<<
>>

ДИСБАЛАНСИ ПОЗАБЮДЖЕТНИХ ЦІЛЬОВИХ ФОНДІВ І ДЕРЖАВНИХ МОНОПОЛІЙ

Ланка позабюджетних фондів, передусім ПФУ, як і бюджетна система, зазнала значного тиску політичного циклу в економічній політиці. Починаючи з 2004 р. різні політичні сили змагалися, аби перевершити попередників у динаміці соціальних стандартів, одним із найважливіших складових яких є розмір пенсії.

Останній збільшувався безвідносно до економічної динаміки та динаміки зростання власних доходів ПФУ.

Як наслідок, порівняно з 2003 р. видатки фонду в 2009 р. у структурі ВВП подвоїлися і сягнули 18 % (рис. 2.10). Це є найвищим показником у Європі за винятком Італії. Для порівняння: середній рівень державних видатків на пенсії у країнах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) у 2005 р. складав 7 % ВВП[79].

Рис. 2.10. Динаміка зростання видатків ПФУ, %

Рис. 2.11. Покриття видатків ПФУ власними доходами, %

У номінальному вираженні в 2010 р. витрати ПФУ склали 191,5 млрд грн. Загалом бюджет Пенсійного фонду поступово наближається до обсягів держбюджету України. Якщо в 2003 р. видатки ПФУ дорівнювали лише 44 % видаткам держбюджету, то в 2009 р. цей показник сягнув майже 70 %. Разом з тим, якщо врахувати, що значна частина коштів держбюджету була спрямована до ПФУ, то можемо констатувати, що пенсійні

видатки в Україні в 2009 р. дорівнювали 93,9 % від видатків бюджету на всі інші цілі. Щоправда, відзначимо, що з 2010 р. почався процес зменшення видатків ПФУ відносно ВВП, що стало наслідком стриманої соціальної політики (рис. 2.11).

Відрив динаміки розміру пенсійних видатків від динаміки наповнення ПФУ призвів до розбалансування фінансів фонду. Якщо в 2003 р. власними надходженнями покривалося 94,3 % видатків ПФУ, то в 2009-2010 рр. - лише близько 62 % (рис.

2.12).

Рис. 2.12. Динаміка доходів ПФУ за джерелами,

млрд грн

Відставання зростання власних надходжень від видатків ПФУ змусило уряд шукати джерела, які компенсували б дефіцит коштів. Загалом ПФУ є самостійною ланкою державних фінансів і його дефіцит є його влас- ною проблемою. Проте в Україні через політичні чинники провладна політична сила неспроможна відмовитися від підтримки ПФУ через ризик втрати електоральної довіри у разі найменших проблем з виплатами пенсій.

За таких умов цілком закономірно, що оскільки власних коштів ПФУ почало бракувати, то у структурі до-

ходів фонду збільшувалися кошти, що різними шляхами надходили з державного бюджету (рис. 2.13).

Рис. 2.13. Форми фінансування ПФУ з державного бюджету, млрд грн

Зокрема, в 2010 р. до ПФУ з державного бюджету різними каналами було перераховано 64,1 млрд грн коштів державного бюджету. Структуру та динаміку бюджетних трансфертів показано на рис. 2.13. Загальний обсяг державних коштів у структурі доходів ПФУ досить часто ототожнюють з його дефіцитом, хоча насправді це не так. Існують різні форми державних трансфертів до Пенсійного фонду, частина яких не свідчить про розрив доходів та видатків Фонду.

По-перше, держава в окремих випадках сама може бути роботодавцем, а тому зобов’язана перераховувати внески в ПФУ. Зокрема, як роботодавець вона має здійснювати пенсійне страхування військовослужбовців.

