<<
>>

БЮДЖЕТНА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА РЕФОРМА МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

Проблема перерозподілу повноважень і фінансових ресурсів між центром, регіонами та органами місцевого самоврядування традиційно залишається актуальною з часу відновлення незалежності України.

З метою консолідації фінансових ресурсів у державному бюджеті в Україні була сформована централізована модель акумуляції та розподілу бюджетних коштів. Вона значно звузила фінансові можливості місцевих органів влади та пригнічувала їх ініціативу в бюджетно- податковій політиці. Зокрема, вона обумовила:

• низьку зацікавленість органів місцевої влади у формуванні сприятливого інвестиційного клімату в регіоні та активізації економічної діяльності. Одним із чинників, що змушує місцеві органи влади докладати зусиль для розвитку бізнесу на її території, є очікування збільшення доходів бюджету. Проте в Україні була ви- будувана така система, за якої місцеві бюджети майже не отримували додаткових доходів від розвитку бізнесу. Податок на прибуток підприємств повністю сплачувався до державного бюджету, а податок на доходи фізичних осіб і єдиний податок належали до кошика доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні розміру міжбюджетних трансфертів. Відповідно місцеві органи влади не мали значних стимулів для створення нових робочих місць чи заохочення розвитку малого підприємництва, оскільки збільшення сплати податків від розвитку бізнесу на території або не приносило місцевим бюджетам взагалі нічого, або спричиняло зменшення трансферту з державного бюджету і в кінцевому підсумку не впливало на обсяг фінансових ресурсів відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Відсутність прямого ефекту для місцевих бюджетів від розвитку бізнесу робила пасивною політику місцевої влади в цьому питанні;

• пасивність органів місцевої влади щодо реалізації фіскального потенціалу відповідної адміністративно- територіальної одиниці. Очевидно, що, оскільки підвищення фіскальної ефективності державних податків, які сплачуються до державного бюджету, і державних податків, закріплених за місцевими бюджетами, що враховуються при визначенні розміру державного трансферту, відчутно не впливають на доходи місцевих бюджетів, місцеві органи влади не були зацікавлені в роботі над реалізацією податкового потенціалу регіону.

Це призводило до недоотримання держбюджетом значних обсягів податків.

Крім того, проблемою централізованої бюджетної системи є те, що відсутність у розпорядженні місцевих органів влади належних джерел доходів знімала з них політичну відповідальність за соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а це ще більше знижувало ефективність їх політики. В умовах залежності від трансфертів із державного бюджету органи місцевої влади завжди могли покласти відповідальність за власні прорахунки на центральні органи державної влади.

Таким чином, бюджетна децентралізація напередодні бюджетної реформи була серед пріоритетних із найважливіших завдань. У цьому напрямі в новому Бюджетному кодексі було досягнуто певного прогресу. В ньому закладено окремі кроки щодо зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів і забезпечення ефективного та збалансованого розвитку територій.

Передусім зазначимо, що змін зазнав механізм розподілу податків і податкових надходжень до бюджетів різних рівнів. Реалізація запропонованих у новому Бюджетному кодексі заходів дасть змогу дещо зміцнити дохідну базу місцевих бюджетів, активізувати роботу місцевих органів влади щодо самостійної мобілізації доходів. Серед головних змін варто виокремити такі.

1. Розширення дохідної бази міст Києва та Севастополя, АР Крим та обласних бюджетів, до яких передано 50 % збору за спеціальне використання лісових ресурсів, 50 % збору за спеціальне використання води, 50 % платежів за користування надрами загальнодержавного значення тощо.

2. Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, віднесено винятково до джерел доходів бюджетів місцевого самоврядування - міст, селищ, сіл і їх об’єднань. Його надходження мають зміцнити дохідну базу бюджетів міст, селищ і сіл, які переважно є дотаційними та мають обмежений перелік власних доходів.

3. Передання всього обсягу надходжень від плати за землю до бюджетів місцевого самоврядування. Плата за землю є другим за обсягом джерелом формування місцевих бюджетів (частка її складає до 15 % усіх надходжень місцевих бюджетів), вона сприятиме зміцненню фінансової основи місцевого самоврядування в Україні.

4. Розширення переліку надходжень другого кошика доходів. Крім тих, що існували раніше (зокрема плати за землю), до цього кошика було включено податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності (як складові місцевих податків); плату за користування надрами для видобування корисних копалин місцевого значення; плату за користування надрами в цілях, не пов’язаних із видобуванням корисних копалин; збір за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення; збір за спеціальне використання лісових ресурсів, а також передані з першого кошика штрафні санкції, адміністративні штрафи та інші надходження.

