<<
>>

МЕХАНІЗМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПДВ

ПДВ з часу його запровадження залишався найпроб- лемнішим елементом системи оподаткування України з точки зору ефективності адміністрування. Він є головним джерелом податкових надходжень державного бюджету України, на нього припадає понад половина всіх зібраних податків і майже 36 % загальних доходів державного бюджету.

В окремі періоди обсяг мобілізації податку до державної казни сягав понад 9 % ВВП (рис. 4.8). Його висока частка в податкових надходженнях зберігалася навіть в умовах фінансово-економічної кризи, що пояснюється меншою чутливістю бази оподаткування до коливань економічної кон’юнктури, аніж бази оподаткування прямих податків. У 2010 р. даний показник знизився, проте це обумовлено не зниженням його фіскальної ефективності, а погашенням боргів з відшкодування ПДВ минулих періодів.

Рис. 4.8. Динаміка питомої ваги ПДВ у доходах державного бюджету в 2002-2010 рр., %

Домінуюча частка ПДВ у структурі надходжень державного бюджету визначає його критично важливе значення в системі оподаткування України. Проте У 2007-2010 рр. посилився комплекс суттєвих проблем, пов’язаних з адмініструванням цього податку та викривленням його економічної сутності. Вони негативно відображалися на наповненні бюджету, діяльності підприємств та добробуті громадян, які є його фактичними платниками. Узагальнюючи широкий перелік проблемних аспектів функціонування ПДВ, виділимо три блоки проблем.

Рис. 4.9. Номінальна ставка, ефективна ставка115 та ефективна ставка ПДВ, скоригована на невиконані зобов’язання з відшкодування податку, % 116

І. Низька фіскальна ефективність податку. Фіскальний потенціал відносно високої номінальної ставки ПДВ в Україні не реалізований через низьку реальну (імпліцит- ну) ставку цього податку.

Дані рис. 4.9 ілюструють, що за рахунок скасування більшості податкових пільг у 20052006 рр. вдалося різко підвищити фіскальну ефективність ПДВ. Завдяки цьому реальна ставка податку, що розрахо- 115 116

[1]Розраховано спрощеним методом, затвердженим наказом МФУ, МЕУ, ДПАУ, ДМСУ «Про затвердження Методики прогнозування надходжень податку на додану вартість» від 31.08.2004 р. № 545/315/502/637.

[1]Розраховано автором.

вана за офіційною методикою, в Україні у 2006 р. та 2008 р. сягала 15,8 %. Проте, якщо враховувати обсяг невідшкодованого ПДВ, який штучно збільшив надходження ПДВ понад обсяг, який бюджет мав отримати за тогочасного стану економіки, реальна ставка була нижчою.

У 2010 р. фіскальна ефектність ПДВ, скоригована на невиконані зобов’язання з відшкодування податку, була не набагато вища, аніж у 2004 році. Це дає підстави дійти висновку, що додаткові надходження від скасування галузевих пільг з ПДВ та пільг, наданих у рамках СЕЗ і тПр, скасування ПДВ-векселів, запровадження 20 % ставки на імпорт газу[110] не привели до суттєвого підвищення фіскальної ефективності податку.

Значний обсяг втрат бюджетних надходжень від ПДВ обумовлений такими чинниками.

1. Мінімізація оподаткування ПДВ, обсяги якої набули значних масштабів. У 2009 р., за даними Державної податкової адміністрації, було упереджено незаконне відшкодування ПДВ на суму 7,4 млрд грн[111]. За наявності законодавчих прогалин та високого рівня корупції органи державної податкової служби попереджують лише частину подібних операцій, тому реальна сума втраченого ПДВ значно більша.

2. Збереження широкого переліку пільг з ПДВ. Попри скасування більшості пільг з ПДВ у 2005 р. у рамках ТПР і СЕЗ та припинення дії пільг з ПДВ за галузевими програмами, обсяг наданих пільг (включаючи операції, звільнені від оподаткування та звільнені від сплати податку) все ще залишався значним. За оцінками Кабінету Міністрів України, втрати бюджету 2010 р. від податкових пільг з ПДВ становили понад 21 млрд грн (табл.