По-друге, держава «за свій рахунок» може надавати додаткові пенсійні гарантії (встановлювати спеціальні пенсії), що технічно фінансуються Фондом, проте оскільки їх фінансування здійснюється урядом, то дані витрати мають бути компенсовані з бюджету. В різних країнах до отримувачів спеціальних пенсій, як правило, належать робітники, які працюють в умовах, що характеризуються високим ступенем ризику для здоров’я та

життя. В Україні до таких прирівнюються ще й співробітники правоохоронної, судової системи та низка інших категорій.

По суті такі трансферти є одним з напрямів соціальної політики держави. Щоправда, дискусійним питанням є отримання спеціальних пенсій народними депутатами України, їх помічниками, державними службовцями, дипломатами тощо.

Таким чином, некоректно вважати дефіцитом ПФУ весь обсяг коштів, перерахованих з державного бюджету. Трансферти уряду на виплату пенсій військовослужбовцям та виплату спеціальних пенсій існували в Україні з часу створення Фонду і не свідчать про дефіцит коштів. А от трансферти на покриття дефіциту ПФУ та надані, але не повернуті позички з єдиного казначейського рахунку, є прямими субсидіями з держбюджету на покриття фінансових дисбалансів Фонду між його доходами та видатками.

Як бачимо на рис. 2.13, найбільш збалансованим стан ПФУ був у 2003 р., коли його доходи складалися з власних доходів і трансфертів держави на фінансування додаткових і спеціальних пенсій, встановлених і відповідно таких, що фінансуються державою. Проте з 2004 р. уряд почав закладати до держбюджету і трансферт на покриття дефіциту ПФУ, а з 2008 р. почав використовувати ще один інструмент державної підтримки — позички ПФУ, що списуються[80].

Дисбаланс між доходами та видатками Фонду особливо загострився в 2009-2010 рр. У 2009 р. бюджет ПФУ було виконано з дефіцитом у 31 млрд грн. Закономірно, що за такої ситуації уряд знову здійснював широку бюджетну підтримку Фонду. Своєчасна виплата пенсій громадянам упродовж 2009 р. була забезпечена лише завдяки отриманню на постійній основі позичок з ЄКР на загальну суму 36 млрд грн, з яких 17,4 млрд грн наприкінці року залишилися непогашеними[81]. У 2010 р. реальний дефіцит ПФУ склав 37,5 млрд грн. Для покриття дефіциту використовувалися ті ж інструменти.

Загалом проблема розбалансування Пенсійного фонду в Україні сьогодні є з-поміж основних ризиків для стабільності системи державних фінансів. Вона не лише провокує соціально-економічне напруження, а й має наслідком відволікання значного обсягу бюджетних коштів на пенсійну систему, що не є економічно доцільним.

Відносно ВВП втрати бюджету, можливо, і не є значними, проте завдяки такому ресурсу можна було б вирішити одну з важливих проблем. Наприклад, завдяки подоланню дефіциту ПФУ можна збільшити видатки на житлово- комунальне господарство в Україні більше ніж у 6 разів, на оборону - у 3 рази, правоохоронну систему - у 2,2 разу, охорону здоров’я - у 1,5 разу, на освіту - у 1,3 разу.

Критична ситуація склалася також з фінансовим станом НАК «Нафтогаз України», який давно вже втратив автономність суб’єкта господарської діяльності, і використовується переважно як інструмент соціально- економічної політики. Намагання уряду одночасно зберігати на найнижчому в Європі рівні ціни на газ для населення з метою формування електоральних симпатій, реалізовувати газ для промисловості з мінімальною надбавкою з метою формування лояльності потужного бізнесу та зберігати низькими тарифи на транспортування газу територією України через небажання погіршувати відносини з РФ призвело до катастрофічного фінансового становища компанії. Починаючи з 2005 р. НАК демонструє виключно від’ємний фінансовий результат своєї діяльності (рис. 2.14).

Очевидно, що жодна компанія не може працювати тривалий час, маючи хронічні збитки. Оскільки єдиним акціонером НАК є держава, то саме вона здійснює фінансову

підтримку цієї компанії, і зрозуміло, що таку підтримку можна здійснювати лише коштами з державного бюджету. Бюджетні кошти до «Нафтогазу» потрапляють різними шляхами.