5. Зміцнення дохідної бази бюджету розвитку. Згідно з новим Бюджетним кодексом він включає:

1) єдиний податок, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

2) дивіденди (доходи), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є комунальна власність;

3) плата за надання місцевих гарантій;

4) кошти від відчуження майна, що перебуває в комунальній власності, кошти від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них;

5) 90 % коштів від продажу земельних ділянок не- сільськогосподарського призначення або прав на них, що перебувають у державній власності до розмежування земель державної і комунальної власності (крім земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, на яких розташовані об’єкти, що підлягають приватизації);

6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних програм (проектів);

7) кошти від повернення кредитів, що надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності нового Бюджетного кодексу та відсотки, сплачені за користування ними;

8) місцеві запозичення;

9) кошти, що передаються з іншої складової місцевого бюджету за рішенням Верховної Ради АРКрим чи відповідної місцевої ради.

Завдяки розширенню фінансової бази бюджету розвитку, його надходження мають відчутно зрости (рис.

3.2).

Рис. 3.2. Надходження бюджету розвитку, млрд грн

'Проект закону «Про Державний бюджет України на 2012 рік»

Це дозволить збільшити інвестиційні видатки місцевих бюджетів і розширити вплив місцевих органів влади на соціально-економічний стан адміністративно- територіальних одиниць.

Новим Бюджетним кодексом було переглянуто структуру кошиків бюджетів органів місцевого самоврядування, що відчутно розширює фінансову базу органів місцевого самоврядування. Розподіл джерел бюджетних доходів між різними кошиками здійснюється таким чином.

До кошика доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (І кошик), включено:

• податок на доходи фізичних осіб: для Севастополя становить 100 % збору, для Києва - 50 %, міст республіканського значення АРК та обласного значення — 75 %, сіл, селищ, міст районного значення — 25 %. Податок на доходи фізичних осіб нараховується і сплачується податковим агентом — юридичною особою (її філією, відділенням, іншим відокремленим підрозділом) чи представництвом нерезидента — юридичної особи до відповідного місцевого бюджету за їх місцезнаходженням;

• плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних місцевих рад;

• державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

• реєстраційний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що справляється виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Завдяки спеціальному статусу для міст Києва та Севастополя запроваджено додаткові джерела доходів у межах першого кошика:

• 50 % збору за спеціальне використання лісових ресурсів у частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування;

• 50 % збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення);

• 50 % плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони);

• плата за використання інших природних ресурсів;

• плата за ліцензії та сертифікати ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя;

• плата за ліцензії на виробництво різних видів спирту етилового, коньячного та плодового, спирту етилового ректифікованого виноградного, спирту етилового ректифікованого плодового, спирту-сирцю виноградного, спирту-сирцю плодового, алкогольних напоїв і тютюнових виробів ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя;

• плата за ліцензії на право експорту, імпорту та оптової торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, спиртом етиловим ректифікованим виноградним, спиртом етиловим ректифікованим плодовим, спиртом- сирцем виноградним, спиртом-сирцем плодовим ліцен- зіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя;

• плата за ліцензії на право експорту, імпорту алкогольних напоїв і тютюнових виробів ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя;

• плата за державну реєстрацію (крім реєстраційного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців);

• плата за ліцензії на право оптової торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя;

• плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами ліцензіа- тами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя.

Завдяки розширенню доходів першого кошика зменшується навантаження на державний бюджет щодо необхідності передання трансфертів місцевим бюджетам. Зазначимо, що через зменшення в новому Бюджетному кодексі частки зарахування надходжень податку на доходи фізичних осіб до бюджету м. Києва зі 100 % до 50 % у 2011 р. загальні доходи першого кошика столиці зменшилися. Проте дана норма не зменшила загального обсягу доходів бюджету м. Києва, оскільки на відповідний обсяг коштів було зменшено вилучення (трансферт) з бюджету Києва до державного бюджету.