4.4).

Таблиця 4.4

Обсяг наданих пільг з податку на додану вартість

Вид пільги 2008 2009 2010
Всього з них: 13,53 17,36 21,06
сума ПДВ, нарахована сільськогосподарським підприємствам (суб’єкт спеціального режиму, який провадить діяльність у сфері сільського господарства) на вартість поставлених ним сільськогосподарських товарів (послуг), не підлягає сплаті до бюджету та повністю залишається у розпорядженні такого сільськогосподарського підприємства; 7,38 8,10
поставки (у тому числі аптечними закладами) зареєстрованих та допущених до застосування в Україні лікарських засобів та виробів медичного призначення за переліком, що щорічно визначається Кабінетом Міністрів України; 2,50 0,35 3,84
поставки товарів (сировини, матеріалів, устаткування та обладнання), крім підакцизних товарів і товарів 1—24 груп УКТЗЕД, які закуповуються за рахунок коштів міжнародної технічної допомоги та коштів державного бюджету України, в рамках підготовки до зняття і зняття енергоблоків ЧАЕС з експлуатації та перетворення об’єкта «Укриття» на екологічно безпечну систему, відповідно до положень Рамкової угоди між Україною та ЄБРР; 0,56 1,70 1,93
послуги з виховання та освіти дітей дитячими музичними та художніми школами, школами мистецтв, будинками культури; дошкільного виховання, початкової, середньої, професійно- технічної та вищої освіти закладами, які мають спеціальний дозвіл (ліцензію) на поставку таких послуг, незалежно від їх організаційно- правового статусу та форми власності; 1,34 1,67 1,83
операції з поставки у митному режимі імпорту або реімпорту зареєстрованих та допущених до застосування в Україні лікарських засобів та виробів медичного призначення за переліком, що щорічно визначається Кабінетом Міністрів України. 0,73 0,69 0,75

Попри те, що перелік найбільших пільг з ПДВ в Україні в більшості випадків є економічно та соціально обґрунтованим, постають питання щодо ефективності та раціональності використання вивільнених коштів за окремими статтями.

Зокрема, сільськогосподарські підприємства отримують щороку 7-8 млрд грн на модернізацію технічної бази, проте рівень їх оснащеності сучасною технікою далекий від задовільного.

Значним ризиком для ефективності ПДВ є намагання окремих категорій платників податку (металургійних, автомобілебудівних, суднобудівних підприємств) лобі- ювати пільги зі сплати ПДВ при імпорті основних фондів. Приводом для подібних ініціатив стала фінансово- економічна криза. Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо мінімізації впливу фінансової кризи на розвиток вітчизняної промисловості» від 18.12.2008 р. № 694-VI[112] до 1 січня 2011 р. було запроваджено пільги зі сплати ПДВ для операцій з ввезення на митну територію України основних фондів, матеріалів, обладнання, устаткування, комплектуючих для підприємств, які створюють нові виробництва із впровадження енергозберігаючих технологій. Без дієвого контролю за отриманням розширення пільг призвело лише до втрати частини доходів бюджету.

На рис. 4.10 показана роль чинників низької продуктивності[113] ПДВ. У 2010 р. лише 57,6 % даного податку було стягнуто до державного бюджету України, 16,8 % становили податкові пільги. Натомість 25,6 % обсягу потенційно можливих надходжень (а це майже 30 млрд грн) було втрачено через мінімізацію оподаткування.

Рис. 4.10. Продуктивність ПДВ та втрачений ресурс, %

Зниження ефективності ПДВ обумовило додаткові затрати держави на контроль за достовірністю нарахування та сплати податку. У 2005—2009 рр. для удосконалення адміністрування ПДВ було ініційовано створення реєстру податкових накладних, запроваджено подання в електронному вигляді розшифровок податкових зобов’язань та податкового кредиту з ПДВ, посилено активність контролюючих органів тощо. Це все призводило не лише до запобігання мінімізації оподаткування, а й до посилення витрат на адміністрування податку як для органів податкової служби, так і для підприємств, що сумлінно сплачують податки.

