<<
>>

5.3.2. Система позабюджетних цільових фондів

У напрямі реформування позабюджетних цільових фондів також було зроблено певні кроки. Зокрема, у середині 2011 р. парламент прийняв Закон України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи»[124], який набув чинності 1 жовтня 2011 р.

Головним завданням пенсійної реформи з точки зору оздоровлення державних фінансів було збалансування Пенсійного фонду України, видатки на покриття дефіциту якого відволікають значний обсяг фінансових ресурсів держави від важливих завдань, що мають фінансуватися з бюджету.

Разом з тим, аналізуючи зміст документа, мусимо констатувати, що пенсійна реформа не містить достатніх та дієвих механізмів збалансування бюджету ПФУ. Позитивним зрушенням щодо подолання дефіциту фонду можна назвати лише обмеження його видатків за рахунок:

• обмеження максимального розміру пенсій (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) десятьма прожитковими мінімумами; при цьому таке обмеження почало діяти лише з дня набрання чинності закону, відповідно, на пенсіонерів, яким пенсія призначена до набрання чинності закону, воно не поширюється;

• поетапного підвищення пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років;

• поетапного підвищення пенсійного віку для чоловіків — державних службовців до 62 років; цей вік буде граничним для перебування на державній службі;

• підвищення страхового стажу для жінок до 30 років, для чоловіків — до 35 років;

• зменшення розміру пенсії державним службовцям з 90 до 80 відсотків їхньої заробітної плати;

• обмеження заробітку для призначення пенсії народним депутатам, суддям, прокурорам, військовослужбовцям сумою заробітної плати, на яку нараховується єдиний соціальний внесок.

Безумовно, обмеження розміру пенсій та збільшення пенсійного віку сприятиме зменшенню темпів зростання видатків ПФУ, відповідно зменшенню дефіциту бюджету Фонду. В проекті державного бюджету України на 2012 рік[125] уряд розрахував, що дефіцит коштів Пенсійного фонду на виплату пенсій у 2012 р. зменшиться на 87,6 % (на 15,6 млрд грн) порівняно з 2011 р. Завдяки цьому обсяг трансфертів до ПФУ зменшиться до

48,3 млрд грн, з яких на покриття дефіциту коштів Фонду буде спрямовано лише 2,2 млрд грн.

Разом з тим зазначимо, що подібні сподівання є надто оптимістичними. Період досягнення бездефіцитності ПФУ буде тривалішим, оскільки динаміка зростання пенсій залишається вищою, аніж зростання фонду оплати праці та рівня зайнятості населення.

Відмітимо, що пенсійна реформа передбачає певні позитивні кроки у питанні зменшення навантаження на роботодавців, що, безумовно, має покращити сприятливість вітчизняного бізнес-середовища. Зокрема, Закон України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» передбачає, що після досягнення збалансованості ПФУ стартує другий етап реформи, який включає запровадження Накопичувального пенсійного фонду. Внески до останнього будуть покладені на робітників і підлягають спрямуванню до Накопичувального пенсійного фонду в таких розмірах: у рік запровадження перерахування - 2 % бази нарахування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, кожного наступного року — у розмірі, збільшеному на 1 %, до досягнення 7 %.

Паралельно на відповідний відсоток зменшується розмір внеску до ПФУ роботодавців, тобто в кінцевому підсумку він зменшиться з 33,2 % до 26,2 %. Такий показник відповідатиме середньому навантаженню на фонд оплати праці для роботодавців у країнах ЄС.

Подальші реформи в системі позабюджетних фондів повинні базуватися довкола вирішення низки стратегічних завдань.

1. Досягнення збалансованості ПФУ. Подолання дефіциту Фонду після набрання чинності Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» нині є не просто політичним завданням.