Рис. 2.14. Збиток (+) НАК «Нафтогаз України»

за міжнародними стандартами фінансової звітності,

млрд грн

1. Прямий трансферт з державного бюджету. До

середини 2010 р. у спеціальному фонді державного бюджету передбачалася окрема стаття видатків на «часткову компенсацію НАК «Нафтогаз України» різниці між цінами закупівлі імпортованого природного газу та його реалізації суб’єктам господарювання на виробництво теплової енергії, яка споживається населенням».

Враховуючи те, що з 2006 р. компанія реалізовувала підприємствам ЖКХ імпортований газ за ціною, що була нижче закупівельної (ціни імпортованого газу), вона апріорі отримувала збитки при таких поставках.

Очевидно, що така цінова політика компанії була продиктована переважно соціальними пріоритетами держави, а тому дійсно мала фінансуватися з державного бюджету. За названою статтею видатків були закріплені такі джерела:

• частина доходів від збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності;

• невикористаний у попередньому році залишок коштів, джерелом формування яких були надходження збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності;

• податковий борг та надходження розстрочених податкових зобов’язань (у тому числі відсотків за користування податковим кредитом) минулих років «Нафтогаз України» та її підприємств з податку на прибуток підприємств.

У 2010 р. уряд відмовився від практики прямих бюджетних трансфертів. Водночас, на наш погляд, цей інструмент потенційно є оптимальним для розв’язання суперечності між високою ринковою вартістю газу та бажанням держави не підвищувати ціни на теплову енергію для населення. Він не суперечить ринковим принципам, оскільки держава не субсидувала НАК, а компенсувала йому збитки, яких він зазнавав, реалізуючи соціальну політику держави.

2. Відшкодування ПДВ. Динаміка цін на газ на внутрішньому ринку України відчутно відстає від зростання цін на імпортований газ, що його закуповує НАК. Оскільки частину газу на внутрішньому ринку НАК реалізовував за цінами, нижчими від закупівельних, він отримував можливість декларувати від’ємний показник ПДВ і відповідно вимагати його відшкодування. Уряд сприяв тому, щоб компанія оперативно отримувала відшкодування податку, що дозволяло їй поповнювати обігові кошти. Зокрема, у 2009 р. НАК «Нафтогаз України» позачергово було відшкодовано ПДВ на суму 8 млрд грн. Якщо зважити на те, що всім підприємствам України в 2009 р. було відшкодовано 34,5 млрд грн, то «Нафтогаз України» одержав близько 25 % усієї суми. Подібна форма державної підтримки мала вкрай негативні наслідки, оскільки на відповідну суму зменшувалися обсяги відшкодування всім іншим підприємствам.

Зазначимо, що з 2010 р. з метою подолання названих негативних наслідків імпортні поставки газу були виведені з операцій, що оподатковуються ПДВ (відповідне рішення було прийнято парламентом).

3. Кредитування державних банків. Ощадбанк і Укрексімбанк стали активно кредитувати «Нафтогаз України» починаючи з грудня 2008 р., коли різко загострилася ситуація із розрахунками за російський газ. Зрештою, за даними Ощадбанку[82], на кінець вересня 2010 р. кредити, надані «Нафтогазу» і його дочірній компанії «Укртранснафта», становили 21,38 млрд грн, що складало 47 % усього кредитного портфеля (на кінець 2009 р. - 29,09 млрд грн і 58 % відповідно). Очевидно, така політика підтримки НАК сформувала значні ризики для його фінансової стабільності.

Для розширення здатності державних банків кредитувати НАК уряд збільшив їх статутний фонд за рахунок поповнення державними облігаціями. Ці папери були заставою для отримання рефінансування або просто викуповувалися НБУ. Нацбанк також надавав НАК допомогу в конвертації отриманих гривневих кредитів у долари. Зміст усієї описаної схеми полягав у тому, що оплата газу фінансувалася із золотовалютних резервів України.