ІІ. Проблема бюджетної заборгованості з відшкодування ПДВ останніми роками стала одним з макроеко- номічних чинників охолодження економіки. Затримуючи повернення коштів підприємствам, уряд фактично вилучає власні кошти корпоративного сектору до державного бюджету з метою фінансування державних видатків.

Через неурегульованість проблеми з відшкодуванням ПДВ фіскальна віддача від внутрішнього ПДВ має стійку тенденцію зниження. Якщо у 2007 р. позитивне сальдо між надходженнями і відшкодуванням «внутрішнього»

ПДВ складало 2,4 % ВВП, то у 2009 р. - тільки 1,2 %. Якщо ж виключити з надходжень ПДВ бюджетну заборгованість, то «внутрішні» надходження від цього податку в 2009 р. взагалі були б від’ємними.

Одним із чинників різкого зростання заборгованості держави перед підприємствами з відшкодування ПДВ була політика субсидування урядом промисловості. Оскільки НАК «Нафтогаз України» у 2008-2009 рр. реалізовував в Україні газ за ціною, нижчою за собівартість (купівлі на кордоні), компанія мала від’ємні зобов’язання з ПДВ, сума якого у 2009 р. сягнула майже 10 млрд грн, що за дорученням уряду була відшкодована грошовими коштами. Оскільки сума не входила в річний план з повернення ПДВ, автоматично рівно настільки ж було скорочено відшкодування податку решті підприємств. Вирішення цієї проблеми стало можливим завдяки виведенню з оподаткування ПДВ операцій з імпорту газу[114].

Динаміка зростання заборгованості з відшкодування ПДВ особливо прискорилася в умовах кризи (рис. 4.11).

До апогею ситуація була доведена на початку 2010 р.: сума невідшкодованого ПДВ на 1 квітня 2010 р. становила 28,4 млрд грн. За такої ситуації уряд прийняв рішення відшкодувати податок за рахунок оформлення заборгованості попередніх періодів облігаціями внутрішньої державної позики (ПДВ-облігації).

Даний спосіб був чи не єдино можливим для зменшення заборгованості, проте невигідний для підприємців. Номінальна прибутковість ОВДП встановлена у розмірі 5,5 % річних, що вдвічі нижче тогочасного показника інфляції.

Таким чином, уряд взяв у борг кошти підприємств за від’ємною ефективною ставкою.

ІІІ. Порушення принципу нейтральності оподаткування. ПДВ є максимально наближеним до нейтрального податку, проте низка вад порушують цей принцип. У вітчизняній практиці функціонування ПДВ можна виділити такі проблемні аспекти.

Рис. 4.11. Динаміка обсягів відшкодованого та невідшкодованого ПДВ, млрд грн

[1] Нерівномірний фіскальний тиск у регіональному розрізі. В абсолютних показниках збору податку центральні та східні регіони вносять найбільший обсяг надходжень ПДВ до бюджету. Водночас, якщо враховувати відшкодування податку та скорегувати його доходи на наявний виробничий потенціал регіону, то основний фіскальний тиск більшою мірою несуть інші регіони. Це обумовлено не тільки експортною орієнтованістю економіки сходу України, а й численними пільгами з ПДВ, які мають підприємства у східних регіонах. Як відображено на рис. 4.12, найбільші надходження ПДВ щодо валового регіонального продукту зафіксовані у м. Києві, Львівській, Харківській та Житомирській областях, тоді як Луганська, Запорізька, Донецька та Миколаївська області більше забирають коштів з бюджету, ніж вносять від сплати ПДВ.

[1] Порушення галузевої нейтральності. Зобов’язання з ПДВ до 2004 р. були розподілені вкрай нерівномірно поміж різними галузями економіки. У 2005—2008 рр. дис- баланси були частково вирівняні скасуванням пільг та преференцій з ПДВ. Проте, як було зазначено, низка галузей, зокрема аграрна, зберігала значні пільги. Гарним приводом для отримання пільг стала фінансово-економічна криза, за якої окремі галузі чи навіть підприємства активно намагалися отримати пільги зі сплати ПДВ.

