<<
>>

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ В УКРАЇНІ

Система державних фінансів України, як і будь-якої іншої держави, складається з таких основних ланок: державний бюджет, позабюджетні фонди, місцеві фінанси, фінанси державного корпоративного сектору та державного кредиту.

Крім того, як ми вже зазначали, дедалі більшу роль відіграють квазідержавні фінансові структури, інститути та фонди, які також діють в Україні.

Система державних фінансів України акумулює досить значний обсяг фінансових ресурсів. У 2011 р. через різні канали вона адсорбувала з економіки 45,7 % ВВП[59], що є досить значним фінансовим ресурсом.

Рис. 1.2. Фінансові ресурси у системі державних фінансів України (за обсягом мобілізованих коштів у 2011 р.)60, млрд грн

Фінансові ресурси у системі державних фінансів розподіляються між її складовими наступним чином (рис. 1.2).

Основна частка державних доходів і витрат здійснюється через бюджетну систему. В зведеному бюджеті акумулюється майже 60 % загальних ресурсів системи державних фінансів.

В 2000-2004 рр. через зведений бюджет перерозподілялося менше ніж 30 % ВВП (рис. 1.3). Проте останніми роками (2005-2010 рр.) цей показник мав тенденцію до зростання, що обумовлено активізацією державної політики у сфері соціального захисту.

Рис. 1.3. Перерозподіл ВВП через зведений бюджет України, % до ВВП

Порівняно з іншими країнами рівень перерозподілу ВВП через бюджетну систему в Україні є достатньо високим. Даний показник є меншим від аналогічних показників в економічно розвинених соціально орієнтованих економіках Європи, проте вищим від показника в країнах, які подібно до України відносно недавно стали на шлях ринкових перетворень.

Бюджетна система України є продуктом симбіозу моделі європейських унітарних країн та залишків адміністративної моделі колишнього СРСР.

Відновивши незалежність, Україна не стала руйнувати радянський

варіант бюджетної системи, обравши шлях її еволюційного вдосконалення.

Держава декларує, що бюджетна система України розбудовується і функціонує на таких принципах:

1) принцип єдності бюджетної системи - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

2) принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період;

3) принцип самостійності - державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим (далі - АРК) та органів місцевого самоврядування. Органи влади АРК та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради АРК та відповідних місцевих рад самостійно і незалежно один від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети;

4) принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно- правових актів органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування;

5) принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень

бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

6) принцип ефективності та результативності - при

складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, АРК, місцевим самоврядуванням, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягненні максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

7) принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання публічних послуг до їх безпосереднього споживача;

8) принцип цільового використання бюджетних коштів — бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями;

9) принцип справедливості і неупередженості — бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) принцип публічності та прозорості — інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.

Названі принципи розбудови та функціонування бюджетної системи, зафіксовані чинним законодавством[60], відображають досвід успішних економічно розвинених демократичних країн. Разом з тим в Україні вони не завжди повною мірою втілюються на практиці. Зокрема,

принцип самостійності бюджетної системи порушується відсутністю адекватного фінансового забезпечення місцевих бюджетів, результатом чого є залежність останніх від трансфертів з центрального бюджету. Функції місцевих бюджетів розподіляються на власні та делеговані. В ідеалі перша група функцій має фінансуватися виключно з власних доходів відповідного місцевого бюджету і лише на виконання другої групи держава має здійснювати трансферти. Проте в Україні, на чому детальну увагу буде звернуто нижче, місцеві бюджети не мають достатніх фінансів навіть для фінансування власних функцій, через це держава фактично субсидує місцеве самоврядування.

Іншим випадком порушення принципу самостійності є використання коштів місцевих бюджету для фінансування дефіциту державного бюджету. Зокрема, в 2009 р. в умовах значного дефіциту фінансових ресурсів уряд за рахунок залишків коштів місцевих бюджетів на Єдиному казначейському рахунку (далі - ЄКР) фінансував видатки державного бюджету. Аналогічна ситуація була зафіксована в другій половині 2011 р., коли кошти місцевих бюджетів на ЄКР тимчасово вилучалися на погашення державних боргів. Проблема полягає в тім, що через таку практику обмежується здатність місцевих бюджетів фінансувати власні видатки. Фактично це є відкрите нівелювання урядом юридичної автономності місцевих бюджетів.