4. Докапіталізація компанії за рахунок випуску ОВДП. Колосальний дефіцит обігових коштів, попри названі форми державної підтримки, змушує уряд періодично збільшувати його уставний фонд. Фактично така практика є збільшення статутного фонду для покриття збитків, хоча це суперечить українському законодавству.

Маючи дефіцит бюджетних ресурсів, уряд наповнює статутний фонд НАК довгостроковими облігаціями. Вперше до такої практики уряд вдався в 2008 р., коли ухвалив постанову про збільшення статутного капіталу компанії на 18,6 млрд грн — до 24,2 млрд грн у спосіб внесення до статутного фонду держоблігацій. Ці облігації НАК згодом почав продавати, як правило, держбан- кам або укладати з ними операції РЕПО, що дозволило йому отримувати гривню для конвертації її в долари і оплати поставок російського газу.

Хронологію збільшення статутного фонду «Нафтогаза України» показано в табл. 2.2.

Збільшення статутного фонду НАК «Нафтогаз України», млрд грн

Таблиця 2.2

Дата збільшення СФ Обсяг додаткової емісії Розмір СФ
Червень 2009 року 18,6 24,2
Жовтень 2010 року 5,7 29,9
Січень 2011 року 7,4 37,3
Травень 2011 року 5,0 42,3

Як бачимо, даним інструментом користуються різні уряди України. На наш погляд, подібна практика не є допустимою, оскільки уряд таким чином забезпечує дешевий газ за рахунок доходів майбутніх поколінь.

5. Витрати на обслуговування боргів НАК. Восени 2009 р. через критичний фінансовий стан «Нафтогаз» визнав технічний дефолт.

Компанія запропонувала власникам євробондів на суму 500 млн дол. обміняти свої цінні папери компанії на облігації, підкріплені суверенною гарантією держави Україна, із терміном виплати цих зобов’язань у вересні 2014 р. Відсоткова ставка при цьому була збільшена з 8,125 до 9,5 %. Для того, щоб інвестори погодилися на реструктуризацію боргів компанії, уряд погодився надати «Нафтогазу» державні гарантії за зовнішніми запозиченнями на суму до 2,01 млрд дол. Це формально означає, що якщо НАК своєчасно не розплатиться з власниками євро- облігацій (ризик достатньо високий), то замість компанії це має зробити держава коштами платників податків.

Загалом проблеми НАК «Нафтогаз України» продукують цілий комплекс серйозних негативних наслідків для економіки України. З точки зору стабільності системи державних фінансів, головною проблемою є те, що НАК здійснює значний тиск на державний бюджет (рис. 2.15) та стабільність державних банків.

Рис. 2.15. Сукупні бюджетні витрати на підтримку НАК «Нафтогаз України»84, млрд грн

Очевидно, що витрачання такого обсягу бюджетних ресурсів на підтримку суб’єкта господарської діяльності свідчить про його глибинні структурні дисбаланси. Вирішення проблеми з фінансовою стабільністю НАК має стати одним з головних напрямів реформування системи державних фінансів.

“Розраховано автором на базі аналізу фінансової звітності НАК та бюджету відповідного року.

***

Становлення системи державних фінансів незалежної України відбувалося дещо хаотично, еклектично та безвідносно до тих процесів, які відбувалися в економіці. Спроба екстраполювати європейський досвід на українську дійсність без урахування специфіки тогочасної економічної ситуації мало наслідком неефективність функціонування окремих механізмів та інститутів.

Пріоритет кон’юнктурних завдань, незавершеність реформ у суміжних сферах, політичне небажання вирівнювати фіскальний простір призвели до наростання комплексу серйозних проблем та протиріч. Як наслідок, при збереженні архітектури європейського зразка зміст, функції та механізми системи державних фінансів України були деформовані і не виконували ті завдання, що їх виконують системи державних фінансів в європейських країнах.