Як було зазначено, бездефіцитність ПФУ є умовою реалізації наступного етапу реформи, що містить більшу частину позитивних нововведень, зокрема зменшення податкового навантаження на фонд оплати праці для роботодавців. Разом з тим точки бездефіцитності ПФУ, попри оптимістичність уряду, найближчим часом буде складно досягнути, враховуючи такі фактори:

а) загрозу уповільнення динаміки відновлення економіки, що гальмуватиме зростання фонду оплати праці та рівня зайнятості й, відповідно, динаміку зростання власних доходів ПФУ;

б) уповільнення темпів інфляції, що матиме наслідком зменшення динаміки зростання номінального розміру заробітної плати та, відповідно, номінальних доходів Фонду;

в) можливість скасування чи зменшення єдиного соціального внеску для підприємців, які працюють на спрощеній системі оподаткування (відповідні законопроекти постійно розглядаються в парламенті);

г) прискорення темпів зростання кількості пенсіонерів, що обумовить випереджаюче зростання видатків ПФУ.

Актуалізація наведених чинників значно ускладнює завдання щодо досягнення точки бездефіцитності ПФУ.

Зазначимо, що збалансований стан бюджету Фонду в останні 10 років був радше винятком, аніж правилом, а з 2007 р. дефіцит став хронічним. Це потребує від влади запровадження додаткових механізмів щодо збалансування ПФУ.

2. Виведення фонду оплати праці з тіні. Це завдання частково дозволить вирішити попередню проблему. За оцінками експертів, тіньовий фонд оплати праці оцінюється сьогодні в 145 млрд грн на рік[126]. У середині 2011 р. Міністерство соціальної політики представило комплекс законопроектів[127], в яких визначило стратегічні пріоритети політики у даному напрямі. Головними механізмами цієї політики є такі:

1) посилення відповідальності роботодавців за трудові відносини із працівниками без укладання договору, тобто за створення нелегального робочого місця, з якого не платяться внески і податки;

2) впровадження індикативних заробітних плат, з яких розраховуватимуться внески у соціальні фонди (8 кваліфікаційних категорій, починаючи з працівників з низькою професійною кваліфікацією або її відсутністю та закінчуючи вищими керівниками);

3) перерозподіл зобов’язань роботодавця і працівника в структурі соціальних внесків;

4) лібералізація трудового законодавства, зокрема віднесення низки важливих питань, як-то тривалість робочого дня, терміни оплати праці, умови звільнення, до сфери внутрішніх домовленостей між працівником та роботодавцем.

Запропоновані заходи, за винятком розширення кількості контролюючих органів та їхніх повноважень, могли б мати позитивний ефект, але при умові ліквідації головної причини виплати заробітної плати в конвертах — асиметричного розподілу зобов’язань соціального страхування між працівником та роботодавцем.

Згідно із Законом України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування», яким запроваджений єдиний соціальний внесок (замінив обов’язкові внески у чотири фонди) із зарплати працівника утримується приблизно 3,6 % (2 % із зарплати надходить до Пенсійного, 1,6 % — до інших соціальних фондів), тоді як для роботодавця розмір цього соціального внеску коливається залежно від виду діяльності (36,76 %—49,7 %). Отже, підприємство, створивши робоче місце, вимушене додатково до заробітної плати сплачувати до 50 % нарахувань на соціальне забезпечення даного працівника.

Крім того, в умовах високого податкового навантаження на оплату праці, високої корупційної ренти та значних затрат на адміністрування податків та внесків тіньовий ресурс, що сплачують підприємства, не завжди є неоподатковуваним прибутком, а інколи — лише заходом щодо оплати надмірних невиробничих витрат підприємств.

Таким чином, ефективна політика щодо виведення заробітних плат з тіні можлива лише у разі зниження для роботодавців навантаження на фонд оплати праці. Проте останнє, як було зазначено, можливе лише після досягнення ПФУ точки бездефіцитності, чого без виведення заробітних плат з тіні не вдасться зробити. Вирішення даного протиріччя має бути серед головних пріоритетів уряду в найближчій перспективі.

3. Створення Медичного фонду України, що передбачено Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Питання запровадження в Україні обов’язкового медичного страхування в контексті реформ у системі державних фінансів розглядається як важливий чинник підвищення ефективності використання бюджетних коштів. Загальний обсяг фінансування охорони здоров’я з державного та місцевих бюджетів у 2010 р. становив 41,7 млрд грн, з яких із місцевих бюджетів надійшло 32,1 млрд грн, загального фонду державного бюджету - 7,3 млрд грн, спеціального фонду держбюджету - 2,3 млрд грн. Питома вага видатків на охорону здоров’я в загальному обсязі ВВП складала 3,6 %[128].

