<<
>>

ІНШІ ЗАХОДИ ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ БЮДЖЕТНОГО МЕХАНІЗМУ

Реформа бюджетної системи в 2010-2011 рр. не обмежувалася прийняттям нової редакції Бюджетного кодексу України (див. табл. 3.1). Перед урядом і Міністерством фінансів були поставлені й інші важливі завдання, що мають реалізовуватися для підвищення ефективності бюджетної системи.

Крім того, в багатьох питаннях Бюджетний кодекс створив лише правову базу для реалізації конструктивних заходів, і для того, щоб новації ефективно запрацювали, необхідно було реалізувати комплекс завдань нижчого рівня. Відповідно до Програми економічних реформ у 2010-2011 рр. відповідальним органам влади, передусім уряду, необхідно було забезпечити реалізацію таких важливих завдань:

• формування правової бази для підвищення прозорості та конкуренції у сфері державних закупівель, зниження рівня корупції;

• підвищення ефективності інвестиційних видатків бюджету;

• оптимізація політики щодо формування бюджетних програм;

• запровадження середньострокового бюджетного прогнозування, в тому числі на рівні головних розпорядників;

• удосконалення та розширення практики застосування програмно-цільового методу.

У межах завдання щодо формування правової бази для підвищення ефективності у сфері державних закупівель було прийнято Закон України «Про здійснення державних закупівель»[94]. Ним сформовано усталену правову базу для проведення державних закупівель. Разом з тим майже відразу після набрання чинності згаданий Закон почав коригуватися парламентом, що загрожувало викривленням його суті та погіршенням якості. Наприкінці січня 2011 р. Світовий банк і Європейський Союз навіть ухвалили рішення призупинити фінансування проектів з надання Україні консультаційної допомоги в розробленні законодавства про держзакупівлі через стурбованість спробами внести зміни, що погіршать прозорість тендерних процедур та обмежать рівень конкуренції.

Попри те, що частину зауважень фахівців Євросою- зу і Світового банку було враховано, змінами до Закону в 2011 р.

було запроваджено низку дискусійних норм. Зокрема, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» від 08.07.2011 р. № 3681-VI передбачено такі нововведення.

1. Зменшено кількість державних підприємств, на які поширюється дія Закону України «Про здійснення державних закупівель». Під дію Закону підпадатимуть лише ті підприємства, що користуються податковою пільгою, звільнені від бюджетних зобов’язань або отримують пряму чи опосередковану бюджетну підтримку.

2. Скасовано необхідність обов’язкового погодження здійснення державних закупівель в одного учасника в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі.

3. Розширено перелік умов договору про закупівлю, за яких сам договір може змінюватися до виконання сторонами своїх зобов’язань у повному обсязі. Якщо законодавство до прийняття змін передбачало єдину умову — скорочення обсягів закупівлі, то в новій редакції закону існує низка додаткових умов. Зокрема, це зміна ціни товару (у випадку, якщо це не призведе до збільшення суми договору та відбулося не раніше 3 місяців після його підписання), збільшення терміну дії договору та виконання його зобов’язань у випадку об’єктивно підтверджених обставин, у тому числі й форс-мажорних.

4. Скорочено обсяг документації про держзакупівлі, що має оприлюднюватися в обов’язковому порядку, зо- крема виключено документацію конкурсних торгів, а також протоколи розкриття конкурсної документації.

Оцінки ефективності Закону України «Про здійснення державних закупівель» неоднозначні. Зокрема, Рахункова палата України висловлюється стосовно нього досить критично. Колегія Рахункової палати констатує: «недосконалість Закону призвела до викривлення всієї системи держзакупівель, перекосу в бік виключень із правил. Розширено перелік винятків щодо предметів та суб’єктів державних закупівель, виведених зі сфери дії Закону. Власне, окремі винятки насправді стали правилом і фактично сприяють поширенню процесів тінізації економіки в державному секторі»[95].

Загалом ефективність змін у сфері державних закупівель виважено оцінити можливо лише згодом, коли кристалізується певна практика їх проведення, а також стане помітною ефективність реакції контролюючих органів на правопорушення у сфері державних закупівель.

