе роль локомотива економічного зростання. Те, що дані ідеї є досі актуальними, довели антикризові дії різних країн під час глобальної фінансово-економічної кризи 2008-2009 рр. Щоб компенсувати скорочення приватних інвестицій, більшість урядів зменшували фіскальний тиск на економіку та розширювали державні видатки на інфраструктурні проекти, стимулюючи таким чином ділову активність.

Варто зазначити, що наявність вказаних шести провалів ринку не вичерпує аргументів на користь активної ролі держави в економіці. Ефективна економіка свідчить про те, що ресурси суспільства розподілено найефективніше. Але найефективніший розподіл ресурсів ще не означає ефективного розподілу доходів між членами суспільства. Конкурентні ринки здатні породжувати разючий розрив між рівнями доходів різних груп населення, що створює значні ризики для соціальної та економічної стабільності. Для зменшення нерівності в доходах держава здійснює їх перерозподіл через різноманітні соціальні програми у формі трансфертних платежів.

Виконання державою своїх функцій для ліквідації ринкових провалів потребує певного обсягу фінансових ресурсів. Оптимальним механізмом фінансування функцій держави Дж. Стігліц вважає не пряме асигнування, а бюджетні програми. Вони мають містити визначення конкретного провалу ринку, на подолання якого спрямовуються бюджетні кошти, аналіз наслідків затвердження бюджетної програми, альтернативні шляхи реалізації поставлених завдань і критерії ефективності її виконання.

Значним здобутком Дж. Стігліца стало розроблення концепції бюджетного федералізму, в якій він обґрунтовував доцільність децентралізації фінансових ресурсів і повноважень держави.

Особливу увагу вчений звертав також на податкову політику. Він намагався знайти оптимальну комбінацію податків, що, з одного боку, дозволяли б наповнювати бюджет для фінансування видатків держави, а з іншого — були нейтральними щодо поведінки платників податків. «Добра» податкова система, на думку Дж. Стігліца, має п’ять властивостей.

1. Економічна ефективність — не перешкоджати ефективному розподілу ресурсів.

2. Адміністративна простота — бути простою та відносно недорогою.

3. Гнучкість — бути здатною швидко (в деяких випадках автоматично) відповідати на зміну економічних обставин.

4. Політична відповідальність — бути спроектованою так, щоб індивіди були переконані в доцільності податкових стягнень.

5. Справедливість — бути справедливою для всіх індивідів.

Наукові погляди Дж. Стігліца стали основою багатьох сьогоднішніх теорій державних фінансів. Окрім базових методологічних положень та цікавих теоретичних ідей, його роботи містять конкретні практичні механізми реалізації цих ідей.

У середині ХХ ст. з’явилися наукові течії, що в центр уваги своїх досліджень поставили питання оптималь- ності та справедливості розподілу доходів населення. Особливо поширеними у сучасному світі є погляди прихильників концепції суспільства добробуту, основною тезою якої є ідея забезпечення високих життєвих стандартів у суспільстві. Це досягається не лише перерозподілом доходів населення з метою вирівнювання рівня життя, а й пропозицією широкого спектра суспільних благ, надання яких фінансується переважно державою.

Як зазначалося вище, такі товари і послуги ринкова система або не виробляє взагалі, або виробляє в досить обмеженій кількості.

Центральним механізмом перерозподілу національного доходу закономірно є система державних фінансів. Виходячи з цього, прихильники концепції суспільства добробуту розробляють такі моделі державних фінансів, що забезпечуватимуть найефективніший і справедливий розподіл ресурсів та доходів. Вони зробили значний внесок у дослідження архітектури бюджетної системи, розроблення механізмів адміністрування податків, визначення оптимального рівня податкового навантаження на економіку тощо.

Таким чином, виникнення системи державних фінансів міцно пов’язується з еволюцією функцій держави. У процесі історичного розвитку вони об’єктивно розширюються, що потребує розбудови складної системи фінансового забезпечення їхньої реалізації. З часів Римської держави і дотепер науковці та практики здійснювали пошук оптимальної та ефективної системи державних фінансів, що дозволила б вирішити широкий перелік завдань, що стоять перед урядом, та одночасно не була б надмірним тягарем для громадян.

Аналізуючи погляди різних наукових шкіл та практику функціонування державних фінансів у різних країнах за різних часів, можна виокремити певні універсальні положення, дотримання яких дозволить створити умови для досягнення ефективності та дієвості системи державних фінансів. Водночас через відсутність консенсусу щодо переліку сфер та ситуацій, втручання держави в які є доцільним, залишається ще досить багато думок стосовно моделі державних фінансів. Ще дискусійніши- ми є конкретні механізми функціонування системи державних фінансів, які можуть бути ефективними в одних країнах, але продукувати негативні ефекти в інших.

Загалом система державних фінансів була і, очевидно, залишиться в подальшому дуже індивідуальним суспільним інститутом, ефективність та дієвість якого залежить швидше від його гармонізації з економічними, політичними та соціальними умовами відповідної країни, ніж від вже наявного досвіду функціонування в інших державах.

1.2.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме ПРИЧИНИ ВИНИКНЕННЯ ТА ЧИННИКИ РОЗВИТКУ ІНСТИТУТУ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ:

  1. Історія виникнення та розвитку Державного казначейства
  2. Економічна сутність і причини виникнення державного боргу
  3. 7.1. Поняття державного боргу, причини виникнення, види
  4. 5.1. Економічна сутність дефіциту державного бюджету та причини його виникнення
  5. 5.1. Система державних фінансів. Бюджет держави як ланка державних фінансів
  6. 26. Товарна форма організації суспільного виробництва. Причини виникнення товарного виробництва, його суть, ознаки, роль у розвитку суспільства.
  7. 1.3. Принципи та чинники, що визначають організацію фінансів підприємств
  8. Місцеві бюджети як самостійний інститут у структурі місцевих фінансів
  9. 1.1. Історичні аспекти становления та розвитку інституту розпорядження майном боржника
  10. Історичні передумови виникнення і розвиток фінансів
  11. Історичні передумови виникнення фінансів
  12. 14.9.3. Державна програма економічного і соціальної о розвитку України - основа програми розвитку регіонів
  13. Чинники стресу (причини).
  14. 1. Сутність, чинники та форми державного кредиту