Рис. 4.12. Надходження ПДВ на 100 грн ВВП у регіоні, грн122

3. Регресивність щодо оподаткування доходів населення. Ця проблема не є суто українською і зумовлена самою природою даного податку. Вона полягає в тому, що у структурі витрат бідніших верств населення частка сплаченого ПДВ вища, аніж у витратах заможних. У розвинених країнах для вирішення цієї проблеми було впроваджено відповідні фіскальні механізми, тоді як в Україні зазначеному питанню на законодавчому рівні взагалі не приділялася увага.

Значний комплекс проблем, пов’язаний з адмініструванням ПДВ, вимагав глибинного реформування цього податку в процесі податкової реформи. Розробники 122

[1]Розраховано на основі даних 2009 р.

Податкового кодексу України намагалися вирішити комплекс завдань:

а) перекрити найпоширеніші схеми мінімізації оподаткування;

б) вирішити проблему з відшкодуванням податку;

в) за допомогою ПДВ вирішити низку локальних економічних завдань (наприклад, зниження внутрішніх цін на зерно та металобрухт тощо).

Головним завданням, що стояло в умовах значного дефіциту бюджету, було перекриття схем мінімізації оподаткування ПДВ, що дозволило б різко збільшити надходження цього податку. У Податковому кодексі уряд запровадив додаткові вимоги та обмеження для платників податків, а також розширив повноваження контролюючих органів.

Серед головних новацій відзначимо такі.

1. Обмеження можливості добровільної реєстрації платником ПДВ. Кодексом було обмежено реєстрацію платниками ПДВ для фізичних осіб-підприємців, а також для тих платників податків, які постачають товари і послуги на суму, що не перевищує 300 тис. грн. Припускаємо, що таке обмеження запроваджено з метою унеможливити існування фірм-одноденок, що використовуються для виписки необґрунтовано завищених податкових накладних, які інші компанії ланцюжка зараховують до податкового кредиту, мінімізуючи нарахування ПДВ[115].

2. Заборона реєстрації платниками ПДВ суб’єктів господарської діяльності, що є платниками єдиного податку. Дане рішення також, очевидно, зумовлено намаганнями зменшити практику використання фірм- одноденок, які часто є платниками єдиного податку, для мінімізації ПДВ, а також звузити ареал застосування спрощеної системи оподаткування як такої. Платники єдиного податку зможуть компенсувати витрати вхідного ПДВ лише через підвищення цін на свою продукцію. За таких умов будь-яке підприємство-покупець, яке є платником ПДВ, надасть перевагу співпраці з постачальником-платником ПДВ, ніж з платником єдиного податку, оскільки зможе зарахувати сплачений податок до податкового кредиту.

3. Виведення з об’єктів оподаткування ПДВ операцій з надання консультаційних, інжинірингових, інженерних, юридичних (у тому числі адвокатських), бухгалтерських послуг, а також послуг з розроблення, постачання, тестування програмного забезпечення, інших послуг у сфері інформатизації. Ця норма спрямована на перекриття схеми мінімізації сплати ПДВ та прибутку підприємств. Без права виписувати податкові накладні обсяг оплати наведених послуг повинен зменшитися до економічного обґрунтованого. Надмірно інтенсивно користуючись вказаним вище переліком послуг, підприємства не матимуть змоги скоротити свої податкові зобов’язання з ПДВ. Якщо зменшаться витрати на ці послуги, то відповідно зросте база оподаткування податку на прибуток.

4. Обмеження терміну дії податкових накладних, що дають право на зарахування сплаченого ПДВ до податкового кредиту. Згідно з Податковим кодексом підприємство має право включати до податкового кредиту суму ПДВ, сплата якого підтверджена податковою накладною, виписаною не пізніше ніж за 365 днів. Для тих платників податку, що застосовують касовий метод — 60 днів.