Слабкість інститутів і відсутність чіткої системи пріоритетів спричинили можливість здійснювати бюджетно- податкову та боргову політику, що є несумісною з довгостроковими пріоритетами розбудови інвестиційно- інноваційної моделі економіки. Вона стала одним з інструментів формування і кристалізації експортно-сировинної моделі економіки України.

Виконання і перевиконання доходів і видатків бюджетів в умовах економічного зростання надали головним проблемам та суперечностям системи державних фінансів вигляду латентних, створюючи ілюзію їх відсутності. Проте фінансово-економічна криза актуалізувала всі недоліки, що здавалися непомітними, та досить чітко проілюструвала всю небезпеку такої ситуації.

Розбалансована система державних фінансів у 20092010 рр. стала однією з найсерйозніших загроз економічній безпеці України і одним з головних чинників зниження виробництва та рівня добробуту населення. Хронічні вертикальні та горизонтальні дисбаланси бюджетної системи, домінування фіскальних пріоритетів та складність і неефективність податкової системи, хаотичне управління держаним боргом — без подолання всіх цих негативних явищ розбудова в Україні соціальної, ринкової, інноваційної економіки видається неможливою.

Закономірно, що в умовах глобальної фінансово- економічної кризи, постало завдання перебудови системи державних фінансів таким чином, щоб вона сприяла підвищенню обсягу та якості наданих суспільних благ і стимулювала позитивні структурні зрушення в економіці.

Розпочаті в 2010 р. реформи системи державних фінансів відбувалися на основі плану, викладеного у Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки, підготовленій Комітетом з економічних реформ при Президентові України. У Програмі було визначено чіткі напрями та орієнтири, а також окреслено коло завдань, які необхідно реалізувати в ході проведення реформ. Вона охоплює перелік заходів щодо головних складових системи державних фінансів, зокрема бюджетної та податкової систем, державного кредиту, місцевих фінансів, позабюджетних соціальних фондів.

Попри те, що реформи системи державних фінансів розтягнуто у часі до 2014 р., більшість основних завдань щодо її реалізації припадали на 2010-2011 рр., тому саме даний період став найбільш активною фазою реформ.

Стратегічними цілями реформування системи державних фінансів в умовах посткризового відновлення економіки було визначено формування раціонально побудованої та децентралізованої бюджетної системи, збалансованих і самодостатніх позабюджетних фондів, ефективної ланки державного кредиту та податкової системи, здатної забезпечити фіскальні запити державного й місцевих бюджетів і сприятливий фіскальний простір для бізнесу. З одного боку, проведені реформи зробили позитивний внесок у справу формування ефективної системи державних фінансів, з іншого — мали регресивний ефект. Крім того, залишився значний пласт невирішених проблем.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме ДИСБАЛАНСИ ПОЗАБЮДЖЕТНИХ ЦІЛЬОВИХ ФОНДІВ І ДЕРЖАВНИХ МОНОПОЛІЙ:

  1. 5.3.2. Система позабюджетних цільових фондів
  2. Модуль 1. Основи організації та функціонування державних цільових фондів
  3. Змістовий модуль 1. Сутність та передумови створення державних цільових фондів
  4. Призначення і роль цільових фондів фінансових ресурсів
  5. Характеристика цільових фондів фінансових ресурсів
  6. Тема 3. Система фондів державного соціального страхування
  7. Операції за надходженнями до загального і спеціального фондів державного бюджету
  8. Тема 2. Система фондів державного пенсійного забезпечення
  9. 2.4. Державне програмно-цільове планування
  10. 9.4. Прогнозування і державне регулювання відтворення основних фондів, введення в дію виробничих потужностей і об'єктів
  11. 2.1. Сутність соціально-економічної стратегії. 2.2. Соціально-економічне прогнозування. 2.3. Макроекономічне планування. 2.4. Державне програмно-цільове планування
  12. Глава 1. Платежный дисбаланс
  13. Дисбаланс платежей
  14. 8. Шоста модель: двостороння монополія