<<
>>

5.3.1. Державний кредит

Реформування державного кредиту та оптимізація політики управління державним боргом останніми роками є одним з найактуальніших пріоритетів реформ системи державних фінансів. Особливо це важливо з огляду на розгортання боргової кризи в Європі, яка стала наслідком неефективного управління державним боргом.

В новому Бюджетному кодексі (як і в попередньому) зазначеному питанню приділено вкрай незначну увагу. Фактично на законодавчому рівні в Україні існує лише граничне обмеження державного боргу в розмірі 60 % до ВВП. Водночас такі важливі складові державної боргової політики, як механізми залучення коштів, пріоритетність джерел та інструментів боргових залучень, а також напрями їх використання, залишаються поза сферою регулювання законодавства.

Тривалий час в Україні загалом були відсутні будь- які нормативно-правові документи, які б визначили принаймні базові принципи та напрями боргової політики уряду. В різні періоди пропонувалися законопроекти, концепції, стратегії та інші нормативно-правові акти, метою яких було створення правової основи для боргової політики держави, проте жоден з цих документів так і не набрав чинності, тому до 2011 р. дане питання залишалося відкритим. Це призводило до того, що зазначений фінансовий інструмент часто використовувався для вирішення кон’юнктурних вузькополітичних завдань, а його інвестиційний потенціал значною мірою був девальвований.

Завдання Програми економічних реформ у частині оптимізації боргової політики

Таблиця 5.2

Передбачені

кроки

Кінцевий документ Термін

виконання

Стан виконання
Прийняття Закону України «Про державний борг» Закон України «Про державний борг» 2010 р. Не виконано
Запровадження системи управління ризиками при наданні державних гарантій Постанова Кабінету Міністрів України «Про управління ризиками при наданні державних гарантій» 2010 р. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про управління ризиками, пов’язаними з наданням державних гарантій, та розподіл таких ризиків між державою, кредиторами і позичальниками» від 23.02.2011 р.
№ 131
Впровадження

середньостро-

кової стратегії

управління

державним

боргом

Постанова Кабінету Міністрів України «Про середньострокову стратегію управління державним боргом» 2010 р. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2011-2013 роки» від 02.03.2011 р. № 170

Лише негативні наслідки хаотичної та безсистемної боргової політики уряду в 2008—2010 рр. змусили владу зробити перші кроки у питанні врегулювання політики управління державним боргом. У Програмі економічних реформ було поставлено низку завдань у цій сфері (табл. 5.2).

На жаль, головне завдання — прийняття закону про державний борг — у черговий раз так і не було виконане. Натомість Кабінет Міністрів на початку 2011 р. затвердив Середньострокову стратегію управління державним боргом на 2011-2013 роки[123] (далі - Стратегія). Цей документ хоч і не містить законодавчих обмежень, проте робить боргову політику уряду прогнозованішою.

Відповідно до Стратегії цілями державної боргової політики визначено:

• утримання обсягу державного боргу на економічно безпечному рівні, не вище ніж у 2010 р.;

• своєчасне та у повному обсязі виконання зобов’язань за державним боргом;

• мінімізація вартості обслуговування державного боргу з урахуванням ризиків;

• здійснення державних запозичень на основі відповідних планів і обґрунтованих прогнозів потреби держави у фінансових ресурсах;

• забезпечення ефективного функціонування внутрішнього ринку державних цінних паперів та розширення доступу до міжнародного ринку капіталу;

• удосконалення нормативно-правової бази з питань управління державним боргом;

• забезпечення прозорості здійснення заходів та укладення правочинів з управління державним боргом;

• подальше формування іміджу України як надійного позичальника, що вчасно та в повному обсязі виконує свої боргові зобов’язання.

Як бачимо, поряд з досить абстрактними цілями на кшталт «забезпечення ефективного функціонування внутрішнього ринку державних цінних паперів» урядом було визначено і досить конкретну мету щодо утримання показника державного боргу. Разом з тим недоліком є те, що в Стратегії чітко не вказано, в яких саме показниках буде вимірюватися рівень державного боргу. Якщо основою визначити номінальний показник боргу, то це змусило б уряд обмежити свою боргову активність. Водночас, якщо виходити з показника боргу до ВВП країни, то в умовах високої інфляції, яка обумовлює високі темпи зростання номінального ВВП навіть при помірному зростанні реального ВВП, це залишає уряду значний простір для подальшого збільшення боргових залучень.