До прийняття Кодексу роз’яснення ДПА (у законі про ПДВ зазначене питання не було врегулюване) дозволяло зарахувати податкову накладну, отриману від контрагента, в будь-який момент протягом трьох років з дня виписки податкової накладної. Практика, коли підприємство раптово знаходило податкову накладну дворічної давності й збільшувало на цій підставі податковий кредит, досить часто (хоча й не завжди) свідчить про застосування фірм-одноденок. Трьох років більш ніж достатньо для того, щоб постачальник, який виписав фіктивну податкову накладну, ліквідував підприємство та уникнув відповідальності. У такому разі контролюючим органам довести факт безтоварної поставки досить складно. Податкова адміністрація мала два варіанти вирішення цієї проблеми, які вона періодично намагалася запровадити або через парламент, або просто ввести в дію постановою Кабінету Міністрів Україн:

• обмеження терміну «дії» податкових накладних трьома місяцями;

• внесення факту подачі прострочених накладних у перелік підстав для виїзної позапланової перевірки.

Таким чином, у Кодексі відображений певний компроміс.

5. Поетапне запровадження розширення реєстру податкових накладних. Податковий кодекс детально регламентує реєстрацію податкових накладних в Єдиному реєстрі податкових накладних. Тільки внесена в Єдиний реєстр податкова накладна є підставою для включення «вхідного» ПДВ до податкового кредиту. Розширення реєстру накладних відбуватиметься в декілька етапів:

• понад 1 млн грн підлягають реєстрації з 1 січня

2011 р.;

• понад 500 тис. грн - з 1 квітня 2011 р.;

• понад 100 тис. грн - з 1 липня 2011 р.;

• понад 10 тис. грн - з 1 січня 2012 р.

Податкова накладна, в якій сума податку на додану вартість не перевищує 10 тис. грн, не підлягає включенню до Єдиного реєстру. Обов’язковою є вимога надання платниками ПДВ разом з податковою декларацією копій реєстру ПДВ-накладних в електронному вигляді.

В теорії Єдиний реєстр податкових накладних повинен сприяти оперативнішому виявленню фактів мінімізації сплати ПДВ через можливість зіставлення даних платника податку та його контрагентів. На практиці це значно ускладнить адміністрування податку та збільшить затрати підприємств на податкові процедури, які в Україні й так залишаються одними з найвищих у світі.

Розробниками ПКУ також було досягнуто певного прогресу в питанні наведення порядку з відшкодуванням ПДВ. Основним нововведенням у процедурі бюджетного відшкодування ПДВ є запровадження механізму автоматичного відшкодування сумлінним платникам.

Відповідно до Кодексу автоматичне бюджетне відшкодування здійснюється за результатами камеральної перевірки, яка проводиться протягом 20 календарних днів, наступних за граничним терміном отримання податкової декларації. Орган державної податкової служби зобов’язаний протягом трьох робочих днів після закінчення перевірки надати органу Державного казначейства України висновок із зазначенням суми, що підлягає автоматичному відшкодуванню з бюджету.

Право на отримання автоматичного бюджетного відшкодування податку[116] мають юридичні особи та фізичні особи-підприємці, які:

1) відповідають одночасно таким критеріям:

• не перебувають у судових процедурах банкрутства відповідно до Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»;

• щодо яких не внесено записів до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців про:

— відсутність підтвердження відомостей;

— відсутність за місцезнаходженням (місцем проживання);

— прийняття рішень щодо виділу, припинення юридичної особи, підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця;

— визнання повністю або частково недійсними установчих документів чи змін до установчих документів юридичної особи;

— припинення державної реєстрації юридичної особи чи підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця;

• здійснюють операції, до яких застосовується нульова ставка (питома вага яких протягом попередніх 12 послідовних звітних періодів (місяців) сукупно складає не менше 50 % (згодом була зменшена до 40 %) загального обсягу поставок);

• загальна сума розбіжностей між податковим кредитом, сформованим платником податку за придбаними товарами/послугами та податковими зобов’язаннями його контрагентів у частині постачання таких товарів/ послуг, за даними податкових накладних, у попередніх трьох кварталах не перевищує 10 % заявленої платником податків суми бюджетного відшкодування;

• у яких середня заробітна плата не менше ніж у 2,5 разу перевищує мінімальний встановлений законодавством рівень у кожному з останніх чотирьох звітних податкових періодів (кварталів);

2) відповідають одному з таких критеріїв:

• чисельність працівників, які перебувають у трудових відносинах з такими платниками податку, перевищує 20 осіб у кожному з останніх чотирьох звітних податкових періодів;

• має основні фонди для ведення задекларованої діяльності, залишкова балансова вартість яких на звітну дату, за даними податкового обліку, перевищує суму податку, заявлену до відшкодування за попередні 12 календарних місяців;

• рівень визначення податкового зобов’язання з податку на прибуток до сплати до бюджету є вищим від середнього по галузі в кожному з останніх чотирьох звітних податкових періодів;

3) не мають податкового боргу.

