<<
>>

Оценка внешнего государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

Логически обоснованным и необходимым в рамках диссертации также провести комплексный анализ практики осуществления ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом законодательно установленного разделения его на внешний и внутренний.

При этом сперва целесообразно остановиться на вопросе правового регулирования указанного контроля, который реализуется совокупностью норм и положений, изложенных в более чем 260 федеральных и региональных нормативных правовых актах [117, с. 67].

Факт обилия такого количества актов можно расценивать с негативной стороны, поскольку свидетельствует о несовершенстве и недостаточности федерального законодательства. Основными отрицательными последствиями, вытекающими из обозначенной проблемы, являются дублирование норм, возникновение коллизий, наличие различий в подходах к урегулированию разных вопросов контроля в субъектах Российской Федерации.

Анализ положений Конституции Российской Федерации, связанных с осуществлением ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской

Федерации, позволил выявить ряд положений общего характера, регламентирующих наиболее важные вопросы, как основы конституционного строя и федеративного устройства Российской Федерации.

В частности, в статье 5 Конституции Российской Федерации определены особенности законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии с их правовым статусом и их равноправие между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а в статье 11 закреплено положение о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют органы государственной власти [1].

Дальнейшее развитие указанные положения получили в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Данный федеральный закон содержит нормы, определяющие основные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации [6, ст. 5]. Помимо этого указанный закон устанавливает полномочия по осуществлению ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации также за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [6, ст. 26.13].

Более комплексно вопрос правовых основ ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено «установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации ..., утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации .., осуществления контроля за их исполнением, ...» [2, ст. 8].

В целом, нормы о ГФК отражены во всех главах Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку контроль органически связан и осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Однако свое концентрированное выражение они находят в главе 26, введенной взамен одноименной главы, признанной утратившей силу Федеральным закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В новой редакции главы принципиальным образом изменился подход к изложению норм, предусматривающий установление правового регулирования в зависимости от элементов контроля.

Использование подобной конструкции является обоснованным, поскольку ранее правовое регулирование осуществлялось исходя из установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочий каждого конкретного органа государственного и муниципального финансового контроля.

Кроме того, одним из преимуществ установления правового регулирования ГФК в зависимости от элементов контроля является урегулирование вопроса распространения контрольных полномочий органов ГФК на объекты контроля, что позволило создать законодательную основу для проверки субъектов хозяйствования, которым предоставляются средства бюджета субъекта Российской Федерации.

Позитивным моментом в правовом регулировании соответственно внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации является принятие Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [169].

В концептуальном аспекте упомянутый федеральный закон внес изменения, касающиеся, во-первых, попытки законодательно определить внешний ГФК, и,

во-вторых, решить вопрос регламентации порядка разработки и применения стандартов финансового контроля.

Кроме того, данным федеральным законом установлены нормы, обеспечивающие независимость КСО субъектов Российской Федерации (организационную и функциональную) и их должностных лиц и определены ключевые полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, способствующие эффективному разграничению полномочий между органами внешнего и внутреннего ГФК.

Таким образом, нормы, регулирующие осуществление внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, содержатся в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также в отдельных федеральных законах

Указанный перечень дополняют также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При регулировании бюджетных отношений органы государственной власти субъектов Российской Федерации используют различные механизмы правотворчества: дублирование норм федеральных законов, расширение и адаптация к региональным условиям их содержания, а также установление новых норм [154, с. 18].

По своему содержанию нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации можно дифференцировать по уровням юридической силы.

К первому уровню следует отнести конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

Анализ положений основных законов регионов, связанных с ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, позволил выявить следующие варианты правового регулирования:

• установление положений отсылочного характера об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации контроля за

исполнением бюджетов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (например, в Уставе Камчатского края) [35, ст.

34];

• закрепление за законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации (например, в Конституции Республики Хакасия [15] и Уставе (Основном законе) Ставропольского края [31, ст. 29]);

• закрепление норм, регламентирующих статус, состав и особенности организации деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации (например, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия [30, с. 34], Конституция Республики Татарстан [14, ст. 87], Устав Ростовской области [36, ст. 43], Устав Тюменской области [37, ст. 28]);

• закрепление подробных норм, регулирующих не только статус, состав и организацию деятельности, но также контрольные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (например, Устав Астраханской области [32, ст. 17,45], Устав Волгоградской области [33, ст. 16-17,46], Устав города Москвы [34, ст. 31,35,38]).