Для реалізації окреслених в Стратегії цілей боргової політики уряд визначив для себе перелік завдань, серед яких:

• оптимізація структури державного боргу в розрізі валюти і відсоткових ставок, що дасть змогу мінімізувати відповідні ризики;

• мінімізація ризиків, пов’язаних з рефінансуванням та дотриманням середньозваженого строку до погашення боргових зобов’язань держави;

• запобігання виникненню пікових навантажень на державний бюджет, що пов’язані із здійсненням платежів за державним боргом;

• підвищення рівня ліквідності державних боргових цінних паперів, що дасть змогу підвищити попит на них з боку інвесторів;

• упровадження сучасних біржових технологій під час торгівлі облігаціями внутрішньої державної позики та казначейськими зобов’язаннями;

• здійснення нових запозичень для підтримки та розвитку пріоритетних сфер розвитку економіки, переважно транспортної і міської інфраструктури, енергетики та енергозбереження, а також фінансування фіскального дефіциту бюджету;

• забезпечення ефективної співпраці з провідними міжнародними рейтинговими агентствами щодо присвоєння ними суверенного кредитного рейтингу Україні та її борговим зобов’язанням;

• забезпечення прозорості діяльності, пов’язаної з управлінням державним боргом, та публічності відповідної інформації.

Відзначимо, що перелік завдань в Стратегії сформульований надто загально і не є інформативним. Так, завдання «оптимізації структури державного боргу» за різними критеріями жодним чином не розкриває політику та пріоритети Кабінету Міністрів України під час державних запозичень. Якби уряд сформулював завдання таким чином, що він надаватиме перевагу залученням у національній валюті, це було б певним важливим сигналом і для інвесторів, і для суспільства в цілому, але уряд у наведених вище завданнях уникнув конкретики.

Певна емпірична цінність стосовно змісту боргової політики міститься в заходах, які Кабінет Міністрів України запланував у рамках реалізації цілей та завдань Стратегії, а саме:

• узгодження напрямів політики управління державним боргом з напрямами бюджетної та грошово- кредитної політики;

• удосконалення нормативно-правової бази з питань управління державним боргом;

• складання річного графіка проведення аукціонів облігацій внутрішньої державної позики із зазначенням видів та строків обігу боргових цінних паперів;

• здійснення щокварталу аналізу та оцінки ризиків, пов’язаних з державним боргом;

• регулярне розміщення державних цінних паперів з різними строками обігу для підтримання кривої дохідності;

• запровадження розміщення облігацій внутрішньої державної позики та казначейських зобов’язань на фондових біржах;

• створення належних умов для ефективного функціонування первинних дилерів та підтримання ними двостороннього котирування державних боргових цінних паперів;

• підвищення ефективності та результативності співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями і фінансово-кредитними установами, пов’язаного із залученням та використанням їхніх фінансових ресурсів;

• здійснення операцій з активного управління державним боргом та управління ліквідністю Єдиного казначейського рахунку і коштів валютних рахунків;

• розширення переліку державних боргових цінних паперів, у тому числі індексованих на рівень інфляції, амортизаційних та з можливістю дострокового погашення;

• активізація роботи з випуску державних боргових цінних паперів для населення;

• забезпечення регулярного подання міжнародним рейтинговим агентствам статистичних і аналітичних даних щодо соціально-економічного та політичного становища України;

• співробітництво з міжнародними фінансовими організаціями, фінансово-кредитними та іншими установами щодо обміну досвідом і навчання у сфері управління державним боргом;

• підтримка на належному рівні та розвиток інформаційно-технічного забезпечення процесу управління державним боргом, зокрема у спосіб удосконалення інформаційно-аналітичної системи «Управління державним боргом»;

• розміщення інформації про управління державним боргом на офіційному веб-сайті Мінфіну.

У більшості випадків заходи, запропоновані урядом в Стратегії управління державним боргом, більш подібні на її завдання.

Лише декілька пунктів на кшталт «розширення переліку державних боргових цінних паперів, у тому числі індексованих на рівень інфляції, амортизаційних та з можливістю дострокового погашення» та «активізація роботи з випуску державних боргових цінних паперів для населення» можна вважати конкретними заходами, реалізацію яких згодом можна буде оцінити.

Позитивним аспектом у затвердженій Стратегії варто відзначити чіткі конкретизовані результати, які уряд очікує отримати в результаті її реалізації (табл. 5.3).