Принцип ефективності та результативності в Україні регулярно порушується через неефективну та корумповану систему державних закупівель, неконтрольований лобізм та відсутність дієвого контролю за витрачанням бюджетних коштів. Названі чинники призводять до наслідків, протилежних задекларованому принципу. Держава витрачає більше коштів, отримуючи менший економічний ефект.

Принцип субсидіарності ігнорується через прагнення уряду до централізації функцій і ресурсів.

Крім того, за умови нинішнього політичного устрою, за яким регіони та громади мають вкрай незначний вплив, цей

принцип апріорі не може бути реалізований у бюджетній системі.

Принцип цільового використання бюджетних коштів також не виконується в повній мірі. Це обумовлено трьома головними проблемами: корупцією, викривленістю змісту програмно-цільового методу (нечітко сформульовані мета та результати бюджетних програм) та обмеженістю ареалу застосування цільових фондів.

Принцип справедливості і неупередженості порушений практикою «ручного управління» бюджетними ресурсами. В Україні обсяг коштів, отриманих різними суб’єктами, досі ще тісно залежить від персонального складу центральних органів влади. Натомість у країнах ЄС усі розрахунки розподілу бюджетних коштів максимально автоматизовані, що мінімізує практику лобію- вання преференцій з боку окремих суб’єктів (відомств, регіонів, галузей).

Принцип публічності та прозорості ще не набув сили у бюджетній системі України. Західні країни розкривають бюджетні видатки досить детально, тому громадяни можуть наочно відслідковувати ефективність витрачання бюджетних коштів. В Україні певний прогрес спостерігається лише на центральному рівні, в той час як місцеві бюджети досі є майже повністю «закритими» (особливо стосовно видаткової частини).

На наш погляд, реформування бюджетної системи має базуватися саме навколо реалізації принципів її побудови, закладених у Бюджетному кодексі. Якщо в центр уваги поставити завдання втілення вказаних принципів на практиці, то можна сформувати комплекс конкретних заходів, які будуть сприяти підвищенню ефективності бюджетної системи загалом.

У вертикальному вимірі бюджетна система України складається з державного та місцевих бюджетів. Найбільшою за обсягом мобілізації фінансових ресурсів ланкою бюджетної системи є державний бюджет. Він акумулює 75 % усіх надходжень до бюджетної системи України. За рахунок нього здійснюється фінансування не лише функцій центральної влади, а й значна кількість

функцій регіональних органів влади та органів місцевого самоврядування.

Державний бюджет розподілений на загальний і спеціальний фонди. Складовими загального фонду держбюджету є:

• усі доходи бюджету, крім призначених для зарахування до спеціального фонду бюджету;

• всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету;

• кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету);

• фінансування загального фонду бюджету.

Загальний фонд — єдиний безцільовий фонд фінансових ресурсів, до якого зараховуються закріплені за ним доходи, що розподіляються відповідно до бюджетних пріоритетів, визначених законом про державний бюджет. Фінансування видатків загального фонду залежить від наявності коштів і не залежить від структури доходів.

Натомість спеціальний фонд бюджету — це складова бюджету, яка включає надходження до бюджету, призначені для фінансування чітко визначених конкретних заходів чи програм. Видатки бюджету на реалізацію цих заходів чи програм фактично «прив’язані» до закріпленої за ними статті доходів (джерел) і залежать від обсягу їх надходжень.

Складовими спеціального фонду бюджету є:

• доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування;

• видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у т. ч. власних надходжень бюджетних установ);

• кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету);

• фінансування спеціального фонду бюджету.

Для концентрації коштів з метою цільового фінансування окремих пріоритетних заходів державної політики у спеціальному фонді створюються окремі автономні бюджетні фонди.

У складі державного бюджету обов’язково створюється резервний фонд. Акумульовані в ньому грошові кошти використовуються для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.