Ко второму уровню нормативных правовых актов следует отнести законы субъектов Российской Федерации о контрольных функциях субъектов Российской Федерации или их законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Примером данной группы актов могут служить Областной закон от 14.10.1996 № 42-03 «О контрольных функциях Законодательного Собрания Свердловской области в сфере бюджета и финансов» [28] и Закон Калининградской области от 20.04.1998 № 54 «О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов» [29].

Особенностью документов данной группы является подробное определение контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в части определения цели, объекта, сферы, принципов, форм, порядка планирования контроля, взаимодействия данного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с контролирующими и правоохранительными органами и рассмотрения результатов контроля.

Третий уровень нормативных правовых актов представлен законами субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе, в которых в большинстве случаев существуют отдельные главы или статьи о ГФК.

Примерами данных законов являются Закон Республики Калмыкия от 21.12.2007 № 394-|||-3 «О бюджетном процессе в Республике Калмыкия» [22, ст. 55-63], Закон Ставропольского края

от 05.08.2003 № 30-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» [20], Закон Республики Хакасия от 07.12.2007 № 93-ЗРХ «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» [21, ст. 37].

В подобных законах субъектов Российской Федерации нормы, регулирующие контроль за исполнением бюджетов регионов, изложены по- разному. Так, например, помимо общих положений (определение перечня участников бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и их полномочий) в данных законах предусмотрены отдельные главы, посвященные ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации (в частности, определены цели контроля и изложены полномочия контрольных органов в аспекте осуществляемых ими форм контроля, а также регламентирован порядок взаимодействия с иными контрольными и правоохранительными органами).

Как правило, региональными законами данного уровня определяются в основном участники бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и их бюджетные полномочия (например, Закон Астраханской области

от 07.07.2008 № 39/2008-ОЗ «О бюджетном процессе в Астраханской области» [16, ст. 4-6, 23], Закон Волгоградской области

от 11.06.2008 № 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской

области» [17, ст. 3-4, 7, 44], Закон Камчатского края от 26.09.2007 № 650 «О бюджетном процессе в Камчатском крае» [18, ст. 3-4, 42, 45], Закон города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» [23, ст. 1, 21, 24-26, 43], Областной закон Ростовской области от 03.08.2007 № 743-ЗС «О бюджетном процессе в Ростовской

области» [19, ст.13-14, 17, 55]).

К четвертому уровню нормативных актов следует отнести законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах.

Данные законы ранее (до вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ) значительно отличались по содержанию в разных регионах ввиду отсутствия на федеральном уровне единых требований к правовому статусу КСО субъектов Российской Федерации и порядку осуществления ими своей деятельности, что было видно даже из названий органов внешнего ГФК (например, контрольно-счетная палата, счетная палата, контрольно-счетная комиссия и контрольно-бюджетный комитет).

К настоящему времени новые региональные законы о контрольно-счетных органах приняты в большинстве субъектов Российской Федерации. В некоторых регионах были внесены изменения в действующие региональные законы о контрольно-счетных органах. Подробно проводить анализ положений указанных законов не имеет особого смысла, поскольку при их разработке в основу были положены нормы Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ. Примером нормативных правовых актов данной группы являются Закон Астраханской области от 07.09.2011 № 57/2011-ОЗ «О Контрольно-счетной палате

Астраханской области», Закон Республики Хакасия

от 30.09.2011 № 82-ЗРХ «О контрольно-счетной палате Республики Хакасия»,

Областной закон Ростовской области от 14.09.2011 № 667-ЗС «О Контрольно­счетной палате Ростовской области».

Пятый уровень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации представлен законами субъектов Российской Федерации о государственном финансовом контроле.

Указанные законы приняты не во всех субъектах Российской Федерации (примером могут быть Закон Волгоградской области

от 06.12.2002 № 763-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» [25] и Закон Республики Саха (Якутия) от 22.03.2006 № 653-111 «О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)» [24]).

Принятие таких законов способствует более полному разграничению полномочий органов ГФК, созданных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Дополняют предложенную многоуровневую систему нормативных правовых актов также заключенные, как на федеральном, так и на региональном уровнях договоры (соглашения).

Заслуживают также внимания положения, расширяющие полномочия органов ГФК федерального уровня в части, касающейся субъектов Российской Федерации - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Так, пунктом 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации или Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, проводят внешнею проверку годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации [2, ст. 130].