Очікувані результати реалізації Стратегії управління державним боргом на 2011-2013 роки

Таблиця 5.3

Показники 2011 2012 2013
Відношення обсягу державного боргу до ВВП, % не більше 32 не більше 30 не більше 28
Частка державного внутрішнього боргу, % не менше 46 не менше 46 не менше 48
Частка державного боргу з фіксованою ставкою, % не менше 69 не менше 73 не менше 80
Середньозважений строк до погашення державного боргу, років не менше 4 не менше 4 не менше 5

Очевидно, що не всіх задекларованих очікуваних результатів буде досягнуто в ході реалізації Середньо- строкової стратегії управління державним боргом на 2011—2013 роки. Разом з тим наведені показники дають змогу зрозуміти пріоритети боргової політики уряду на цей період.

1. Зменшення боргового тиску на економіку. Очікувані показники відношення державного боргу до ВВП свідчать про те, що уряд планує зменшити практику боргових залучень на фінансування дефіциту бюджету і залучати боргові ресурси лише для покращення структури державного боргу (зменшення відсоткової ставки, збільшення строків).

2. Орієнтація на внутрішній борговий ринок. Уряд дав чіткий сигнал, що надаватиме перевагу борговим залученням на внутрішньому ринку, наслідком чого має стати зростання частки внутрішніх запозичень у структурі державного боргу. Цей вектор є досить дискусійним, оскільки у такий спосіб уряд звужує внутрішні кредитні ресурси, які є джерелом приватних інвестицій.

3. Зменшення обсягу короткострокових запозичень. Кабінет Міністрів України чітко декларує, що має намір

подовжити середньозважений строк до погашення державного боргу. Це дає підстави очікувати, що обсяги короткострокових запозичень знижуватимуться. Даний вектор боргової політики кореспондує з однією з головних цілей Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2011—2013 роки — здійснення нових запозичень для підтримки та розвитку пріоритетних сфер економіки, переважно транспортної і міської інфраструктури, енергетики та енергозбереження. Очевидно, що державні запозичення для фінансування таких проектів мають бути довготерміновими.

4. Перехід до боргових інструментів з фіксованою ставкою дохідності. В очікуваних результатах Стратегії Кабінет Міністрів України також задекларував бажання розширити перелік боргових інструментів з фіксованою ставкою. Такий намір є обґрунтованим і зрозумілим — подібні інструменти сприяють більшій прогнозованості та стабільності в обслуговуванні державного боргу.

Загалом те, що уряд затвердив Середньострокову стратегію управління державним боргом, є хоч і незначним, проте все-таки позитивним зрушенням у цій сфері. Разом з тим варто звернути увагу на проблеми, які вимагають подальшої роботи у напрямі розбудови інституційно-правової бази для регламентації такої важливої складової системи державних фінансів, як державний кредит.

По-перше, видається доцільним, щоб стратегія управління державним боргом затверджувалася органом державної влади, який має відносну сталу каденцію. Ним

може бути або Верховна Рада, або Президент України, але ніяк не Кабінет Міністрів, який більшою мірою займається все ж таки оперативними питаннями. Очевидно, що лише тривалість мандату може бути гарантією стабільності будь-якої стратегії. Уряд, на відміну від Президента та парламенту, в Україні змінюється досить часто, тому існує ризик, що наступники Кабінету Міністрів України, який затвердив стратегію, відмовляться її реалізовувати та затвердять власну стратегію. Таким чином втрачається цілісність, послідовність стратегії боргової політики.

По-друге, стратегія управління боргом має містити певні обмеження, що стримуватимуть уряд від агресивної та необґрунтованої боргової політики, спрямованої до того ж на покриття поточних видатків, як це мало місце у 2008-2010 рр. Але практика самообмеження, за якої уряд у затвердженій ним Стратегії самостійно обмежує власні дії, навряд чи є раціональним і ефективним рішенням.

Очевидно, щоб цілі, завдання та конкретні заходи стратегії боргової політики були імперативними нормами, орган, що затверджує стратегію, та орган, що її реалізує, мають бути відокремлені. Кабінет Міністрів України, затвердивши Середньострокову стратегію управління державним боргом на 2011-2013 роки, у будь-який момент може переписати її відповідно до кон’юнктурних умов або в разі нездатності виконати окремі завдання та цілі. Це є ще одним аргументом на користь того, що стратегію управління державним боргом має затверджувати або парламент, або Президент.