Щодо завдання підвищення ефективності капітальних видатків, то урядом було розроблено та подано низку законопроектів, як того вимагають Програма реформ і Національний план дій, зокрема Проект закону України «Про внесення змін до Закону України «Про інвестиційну діяльність». Законопроектом запроваджується державна реєстрація інвестиційних проектів, що потребують державної підтримки та проведення оцінки їх економічної ефективності. Зведення всіх інвестиційних проектів, що претендують на державну підтримку, у єдиному реєстрі надасть можливість проводити відповідний моніторинг та аналіз для прийняття рішень, що стосуються державного регулювання у сфері інвестиційної діяльності, а також сприятиме запровадженню інвестиційних проектів, які мають позитивні висновки державної експертизи.

У межах завдання оптимізації кількості бюджетних програм урядом було ухвалено Стратегію оптимізації кількості бюджетних програм[96]. У ній вказується, що основними підходами до оптимізації кількості згаданих програм є:

• визначення оптимальної структури та змісту бюджетних програм;

• запобігання дублюванню функцій, покладених на головних розпорядників бюджетних коштів;

• удосконалення процесу управління бюджетними програмами;

• підвищення рівня відповідальності головних розпорядників за порушення вимог бюджетного законодавства.

Прийняття Стратегії стало позитивним кроком, що дав змогу сформувати базові методологічні засади щодо оптимізації кількості бюджетних програм. Разом з тим існує низка зауважень щодо окремих її положень.

1. Стратегія не містить методологічних і методичних засад оптимізації кількості бюджетних програм, тому існує ризик, що цей процес буде механічним і хаотичним.

2. Стратегія не містить оптимальної та обґрунтованої кількості бюджетних програм, тобто чіткого орієнтиру, до якого має прагнути Міністерство фінансів у процесі підготовки бюджету.

3. У Стратегії пропонується запровадити обмеження, за яким за відповідальним виконавцем закріплюються, зазвичай, не більше 5 бюджетних програм, крім програм, закріплених за апаратом головного розпорядника, за яким може бути закріплено 15 бюджетних програм без урахування тих, що розробляються протягом року за рахунок бюджетних призначень, які підлягають розподілу згідно із законодавством. Такі обмеження є необґрунто- вано широкими. Зважаючи на кількість головних розпорядників бюджетних коштів у 2012 р., максимальна кількість бюджетних програм може сягнути 1230. Враховуючи, що в окремих випадках головному розпоряднику коштів підвідомчі 4-5 структури, які є відповідальними виконавцями бюджетних програм, то Стратегія різко розширює потенційно можливу кількість бюджетних програм.

4. Очікувані результати реалізації Стратегії є надто загальними, а тому не дають можливості оцінити перебіг і результати її реалізації. Формулювання типу «реалізація стратегії забезпечить ефективне застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі» чи «забезпечить підвищення рівня відповідальності головних розпорядників» не містить орієнтирів, до яких має прагнути Міністерство фінансів України у процес реалізації Стратегії, і відповідно погіршить його виконавчу дисципліну.

Відповідно до плану заходів з реалізації Стратегії оптимізації кількості бюджетних програм головні розпорядники бюджетних коштів повинні були провести аналіз виконання бюджетних програм та уточнити їх перелік згідно з положеннями Стратегії. У результаті активної роботи Міністерства фінансів та головних розпорядників бюджетних коштів у 2011 р. вдалося досягти значних позитивних зрушень за даним напрямом, що було зафіксовано в Проекті закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік»[97]. У ньому кількість бюджетних програм, що фінансуються та кредитуються з державного бюджету, було зменшено з 921 в 2011 р. до 581 в 2012 р., кількість головних розпорядників бюджетних коштів зменшено з 96 в 2011 р.

до 82 в 2012 р.

Разом з тим, аналізуючи перелік бюджетних програм і перебіг процесу їх оптимізації, виокремимо низку зауважень щодо діяльності в даному напрямі: неточність формулювання назв бюджетних програм (часто довга та складна назва); значна кількість бюджетних програм у одного розпорядника; розпорошеність бюджетних програм, що мають спільну мету, між різними головними розпорядниками бюджетних коштів; наявність у окремих розпорядників програм, що не належать до їх компетенції.