Граничний розмір резервного фонду не може перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду держбюджету у відповідному періоді.

Джерелами формування держбюджету України є[61]:

1) податкові надходження (68,8 % загального обсягу доходів);

2) неподаткові надходження (27,6 %);

3) доходи від операцій з капіталом (0,7 %);

4) трансферти (2,9 %)[62].

Попри раціональну архітектуру, бюджетна система України характеризується низкою серйозних вад, зокрема:

• хаотичні та неврегульовані трансферти до позабюджетних цільових фондів та державних компаній зменшують обсяги фінансових ресурсів уряду;

• неефективна організація спеціального фонду призводить до недофінансування важливих напрямів державних видатків;

• видатки розвитку розпорошені, їх ефективність є досить низькою, тому стимулюючий ефект є мінімальним;

• відсутність інституційної платформи для управління державним боргом призводить до неефективного використання зазначеного ресурсу.

Суттєвою проблемою, без локалізації якої добитися відчутних позитивних зрушень щодо підвищення ефективності бюджетної системи неможливо, є високий рівень корупції та критичні масштаби нецільового та неефективного використання бюджетних коштів.

Загалом Україна мобілізує до бюджетної системи досить значний обсяг фінансових ресурсів як за абсолютними показниками, так і стосовно ВВП. Натомість публічні послуги мають здебільшого низьку якість, соціальні стандарти, гарантовані державою - ледь не найнижчі в Європі (гірша ситуація спостерігається лише в Молдові), державні капітальні інвестиції продукують мінімальні позитивні зовнішні екстерналії, а значна частина статей залишається недофінансованою.

Система місцевих фінансів в Україні виокремилася в автономну ланку з прийняттям Конституції України в 1996 р., за якою органи місцевого самоврядування вилучено зі складу органів державної влади. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування відповідно до ст. 145 Конституції є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Система місцевих фінансів України складається з місцевих бюджетів, фінансів комунальних підприємств та місцевого кредиту. Місцевими бюджетами є бюджет АРК, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. До бюджетів місцевого самоврядування належать бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).

Всього в Україні налічується 12110 місцевих бюджетів, у тому числі:

• 24 обласних бюджети;

• республіканський бюджет АРК;

• міські бюджети міст Києва та Севастополя;

• 165 бюджетів міст обласного значення;

• 488 районних бюджетів;

• 273 бюджетів міст районного значення;

• 107 районних бюджетів у містах;

• 792 селищних бюджетів;

• 10261 сільських бюджетів.

Зазначимо, що за горизонталлю бюджетна система в Україні побудована досить складно. Відносини між бюджетами не завжди дублюють модель адміністративних відносин між відповідними органами влади.

Першою ланкою бюджетної системи є державний бюджет. З державним бюджетом прямі відносини мають 692 місцевих бюджети (друга ланка), що включають бюджети областей, районів, бюджети АРК, Києва та Севастополя, бюджети міст обласного значення. Решта бюджетів (бюджети міст районного значення, районів у містах, сіл та селищ) складають третю ланку бюджетної системи та взаємодіють безпосередньо з бюджетами вищої ланки.

Місцевий бюджет складається із загального фонду, а також, за необхідності, може мати спеціальний фонд. Останній формується з конкретно визначених джерел надходжень і використовується на фінансування конкретно визначених цілей.

Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Поточний бюджет використовується для виконання власних і делегованих повноважень. Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів виробничої та соціальної інфраструктури, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов’язаних зі здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування інших видатків, пов’язаних з розширеним відтворенням.

Система місцевих фінансів в Україні характеризується слабкістю та хронічним дефіцитом фінансових ресурсів. Це обумовлено тим, що передані до місцевих органів влади функції неможливо самостійно реалізувати через обмеженість їх фінансової бази. Доходи місцевих бюджетів у 2010 р. складали лише 7 % ВВП, тоді як видатки — 13 % ВВП. При цьому більшість доходів місцевих бюджетів — це закріплені за ними доходи від збору державних податків. Власні ресурси, що їх місцеві органи влади можуть використати для реалізації власних пріоритетів, складали лише 1 % ВВП.