Другий кошик включає частину доходів загального фонду та всі доходи спеціального фонду. До доходів загального фонду бюджетів органів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів згідно з новим Бюджетним кодексом належать:

• фіксований податок для м. Севастополя становить 100 % збору, для Києва - 50 %, міст республіканського (АР Крим) та обласного значення — 75 %, сіл, селищ, міст районного значення — 25 %;

• податок на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності;

• плата за користування надрами для видобування корисних копалин місцевого значення; плата за користування надрами в цілях, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин; збір за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення; збір за спеціальне використання лісових ресурсів (крім збору за спеціальне використання лісових ресурсів у частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування). Такі платежі зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування за місцезнаходженням (місцем розташування) відповідних природних ресурсів, а щодо водних об’єктів — за місцем податкової реєстрації платника збору;

• плата за землю, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

• місцеві податки та збори (крім єдиного податку), що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування, включаючи податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності (крім збору в частині провадження торговельної діяльності нафтопродуктами, скрапленим і стиснутим газом на стаціонарних, малогабаритних і пересувних автозаправних станціях, заправних пунктах);

• фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

• частина чистого прибутку (доходу) комунальних унітарних підприємств та їх об’єднань, що вилучається до місцевого бюджету;

• плата за розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів (крім коштів, отриманих вищими та професійно-технічними навчальними закладами від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право);

• штрафні санкції за порушення законодавства про патентування;

• адміністративні штрафи, що накладаються місцевими органами виконавчої влади та виконавчими органами місцевих рад або утвореними ними адміністративними комісіями;

• штрафні санкції внаслідок невиконання укладених розпорядником бюджетних коштів договорів із суб’єктами господарювання на придбання товарів, робіт і послуг за рахунок коштів місцевих бюджетів;

• надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності;

• плата за надані в оренду водні об’єкти місцевого значення;

• концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності (крім платежів, що надходять до спеціального фонду бюджетів місцевого самоврядування);

• кошти, отримані від надання учасниками процедури закупівель забезпечення їх пропозиції конкурсних торгів, що не підлягають поверненню цим учасникам, у випадках, передбачених Законом України «Про здійснення державних закупівель»;

• кошти, отримані від учасника-переможця процедури закупівлі під час укладання договору про закупівлю як забезпечення виконання цього договору, які не підлягають поверненню учаснику-переможцю;

• 80 % коштів, отриманих підприємствами, установами та організаціями, що утримуються за рахунок місцевих бюджетів, за здані у вигляді брухту та відходів золото, платину, метали платинової групи, дорогоцінне каміння, і 50 % коштів, отриманих цими підприємствами, установами та організаціями за здане у вигляді брухту та відходів срібло;

• кошти від реалізації безхазяйного майна (у тому числі такого, від якого відмовився власник або отримувач), знахідок, спадкового майна (у разі відсутності спадкоємців за заповітом і за законом, усунення їх від права на спадкування, неприйняття ними спадщини, а також відмови від її прийняття), майна, одержаного територіальною громадою в порядку спадкування чи дарування, а також валютних цінностей і грошових коштів, власники яких невідомі;

• інші доходи загального фонду місцевих бюджетів, що визначаються законом про державний бюджет України.

До доходів спеціального фонду місцевих бюджетів, які також не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетного трансферту, віднесено:

• надходження бюджету розвитку місцевих бюджетів;

• збір за першу реєстрацію транспортного засобу;

• збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності в частині провадження торговельної діяльності нафтопродуктами, скрапленим та стиснутим газом на стаціонарних, малогабаритних і пересувних автозаправних станціях, заправних пунктах;

• кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;

• концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності (які мають цільове спрямування згідно із законом);

• 70 % грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності;

• відрахування 10 % вартості питної води суб’єктами підприємницької діяльності, які здійснюють реалізацію питної води через системи централізованого водопостачання з відхиленням від відповідних стандартів, що зараховуються до бюджетів міст, селищ і сіл;

• власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету;

• 70 % збору за забруднення навколишнього природного середовища (крім збору, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками);

• цільові та добровільні внески підприємств, установ, організацій і громадян до республіканського фонду АРК та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища;

• надходження до цільових фондів, утворених Верховною Радою АРК та місцевими радами;

• повернення кредитів, наданих із місцевих бюджетів індивідуальним сільським забудовникам;

• повернення кредитів, наданих із місцевих бюджетів молодим сім’ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) та придбання житла, а також пеня і відсотки за користування ними.

Крім наведеного переліку доходів загального та спеціального фондів, законом про державний бюджет до другого кошика доходів місцевих бюджетів можуть зарахуватися додаткові джерела.