Таким чином, з одного боку, на охорону здоров’я держава виділяє значний обсяг фінансових ресурсів, з іншого — він є недостатнім для надання якісних послуг населенню. Однією з головних причин такого стану є неефективний механізм фінансування надання послуг у сфері охорони здоров’я. На нашу думку, держава має фінансувати надання громадянам певного переліку послуг у сфері охорони здоров’я, а не фінансувати діяльність всієї інфраструктури. В останньому випадку, як це має місце сьогодні, держава бере на себе надмірні фінансові зобов’язання. Тому метою реформи фінансування системи охорони здоров’я має стати впровадження загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування.

Відповідно до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування управління загальнообов’язковим державним соціальним медичним страхуванням повинен здійснювати Фонд медичного страхування, який має стати п’ятим і останнім фондом у системі соціального страхування в Україні. Його створення є одним із стратегічних пріоритетів реформ у системі позабюджетних цільових фондів соціального страхування в середньостроковій перспективі.

Це потребує прийняття профільного закону стосовно запровадження в Україні загальнообов’язкового медичного страхування, в якому має бути передбачено, що джерелами коштів Фонду є:

1) страхові внески страхувальників;

2) суми фінансових санкцій, застосованих до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб за порушення встановленого порядку сплати страхових внесків та використання коштів Фонду медичного страхування, а також суми адміністративних стягнень, накладених відповідно до законодавства на службових осіб і громадян за такі порушення;

3) добровільні внески та інші надходження, які не заборонені законодавством.

Кошти Фонду медичного страхування повинні використовуватися на:

1) оплату медичної допомоги, наданої застрахованим особам у необхідних обсягах;

2) вирівнювання фінансових можливостей територій щодо надання медичної допомоги населенню;

3) фінансування витрат на утримання і забезпечення діяльності Фонду, розвиток його матеріальної та інформаційної бази.

До речі, цікаву та перспективну модель створення Державного медичного фонду наводять І. Е. Астахова та Є. О. Касьян, які переконані, що «тільки страхова медицина вирішить питання гарантованості та доступності медичних послуг для широких верств населення й залучить додаткові ресурси у сферу охорони здоров’я»[129]. Вони пропонують створити єдиний Медичний фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування, включивши до нього Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності й Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Це б дозволило значно зменшити вартість адміністрування соціальних внесків та адміністративні витрати на функціонування системи позабюджетних фондів.

Таким чином, завдяки створенню Державного медичного фонду держава отримає можливість ефективно витрачати бюджетні кошти, виділені на охорону здоров’я.

Фінансовий ресурс буде спрямований на співфінан- сування внесків до Фонду для соціально незахищених верств, надання якісних та безкоштовних послуг первинної та екстреної медичної допомоги, функціонування спеціалізованих медичних закладів.

5.3.3.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме 5.3.2. Система позабюджетних цільових фондів:

  1. Призначення і роль цільових фондів фінансових ресурсів
  2. Характеристика цільових фондів фінансових ресурсів
  3. Модуль 1. Основи організації та функціонування державних цільових фондів
  4. Змістовий модуль 1. Сутність та передумови створення державних цільових фондів
  5. Тема 3. Система фондів державного соціального страхування
  6. Тема 2. Система фондів державного пенсійного забезпечення
  7. 3.1.3. Фонди цільового призначення та їх взаємозв’язок з бюджетом
  8. Організаційні форми страхових фондів
  9. 3. Програмно-цільовий метод бюджетного планування
  10. Етапи програмно-цільового планування
  11. Контроль і ревізія капіталу, резервів та коштів цільового призначення
  12. Тема 6. Складання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом.
  13. ДИСБАЛАНСИ ПОЗАБЮДЖЕТНИХ ЦІЛЬОВИХ ФОНДІВ І ДЕРЖАВНИХ МОНОПОЛІЙ
  14. Програмно-цільовий метод планування бюджету
  15. Сутність програмно-цільового методу планування, державні цільові програми
  16. 5.2. Методика та організація розробки цільових комплексних програм
  17. 9.4. Прогнозування і державне регулювання відтворення основних фондів, введення в дію виробничих потужностей і об'єктів
  18. 2.4. Державне програмно-цільове планування