В даному контексті слід погодитися з О. Шевченко, яка зазначає, що «незважаючи на децентралізацію управління і значне розширення повноважень місцевих органів влади щодо вирішення питань місцевого розвитку, фінансова децентралізація залишалася декларацією»[63]. При цьому вона зазначає, що «децентралізація державних функцій хоча і призвела до значного розширення бюджетних прав органів влади, однак не торкнулася багатьох питань са- мов рядного фінансування. Такий вид децентралізації полягає у простій зміні агентів, які виконують загальнодержавні функції, але не в отриманні автономії місцевим самоврядуванням щодо податково-бюджетних рішень. Політика центрального уряду залишається сильною і на місцях, органи виконавчої влади втілюють стратегію центру, органи ж місцевого самоврядування не володіють достатнім обсягом фінансових ресурсів для формування політики самостійного розвитку»[64].

Основною причиною того, що місцеві бюджети мають надто вузьку ресурсну базу для здійснення автономної економічної політики, на наше переконання, є незацікавленість уряду в децентралізації бюджетної та податкової систем, оскільки це автоматично обмежить його повноваження та звузить фінансову базу.

Важливою ланкою державних фінансів в Україні є позабюджетні фонди, які організаційно відокремлені від

державного бюджету і мають певну самостійність. Позабюджетні цільові фонди мають суто цільове призначення, їх фінансові ресурси не можуть використовуватися для фінансування видатків бюджету, не пов’язаних з метою діяльності фондів. Управління коштами державних цільових фондів здійснюється автономно щодо бюджетних рішень. Керівництво цих фондів самостійно визначає напрями витрачання коштів відповідно до законодавства.

Як правило, виділяють соціальні та економічні державні цільові позабюджетні фонди. В Україні створення економічних позабюджетних фондів прямо заборонено бюджетним законодавством. У той же час досить розвиненою є система соціальних фондів. До найважливіших соціальних фондів в Україні належать такі.

Пенсійний фонд України (ПФУ). Створений у 1992 р. на виконання Закону України «Про пенсійне забезпечення» з метою пенсійного забезпечення громадян. Кошти фонду не входять до державного бюджету і не можуть бути використані на інші цілі, крім виплати пенсій і допомоги. Джерелами утворення Пенсійного фонду України є обов’язкові внески суб’єктів господарювання і громадян, кошти з державного бюджету, призначені для виплати пенсій військовослужбовцям, добровільні внески і пожертвування, інші надходження. Через поглиблення дисбалансу між надходженнями та видатками Пенсійного фонду джерела його наповнення були розширені за рахунок впровадження додаткових зборів на виплату пенсій з окремих господарських операцій (надання послуг стільникового зв’язку, купівлі валюти, нерухомості та транспортних засобів тощо), що фактично мають режим податку. Крім того, дедалі більшу роль у структурі доходів Фонду відіграють бюджетні трансферти на покриття дефіциту бюджету ПФУ.

Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, що здійснює управління загальнодержавним соціальним страхуванням у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням. Фонд є некомерційною самоврядною організацією. Кошти фонду не включаються

до державного бюджету і не підлягають вилученню та використовуються тільки за цільовим призначенням. У разі їх невикористання в поточному році вони переходять на наступний фінансовий рік.

Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття створений для управління страхуванням на випадок безробіття. Фонд акумулює страхові внески та здійснює соціальні виплати в разі втрати роботи. Фонд - некомерційна самоврядна організація, держава є гарантом його діяльності у сфері матеріального забезпечення і надання соціальних послуг застрахованим особам.

Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Страхування від нещасного випадку та професійного захворювання є самостійним видом загальнообов’язкового державного соціального страхування, за допомогою якого здійснюється соціальний захист у сфері охорони життя та здоров’я громадян у процесі їх трудової діяльності. Мета діяльності Фонду полягає в профілактиці нещасних випадків та профзахворювань, забезпеченні медичної, соціальної та професійної реабілітації, відшкодуванні шкоди потерпілим на виробництві (членам їх сімей).