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации расширяет полномочия Счетной палаты Российской Федерации и Росфиннадзора в части осуществления ими последующего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Анализ организационно-правовых основ ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации показал, что за последние годы произошли значительные (кардинальные) изменения в данном вопросе. В частности, стало более ориентированным на формирование единого подхода к осуществлению контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, а также на развитие и внедрение в него стандартизации.

В целях комплексного исследования вопроса внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации целесообразно провести анализ практики его проведения на основе материалов 83 КСО субъектов Российской Федерации за 2011 - 2013 годы.

Прежде всего, анализ результатов контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации следует начать с показателей динамики осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий КСО, которые представлены в таблице 6.

Как видно из таблицы количество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в динамике не характеризуется наличием ярко выраженного тренда увеличения, что наглядно демонстрируют темпы роста базисного типа (в 2013 году по отношению к 2011 темп прироста составил 13,7 %, а в 2012 году по отношению к 2011 - 8,3%).

В отношении количества контрольных мероприятий наблюдается в целом тенденция к уменьшению. Тенденция в росту характерна лишь для экспертно­аналитических мероприятий, так как если посмотреть представленные в таблице 6 показатели, можно увидеть, что в 2013 году по сравнению с 2011 годом наблюдается абсолютное увеличение (темп прироста составил 32,8 %).

Анализ показателей удельного веса соответственно контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по отношению к их общему количеству, в свою очередь показал, что в 2013 году наибольший удельный вес приходится на экспертно-аналитические мероприятия - 64,7 %, а удельный вес контрольных мероприятий составил 35,3 %.

Таблица 6 - Динамика количества контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами субъектов

Российской Федерации в 2011 - 2013 годах

Показатель Годы
2011 2012 2013
Количество % Темп

роста, %

Количество % Темп роста,

%

Количество % Темп роста,

%

1. Проведено всего контрольных и экспертно­аналитических мероприятий 8260 100 100 8942 100 108,3 9390 100 113,7
2. Проведено экспертно­аналитических мероприятий 4577 55,4 100 5671 63,4 123,9 6076 64,7 132,8
3. Проведено контрольных мероприятий 3683 44,6 100 3271 36,6 88,8 3314 35,3 90,0
4. Проведено мероприятий с использованием принципов аудита эффективности 452 5,5 100 525 5,9 116,2 480 5,1 106,2

Источник: составлено автором на основе данных Ассоциации контрольно-

счетных органов Российской Федерации [169].

Поскольку в 2011-2013 годах наблюдается тенденция увеличения экспертно-аналитических мероприятий, следует провести их факторный анализ, который представлен в таблице 7.

Таблица 7 - Динамика количества экспертно-аналитических мероприятий, подготовленных по их результатам аналитических записок (материалов), а также количества сделанных экспертных заключений за 2011-2013 годы

Показатель Годы
2011 2012 2013
Количество Темп роста, % Количество Темп роста, % Количество Темп роста, %
1.Проведено экспертно­аналитических мероприятий 4577 100 5671 123,9 6076 132,8
2.Подготовлено экспертных заключений 5341 100 6407 120,0 7355 137,7
3.Подготовлено экспертных заключений по проектам нормативных правовых актов 4498 100 5062 112,5 5956 132,4
4.Подготовлено аналитических

записок

- 100 - - - -

Источник: составлено автором на основе данных Ассоциации контрольно­счетных органов Российской Федерации [169].

Статистические данные таблицы 7 подтверждают факт увеличения количества экспертно-аналитических мероприятий в 2013 году по сравнению с 2011 годом. Так, в 2013 году было проведено 6076 экспертно-аналитических мероприятий, по результатам которых подготовлено 7355 экспертных заключений, в том числе по проектам нормативных правовых актов - 5956.

Сложившиеся особенности преобладания в общей структуре проводимых КСО субъектов Российской Федерации экспертно-аналитических мероприятий свидетельствуют об изменении подхода к осуществлению деятельности, связанного с реализацией вопросов развития региональной бюджетной политики, социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Кроме того, одна из основных причин роста названных мероприятий связана с постоянно увеличивающимся количеством экспертиз проектов законов субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию КСО.

Не менее важно для оценки результативности внешнего ГФК рассмотреть динамику охвата контролем объектов проверки в субъектах Российской Федерации, которая представлена на рисунке 5.

Так, в период с 2011 по 2013 годы наблюдается сокращение количества проверенных объектов контроля.