У межах запровадження середньострокового бюджетного прогнозування перед Міністерством фінансів були поставлені завдання Програмою економічних реформ та Бюджетним кодексом. Крім того, завдання щодо переходу до «поглибленого середньострокового бюджетного прогнозування, насамперед розроблення процедури прогнозування видатків на конкретні бюджетні програми на майбутні періоди»[98] містить чинна Концепція застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі[99].

Бюджетним кодексом було сформовано правову базу для запровадження середньострокового бюджетного прогнозування. Проте для його практичного запуску необхідно було прийняти низку додаткових підзаконних нормативних актів. Зокрема, стояло завдання запровадження середньострокового бюджетного прогнозування на рівні головних розпорядників. На виконання цього завдання у 2011 р. в Інструктивному листі щодо підготовки бюджетних запитів до проекту державного бюджету на 2012 рік та проекту прогнозу державного бюджету на 2013-2014 роки[100] до відома головних розпорядників бюджетних коштів з боку Міністерства фінансів України була доведена Інструкція стосовно заповнення форм бюджетного запиту до проекту державного бюджету на плановий рік і рік прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Разом з тим відзначимо низку зауважень щодо ефективності виконання даного завдання.

1. Не було затверджено методології здійснення головними розпорядниками бюджетних коштів середньостро- кового бюджетного прогнозування.

Інструктивний лист не може замінити відповідний нормативний акт, оскільки є документом для тимчасового користування (може бути застосований виключно в процесі підготовки бюджету на певний бюджетний період). Як наслідок, головні розпорядники бюджетних коштів змушені будуть чекати нового Інструктивного листа щодо підготовки бюджетних запитів для того, щоб коригувати та планувати свої видатки на середньострокову перспективу.

2. Не було затверджено порядку, підстави та обмеження перегляду видатків у межах бюджетних програм у се- редньостроковій перспективі. Якщо обсяги фінансування бюджетних програм, визначені на середньострокову перспективу, можуть переглядатися в процесі прогнозування видатків наступного бюджетного періоду довільно, то таким чином викривляється сама суть середньо- строкового бюджетного прогнозування, і цей механізм втрачає свою ефективність.

Певного прогресу також було досягнуто урядом і у виконанні завдання удосконалення та розширення практики застосування програмно-цільового методу. Передусім зазначимо, що Міністерством фінансів України були затверджені Основні підходи до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів[101]. Цей документ містить чіткі етапи, завдання та графіки виконання положень Бюджетного кодексу щодо поширення програмно-цільового методу на місцеві бюджети. Відповідно до нього у 2011-2012 рр. заплановано поширити ПЦМ на усі обласні, районні бюджети, бюджети міст республіканського (АР Крим) та обласного значення, і бюджет міста Києва, з 2013 р. — бюджети об’єднань територіальних громад, що створюватимуться згідно із законом. З 2014 р. програмно-цільовий метод має поширитися на усі місцеві бюджети.

Зазначимо також, що Міністерство фінансів ухвалило низку важливих нормативних актів для підвищення ефективності складання та оцінки ефективності бюджетних програм. Зокрема, наказом Міністерства фінансів України «Про результативні показники бюджетної програми» від 10.12.2010 р. № 1536 та наказом Міністерства фінансів України «Про затвердження Примірного переліку результативних показників бюджетних програм» від 18.01.2011 р. № 15 було оптимізовано та регламентовано використання результативних показників при складанні паспортів бюджетних програм і формуванні на їх основі бюджетних запитів.

Крім того, для здійснення оцінки ефективності бюджетних програм Міністерством фінансів було затверджено відповідні Методичні рекомендації[102], згідно з якими головні розпорядники бюджетних коштів отримали можливість аналізувати бюджетні програми та обирати з них найефективніші.

Таким чином, реформування бюджетної системи відбувається як на рівні змін принципів її функціонування, що містяться в новому Бюджетному кодексі, так і на рівні окремих її елементів та механізмів. Попри те, що в окремих напрямах досягнуто відчутного процесу, низку завдань було виконано переважно формально, що, очевидно, не змінить ефективності функціонування окремих механізмів на практиці.