Основними джерелами формування коштів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування є страхові внески страхувальників-роботодавців та застрахованих осіб (крім Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, до якого внески сплачують лише роботодавці); трансферти з державного бюджету; суми від фінансових санкцій, застосованих до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб за порушення встановленого порядку сплати страхових внесків та використання коштів фондів; суми адміністративних штрафів, накладених на посадових осіб та громадян за такі порушення; прибуток, одержаний від тимчасово вільних коштів фондів, у тому числі резерву коштів фондів на депозитному рахунку; лагодійні внески підприємств, установ, організацій та фізичних осіб та інші надходження.

За обсягом мобілізації фінансових ресурсів найбільшим закономірно є Пенсійний фонд України (табл. 1.2).

Таблиця 1-2

Ресурси66 позабюджетних фондів соціального захисту в 2011 р., млн грн

Фонд Обсяг

мобілізованих

ресурсів

% від загального обсягу надходжень соціальних фондів
Власні доходи Пенсійного фонду 142 764,60 86,75
Доходи Фонду соціального страхування

з тимчасової втрати працездатності

8 125,00 4,94
Доходи Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань 5 765,40 3,50
Доходи Фонду

загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття

7 924,60 4,82
Разом 164 579,60 100,00

Загалом чотири фонди акумулюють 13,1% ВВП, або четверту частину фінансових ресурсів всієї системи державних фінансів України. Крім Пенсійного та трьох названих фондів соціального страхування, Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування[65] [66] передбачено створення Фонду медичного страхування, проект якого все ще знаходиться на етапі обговорення. Кошти Фонду медичного страхування мають використовуватисяя на оплату медичної

допомоги, наданої застрахованим особам у необхідних обсягах. З прийняттям закону про запровадження обовяз- кового державного медичного страхування буде завершено процес створення п’яти фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, що зазначені у ст. 4 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

Нинішній стан позабюджетних фондів як ланки державних фінансів характеризується кризовими тенденціями. Особливо це стосується Пенсійного фонду України. Останніми роками він втратив певну автономність через критичне розбалансування між доходами та видатками. Зокрема, в 2010 р. видатки Фонду склали 191,5 млрд грн, тоді як власні надходження лише 119,3 млрд грн. Засоби для покриття цього розриву Фонд традиційно отримує з бюджету. На причини таких проблем вказує О. Пищу- ліна: «Солідарна система пенсійного забезпечення нині базується на суто фіскальному перерозподілі ресурсів і не відповідає показникам економічного розвитку країни. Підвищення розмірів пенсій випереджає зростання фонду оплати праці. Невжиття заходів щодо законодавчого розширення джерел та обсягів надходжень до Пенсійного фонду призвело до розбалансування його бюджету. Унаслідок цього спостерігається хронічний дефіцит Пенсійного фонду, який покривається з державного бюджету»[67].

Проблема розбалансування Пенсійного фонду є одним з головних чинників дестабілізації системи державних фінансів. Його дефіцит чинить значний тиск на бюджетну систему держави, знижуючи ефективність бюджетно-податкової політики держави, та посилює соціально-економічне напруження в суспільстві.

Важливою ланкою системи державних фінансів в Україні є також фінанси державних підприємств. Україна з часу відновлення незалежності провела досить масштабну приватизацію, в результаті чого державний

сектор відчутно звузився. Сьогодні держава зберігає присутність у таких галузях та сегментах економіки.

1. Підприємства з надання комунальних послуг (водопостачання та водовідведення, опалення, утилізація сміття тощо), які є хронічно збитковими через зношеність фондів та необґрунтовано низькі тарифи на їх послуги. Присутність держави в даному сегменті обумовлена незацікавленістю інвесторів у цих підприємствах (хоча поодинокі випадки трапляються). У здійсненні тарифної політики держава та органи місцевого самоврядування надають перевагу соціальному пріоритету над економічним зиском, тому даний сегмент не є інвестиційно привабливим. Фінанси цього сектору тривалий час знаходяться в розбалансованому стані, що підриває економічну ефективність даних підприємств.