Загалом механізм автоматичного відшкодування податку на додану вартість сформований досить раціонально, а обмеження та критерії щодо його застосування є обґрунтованими. За даними Державного казначейства України, станом на 1 жовтня 2011 р. в автоматичному режимі відшкодовувалося 32 % загального обсягу ПДВ, що підлягав відшкодуванню.

Дискусійними є спроби розробників ПКУ вирішити за допомогою ПДВ низку вузькоекономічних завдань. Зокрема, через дефіцит лому чорних металів на внутрішньому ринку в інтересах національних металургійних компаній було обмежено експорт цього лому за допомогою звільнення від оподаткування ПДВ операцій з поставки металобрухту. Через це експортери лому втратили право на відшкодування ПДВ, що знизило дохідність їхніх зовнішньоекономічних операцій. У даному локальному випадку така норма, очевидно, є позитивною, оскільки дозволяє частково подолати проблеми чорної металургії щодо дефіциту лому. На макроекономічному рівні це призвело до незначного зниження сировини у структурі експорту.

Разом з тим доцільність поширення такої практики на інші сфери є скоріш негативною. Податковим кодексом з метою обмеження вивезення зерна та стримування зростання його вартості на внутрішньому ринку операції з вивезення у митному режимі експорту зернових і технічних культур сільськогосподарськими підприємствами- виробниками і підприємствами, які безпосередньо придбали такі зернові культури у сільськогосподарських підприємств-виробників, звільнені від оподаткування ПДВ. Наслідком такої політики є погіршення фінансового стану аграрних підприємства (через втрату ПДВ, що мав відшкодуватися при експорті), зниження інвестицій у галузь, а також послаблення позицій України на світових ринках сільськогосподарської продукції.

Таким чином, ПДВ у ході податкової реформи був відчутно реформований, у більшості випадків з позитивними результатами. Поряд з тим це не дозволило вирішити одну із головних його проблем — наявність значного обсягу бюджетної заборгованості держави перед корпоративним сектором. Крім того, посилився ризик застосування ПДВ у вирішенні кон’юнктурних економічних завдань.

4.6.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме МЕХАНІЗМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПДВ:

  1. 5.2.2. Напрями реформування ПДВ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЙОГО СКАСУВАННЯ
  2. 74. Роль держави в змішаній економіці. Роль та обмеження ринкового механізму в регулюванні економіки. Кейнсіанський механізм державного впливу на економіку.
  3. 9.4. Удосконалення інформаційно-технічного забезпечення Державного казначейства
  4. 3.1.4. Удосконалення бюджетного устрою і системи міжбюджетних взаємовідносин
  5. 14.5. Удосконалення регіональної структури економіки
  6. 3.2. Удосконалення нормативно-правових актів з питань регулювання іпотечних правовідносин
  7. Удосконалення планування та фінансування видатків на охорону здоров'я. Дипломна робота, 2012
  8. 2.1. Удосконалення теоретичного забезпечення встановлення рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування
  9. 4.5. Напрями удосконалення українського законодавства про господарську діяльність навчальних закладів за рахунок використання прогресивного зарубіжного досвіду
  10. § 2. Структура механізму господарювання
  11. Формалізація механізму роздрібного банківського кредитування
  12. Фінансовий механізм та його складові
  13. § 1. Господарський механізм: сутність, характер, функціонування
  14. 10.4. Механізм державних закупівель
  15. 6.1. МЕХАНІЗМ ФІНАНСУВАННЯ ОСВІТИ В СУЧАСНИХУМОВАХ
  16. 3. Внутрішні механізми нейтралізації фінансових ризиків.