Завдяки розширенню переліку джерел другого кошика очікується[93], що в 2012 р. його обсяг становитиме 14,8 млрд грн, або 18 % від загальних доходів місцевих бюджетів. Зазначимо, що до бюджетної реформи у 2010 р. обсяг другого кошика становив 10,1 млрд, а його частка в доходах - 15,4 %. Наведені дані свідчать про те, що у результаті реформи щодо посилення фінансової спроможності місцевих бюджетів досягнуто певного прогресу, проте його не достатньо для кардинального поліпшення ситуації.

Важливим напрямом бюджетної реформи став перегляд окремих принципів і механізмів формування міжбюджетних трансфертів. У цій сфері відбулися такі зміни:

• розмежовано перелік видів міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами: введено субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, та субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

• встановлено, що загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, має розраховуватися на підставі державних соціальних стандартів і нормативів;

• деталізовано сфери надання субвенцій, напрями їх використання; крім того, встановлено підстави надання субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) із місцевих бюджетів (між місцевими бюджетами);

• для розрахунку прогнозованого обсягу доходів, закріплених за місцевими бюджетами, взято за основу методику розрахунку, що передбачає обчислення індексу відносної податкоспроможності окремої адміністративно-територіальної одиниці з урахуванням коефіцієнту коригування доходів унаслідок впливу фінансової кризи.

Зазначимо, що новим Бюджетним кодексом впроваджені зміни, які є дискусійними та суперечать декларації щодо зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів. Зокрема, Кодексом було збільшено перелік видатків, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. До них включено: місцеві програми соціального захисту, компенсації особам, які надають соціальні послуги іншим громадянам, відшкодування перевитрат за розмірами житлово-комунальних послуг, забезпечення захисту від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, проведення місцевих виборів, підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад.

Ця новація збільшить фінансові зобов’язання місцевих бюджетів, що не покриваються трансфертом з державного бюджету. Це формує ризик, що ті додаткові фінансові ресурси, які місцеві бюджети отримали у власне розпорядження в ході бюджетної реформи, частково вимушено будуть спрямовані на поточні видатки, перекладені на них з державного бюджету.

Загалом, попри багато нововведень і змін, процес бюджетної децентралізації просувається надто повільно, і під час бюджетної реформи в даному напрямі досягнуто недостатнього прогресу. Окремі законодавчі зміни дозволять дещо збільшити обсяги надходжень місцевих бюджетів. Водночас слід зазначити, що передані місцевим бюджетам джерела все ще не достатні для фінансування навіть поточних видатків. Крім того, територіальні громади не зможуть розпоряджатися додатковими ресурсами на власний розсуд, оскільки до місцевих бюджетів передані додаткові витрати, що раніше здійснювалися на центральному рівні. В даному контексті завдання посилення фінансової спроможності місцевих органів влади й укріплення фінансової бази місцевого самоврядування залишатимуться й надалі актуальним.

3.4.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме БЮДЖЕТНА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА РЕФОРМА МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН:

  1. 3.1. Нормативно-правове регулювання міжбюджетних відносин і надання міжбюджетних трансфертів бюджетам України
  2. Організація та інструменти міжбюджетних відносин
  3. 3.1.4. Удосконалення бюджетного устрою і системи міжбюджетних взаємовідносин
  4. 27. Бюджетная политика и бюджетная реформа в России.
  5. 12.2.8. Політика держави у сфері земельних відносин. Земельна реформа
  6. Централізація та децентралізація.
  7. 6.1. Основные направления бюджетной реформы
  8. 8.8. Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ
  9. 16. Структура економічних відносин. Соціально-економічні відносини.
  10. Глава 4. Основные направления бюджетной реформы
  11. 5. Міжбюджетне фінансування.
  12. 1. Продуктивні сили та виробничі відносини. Діалектика взаємодії продуктивних сил та виробничих відносин.
  13. Тема 4. Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів.
  14. Тема 14 Рыночные реформы в Российской Федерации. Ход и итоги реформ
  15. Значение денежной реформы для нашего народного хозяйства. Условия успешного доведения реформы до конца.
  16. Тема 6. Регулювання міжбюджетних потоків
  17. 5. Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации. 5.1.Бюджетная система, принципы ее построения.
  18. 4. Міжбюджетні відносини та їх регулювання.
  19. 4. Учет бюджетным и автономным учреждениями бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства
  20. Тема 4 Бюджетний процес і бюджетний регламент. Організація бюджетного планування в Україні