2. Стратегічні державні підприємства. Кабінет Міністрів України своєю постановою затвердив перелік підприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави[68]. Через свою значну роль їх приватизація заборонена. До даного переліку відносяться підприємства різні за масштабом, профілем діяльності та територіальною належністю, через це в кожному окремому випадку підстави надання підприємству статусу такого, що має стратегічне значення для економіки і безпеки держави, є індивідуальними.

3. Підприємства, стосовно яких не знайдений консенсус щодо умов та вартості їх продажу. Окремі підприємства в Україні перебувають у державній власності через те, що уряд неспроможний визначитися з ціною їх продажу або ринкова кон’юнктура не є сприятливою для їх приватизації. Прикладами таких підприємств є КГОКОР, Одеський припортовий завод, «Турбоатом», «Кримський титан» та інші, які періодично виставляються на продаж, але через низку чинників так і не були приватизовані.

4. Інфраструктурні підприємства. Уряд свідомо зберігає у державній власності підприємства, що контролюють основні інфраструктурні активи України (порти, залізничні колії, аеропорти, нафто-, газо-, продуктопро- води, лінії електропередач тощо). Головним мотивом є збереження рівного доступу всіх учасників ринку до інфраструктури, що може бути забезпечено лише за умови її державної власності.

Таким чином, обсяг та масштаб державного сектору в економіці України наразі визначаються переважно соціальними (надання суспільних послуг та товарів за прийнятними для населення цінами) та стимулюючими (підтримка окремих галузей економіки за рахунок занижених тарифів на послуги державних компаній) завданнями держави, тому фінанси державного сектору підпорядковані їх реалізації і, як наслідок, знаходяться в розбалансованому стані. Проте державні підприємства в Україні також виконують фіскальну функцію. Вони мають сплачувати відсоток (у різні періоди від 15 % до 90 %) від свого прибутку до державного бюджету.

Значну роль у системі державних фінансів України відіграє державний кредит. Ця ланка системи державних фінансів за необхідності стає потужним інструментом мобілізації фінансових ресурсів. Разом з тим сьогодні в Україні її потенціал реалізований недостатньо. Боргова політика звужена до завдання фінансування дефіциту бюджету.

В Україні існують лише рамкові обмеження щодо обсягу залучених боргових коштів, тоді як такі важливі питання, як напрями та пріоритети використання цих коштів, залишені паза увагою. Базові засади управління державним кредитом в Україні закладені в Бюджетному кодексі України, а також у законах про державний бюджет України на відповідний рік. Бюджетний кодекс визначає, що:

• загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60 % річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту України;

• право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах, визначених законом про державний бюджет України, належить державі в особі міністра фінансів України або того, хто виконує його обов’язки;

• у разі зменшення обсягу коштів від державних внутрішніх (зовнішніх) запозичень порівняно з обсягом, визначеним законом про державний бюджет України, у зв’язку з погіршенням умов таких запозичень та/або кон’юнктури фінансового ринку збільшується обсяг коштів від державних зовнішніх (внутрішніх) запозичень з дотриманням граничного обсягу державного боргу;

• умови здійснення державних запозичень, у тому числі вид, валюту, строк та відсоткову ставку державного запозичення, визначає Кабінет Міністрів України;

• з метою економії бюджетних коштів Міністерство фінансів України має право здійснювати правочини з державним (місцевим) боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж державних боргових зобов’язань, за умови дотримання граничного обсягу державного (місцевого) боргу на кінець бюджетного періоду.

Граничні розміри боргу на конкретний рік затверджуються законом України про державний бюджет на відповідний рік. Загалом державний кредит як ланка бюджетної системи сьогодні ще не достатньо інституціалізована, що знижує ефективність та прогнозованість політики в даній сфері. Відсутність цілісної концепції управління державним боргом стала одним з чинників зниження ефективності бюджетного механізму та розростання дисбалансів у системі державних фінансів України останніми роками. Фінансування дефіциту бюджету відбувається переважно хаотично, під впливом потреб оперативного покриття поточних бюджетних видатків, що формує ризики для стабільності державних фінансів.