***

З 1991 р. владі України, попри значну виконану роботу, так і не вдалося сформувати дієву бюджетну систему, яка б ефективно реалізовувала покладені на неї функції, головною серед яких є ефективний і справедливий перерозподіл фінансових ресурсів в економіці. Проблеми бюджетної системи продукували комплекс негативних явищ на макроекономічному рівні. Зокрема, недоліки механізмів розподілу та витрачання бюджетних коштів призводили до недофінансування реалізації важливих державних завдань у різних сферах, дисбаланс між фінансовими зобов’язаннями та доходами провокував фіс- калізацію податкової системи та нераціональну боргову політику, обмеженість доходів місцевих бюджетів обумовила втрату автономності органами місцевого самоврядування.

У 2009 р. посилення кризових явищ у бюджетній системі було з-поміж головних чинників погіршення соціально-економічного становища України та створило ризик невиконання державою своїх внутрішніх та зовнішніх зобов’язань. Закономірно, що за таких умов реформа бюджетної системи стала одним з пріоритетів Програми економічних реформ на 2010-2014 роки.

Найважливішим заходом у межах реформи стало прийняття нового Бюджетного кодексу. Структура та зміст документа свідчать про те, що уряд, який був його розробником, намагався уникнути революційних змін і зосередився переважно на удосконаленні попереднього Кодексу. Проте він вніс значні зміни до бюджетної системи України, що відкривають нові можливості для підвищення ефективності бюджетної політики, хоча окремі новації, навпаки, мали деструктивний ефект.

Позитивні новації нового Бюджетного кодексу України стосуються удосконалення горизонтальної структури бюджетної системи, підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів, розширення бюджетних інструментів економічної політики, підвищення ефективності бюджетного процесу та контролю за розподілом та використанням бюджетних коштів. Певним досягненням бюджетної реформи стало незначне посилення фінансової бази місцевих бюджетів, хоча реформа засвідчила, що уряд ще не готовий провести реальну децентралізацію бюджетної системи.

Реформування бюджетної системи відбувається як на рівні змін принципів її функціонування, що містяться в новому Бюджетному кодексі, так і на рівні окремих її елементів та механізмів. Певного прогресу було досягнуто за такими напрямами, як підвищення прозорості державних закупівель, оптимізація кількості бюджетних програм, впровадження середньострокового бюджетного прогнозування, удосконалення та розширення практики застосування програмно-цільового методу. Разом з тим і за цими напрямами залишається комплекс невирішених проблем, подолання яких має стати одним із завдань подальших реформ бюджетної системи.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме ІНШІ ЗАХОДИ ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ БЮДЖЕТНОГО МЕХАНІЗМУ:

  1. § 1. Господарський механізм: сутність, характер, функціонування
  2. Механізм функціонування ринкової економіки
  3. 7. Механізм функціонування ринку. Вільний ринок.
  4. § 2. Механізм функціонування кредитної системи
  5. 7.1. Сутність і механізми функціонування САП ЄС
  6. Суть і структура грошового ринку та механізм його функціонування
  7. Механізм функціонування Державного казначейства в режимі єдиного казначейського рахунка
  8. 129. Механізм функціонування соціалістичної адміністративно-командної економіки: директивне планування та централізоване управління.
  9. 3.1.4. Удосконалення бюджетного устрою і системи міжбюджетних взаємовідносин
  10. Порядок передачі ревізійних матеріалів правоохоронним органам щодо порушень бюджетного законодавства
  11. Попит та пропозиція. Закон попиту та пропозиції. Цінові та нецінові фактори, що впливають на попит та пропозицію.Ціноутворення в ринковій економіці. Механізм функціонування ринкової економіки
  12. 12.7. Сучасний досвід адміністратпвно- державного управління в країнах Заходу
  13. "Пожалуйста, заходите в наш фондовый магазин"
  14. § 4.3. Характеристика біржової мережі Заходу
  15. 74. Роль держави в змішаній економіці. Роль та обмеження ринкового механізму в регулюванні економіки. Кейнсіанський механізм державного впливу на економіку.