По-третє, стратегія боргової політики має містити конкретні та чіткі цілі, завдання, заходи, а також виражені у цифрах очікувані результати. Лише за таких умов вона може бути ефективною та дієвою. Це дозволить не лише сформувати зрозумілі орієнтири боргової політики, а й відносно об’єктивно оцінювати роботу уряду щодо їх досягнення.

Враховуючи названі недоліки, головним завданням у контексті реформ боргової політики на середньостроко- ву перспективу має бути прийняття законодавчого нормативного акта, який створив би інституційно-правову базу для функціонування інституту державного кредиту. У зазначеному документі мають бути зафіксовані такі головні позиції.

1. Встановлення та закріплення на законодавчому рівні граничних та оптимальних параметрів рівня боргового тягаря для держави. Йдеться не лише про чіткі вимоги щодо припустимого розміру боргу, а також про обмеження щодо вартості, терміну та валюти залучених ресурсів.

2. Чітке визначення цілей та напрямів використання ресурсів боргового фінансування. Законодавчо має бути закріплено, що боргові ресурси, залучені сектором державного управління, повинні бути спрямовані виключно на інвестиційні проекти, які дозволять отримати дохід, достатній для погашення та обслуговування боргу.

3. Законодавчо закріпити спрямування вільного залишку бюджетних коштів відповідного бюджетного періоду (за вирахуванням оборотної готівки) на погашення боргових зобов'язань уряду. Подібна норма дозволить оздоровити фінансову систему країни та заощадити кошти на обслуговуванні боргів. Крім того, потребують перегляду принципи та пріоритети боргової політики уряду. Існує нагальна необхідність переходу від простого залучення коштів до системного управління державним боргом. Тому варто звернути увагу на завдання, які мають стати головними в процесі оптимізації боргової політики.

По-перше, необхідно зменшити обсяги запозичень на внутрішньому ринку, передусім для фінансування поточного споживання. Надмірна активність уряду на внутрішньому ринку має наслідком збільшення вартості та вичерпання вільних фінансових ресурсів, що призводить до витіснення приватних інвестицій. Бюджет та реальний сектор економіки не повинні бути конкурентами за кредитні ресурси на внутрішньому ринку.

По-друге, особливу увагу необхідно приділити диверсифікації інструментів залучення боргових ресурсів. Наразі Україна використовує ОВДП, ОЗДП та позики міжнародних фінансових організацій, хоча має колосальний потенціал навіть у межах країни. З цієї точки зору досить ефективним інструментом можуть стати державні облігації, деноміновані в американській валюті, облігації, що розміщуються серед населення, облігації, індексовані на інфляцію, амортизаційні облігації.

По-третє, у середньостроковій перспективі необхідно децентралізувати політику залучення боргових коштів, розширивши права центральних та місцевих органів влади, державних підприємств та організацій, залишивши за урядом право модерації боргової політики.

<< | >>
Источник: Молдован О.О.. Державні фінанси України: досвід та перспективи реформ : монографія / О. О. Молдован. - К. : НІСД,2011. - 380 с.. 2011

Еще по теме 5.3.1. Державний кредит:

  1. Державний кредит; структура і динаміка державного боргу
  2. Тема 9. Державний кредит і видатки бюджету на обслуговування державного боргу
  3. Державний кредит і державний борг
  4. 2.8. Державний кредит і державний борг
  5. Державний кредит
  6. Форми державного кредиту
  7. Економічна сутність і роль державного кредиту
  8. 1. Сутність, чинники та форми державного кредиту
  9. Державне втручання в економіку, державна економічна політика, державне управління економікою
  10. 3. Звітність органів Державного казначейства про виконання Державного бюджету України
  11. Банковский кредит как основная форма кредита Базовые признаки классификации кредита
  12. Механізм виконання державного бюджету за видатками через органи Державного казначейства
  13. Механізм виконання державного бюджету за доходами через органи Державного казначейства
  14. 2. Звітність органів Державного казначейства про виконання Державного бюджету.
  15. 2. Звітність органів Державного казначейства про виконання Державного бюджету.
  16. Складання звітності про виконання державного бюджету органами державного казначейства
  17. 13.6. Державна служба в країнах з унітарним типом адміністративно- державного управління (франиія, Великобританія)
  18. 7.1 Державний бюджет як інструмент державного регулювання економіки