Таким чином, з точки зору правової розбудови, з часу відновлення незалежності Україна досягла відчутного прогресу у створенні системи державних фінансів європейського зразка. Проте практика виявила низку серйозних проблем функціонування цієї системи, що відчутно знизили ефективність бюджетно-податкової політики.

***

У сучасному суспільстві держава не лише є модератором суспільно-економічних відносин, а й реалізує широкий перелік функцій, які потребують адекватного фінансового забезпечення. Відповідно до цих запитів формується система державних фінансів, покликана адсорбувати частину ВВП країни з метою фінансування діяльності держави. Система державних фінансів формує інституційні межі, в яких реалізується бюджетно- податкова політика держави, орієнтована на вирішення комплексу завдань для реалізації державних функцій.

Вилучаючи частину фінансових ресурсів з економіки, уряди демократичних країн спрямовують ці кошти на розширення пропозиції суспільних благ: від мостів, доріг, соціального захисту до ефективного державного управління як одного з найважливіших суспільних благ. Як зазначають авторитетні українські фінансисти В. Опарін та В. Федосов, «держава централізує частину коштів не заради самої по собі централізації, а для фінансового забезпечення своєї діяльності. Податки та інші форми централізації ресурсів є нічим іншим, як платою суспільства, тобто юридичних та фізичних осіб, за виконання державою її функцій»[69].

Головною тенденцією минулого століття та початку нинішнього можна вважати зростання розміру держави в економіці та збільшення частки ВВП, що перерозподіляється через бюджет. Внаслідок цього-ё система державних фінансів характеризувалася процесами розростання та розгалуження. З державної казни в окремі фонди були виділені особливо важливі видатки, які стосуються передусім соціального страхування, виникли централізовані суверенні фонди, які концентрують колосальні фінансові

ресурси держави, формуються квазідержавні фінансові структури та інститути.

Ще однією важливою тенденцією останнього часу стали процеси децентралізації державного управління, розподіл відповідальності та фінансових ресурсів, що спричинило децентралізацію бюджетної системи. Європейський досвід свідчить, що багато внутрішніх функцій, а також управління фінансовими ресурсами ефективніше може реалізовувати регіональний рівень влади. Через це у сучасних економічно розвинених країнах дедалі більший обсяг фінансових ресурсів передається до місцевих бюджетів, а система відносин центрального бюджету та місцевих бюджетів базується не на адміністративному підпорядкуванні, а на рівноправному партнерстві.

Україна розбудовує систему державних фінансів на західних зразках (хоч і з певними радянськими рудиментами), через це її архітектура є подібною до системи державних фінансів країн ЄС. Проте на український ґрунт часто були імплементовані лише гарні ідеї. Фундаментальною проблемою є те, що для ефективного функціонування зазначених ідей необхідні адекватні дієві механізми. їх українська влада змогла запровадити не у всіх випадках.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ В УКРАЇНІ:

  1. Правові засади забезпечення функціонування Державного казначейства в Україні
  2. 5.1. Система державних фінансів. Бюджет держави як ланка державних фінансів
  3. 1.6. Правові засади функціонування банківської системи України
  4. Економічна сутність зовнішньоекономічної діяльності та організаційно-правові питання її здійснення
  5. 2.5. Організаційно-правові засади банківського нагляду за діяльністю комерційних банків
  6. Організаційні основи функціонування фінансів підприємств
  7. Ідейні засади функціонування місцевих фінансів
  8. 3. Особливості організації і функціонування фінансів різних форм власності та видів діяльності.
  9. 14.12.2. Теорія і практика функціонування ВЕЗ в Україні
  10. 67. Загальні економіко-правові основи розвитку підприємництва в Україні.
  11. § 2.4. Особливості функціонування бірж в Україні на початку ХХІ-го століття
  12. Організаційна структура Державного казначейства України
  13. 31. Суть і види підприємств в ринковій економіці. Організаційно-правові форми підприємств.
  14. Організаційна структура державного казначейства України
  15. РОЗДІЛ 1 Теоретико-правові засади ліцензування торговельної діяльності в Україні
  16. РОЗДІЛ 2 ПРАВОВІ ПИТАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГОСПОДАРСЬКО-ТОРГОВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