Наметившееся сокращение количества объектов контроля оценить как с положительной, так и с отрицательной сторон весьма проблематично по ряду причин.

Источник: составлено автором на основе данных Ассоциации контрольно­счетных органов Российской Федерации [169].

Рисунок 5 - Динамика охвата контролем объектов проверки в субъектах Российской Федерации в 2011-2013 годах

Одним из основных аргументов сокращения количества проверенных объектов будет служить факт устранения дублирования в контроле одних и тех же объектов КСО субъектов Российской Федерации и органами внутреннего ГФК, что связано с оптимизацией и построением рациональной выборки объектов проверки, а также внедрением элементов риск-ориентированного планирования.

В то же время проблема дублирования контроля на современном этапе остается одной из актуальных. Ее возможно лишь на основе активного взаимодействия органов внешнего и внутреннего ГФК субъектов Российской Федерации, в том числе в рамках предварительного согласования планов работ. В качестве рекомендаций по решению данной проблемы (согласованию планов работ), на наш взгляд, можно предложить два варианта, а именно:

• в случае наличия мероприятий по одним и тем же вопросам целесообразно закрепить его проведение за конкретным органом ГФК;

• в случае наличия мероприятий, в котором проверяется один и тот же объект, но есть различия в поставленных целях и задачах, целесообразно предложить кооперирование и участие в указанном мероприятии заинтересованных органов ГФК с четким закреплением определенных вопросов за каждым из них.

Интересной для анализа является информация, связанная с объемом выявленных и устраненных финансовых нарушений КСО субъектов Российской Федерации за период с 2011 по 2013 годы, которая отражена в таблице 8.

Динамика изменения объемов выявленных и устраненных финансовых нарушений за период с 2011 по 2013 годы свидетельствует о том, что объем выявленных финансовых нарушений в 2013 году значительно увеличился по сравнению с аналогичным периодом. При этом наибольший объем нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере выявлен в 2013 году Контрольно-счетной палатой Москвы - 15883 млн. рублей, Счетной палатой Кемеровской области - 6654,2 млн. рублей, Контрольно-счетной палатой Кировской области - 5960,8 млн. рублей, Контрольно-счетной палатой Тверской области - 5389,9 млн. рублей, Контрольно-счетной палатой Волгоградской области - 5050,6 млн. рублей.

Таблица 8 - Динамика объемов выявленных и устраненных финансовых нарушений контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2011-2013 годах

Показатель Годы
2011 2012 2013
Объем, млн. руб. Темп

роста, %

Объем, млн. руб. Темп

роста, %

Объем, млн. руб. Темп

роста, %

1. Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере 111759,4 100 161791,5 144,8 177676,1 158,9
в том числе нецелевое использование средств 1396,7 100 1269,5 90,9 2083,9 149,2

Продолжение таблицы 8

2. Выявлено неэффективное использование бюджетных средств 82933 100 86967,4 104,9 68319,3 82,4
3. Устранено финансовых нарушений 45890,4 100 44848,4 97,7 60042,7 130,8
в том числе возмещено средств, использованных не по целевому назначению 841,2 100 4493,6 534,2 7047,1 837,7
4. Удельный вес устраненных нарушений в общем объеме выявленных нарушений, % 41,06 27,7 33,8

Источник: составлено автором на основе данных Ассоциации контрольно­счетных органов Российской Федерации [169].

Наибольший объем нецелевого использования бюджетных средств был выявлен в 2013 году Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан - 189,2 млн. рублей, Счетной палатой Самарской области - 102,5 млн. рублей и Контрольно-счетной палатой Республики

Дагестан - 96,1 млн. рублей.

По объему устраненных в 2013 году финансовых нарушений среди контрольно-счетных органов лидируют соответственно Контрольно-счетная палата Москвы - 10821,4 млн. рублей, Контрольно-счетная палата Кемеровской области - 5271,1 млн. рублей, Счетная палата Кировской

области - 4589,4 млн. рублей и Контрольно-счетная палата Волгоградской области - 3434,9 млн. рублей.

Исходя из описанных выше данных, необходимо сказать, что в целом по объему выявленных нарушений наблюдается тренд снижения, а по объему устраненных финансовых нарушений - ярко выраженный тренд повышения.

Данный факт следует оценить положительно, поскольку свидетельствуют, что объектами контроля предпринимаются реальные меры к устранению выявленных нарушений. В частности, устранение нарушений путем разработки и выполнения объектом контроля плана по их устранению.

Данные таблицы 8, сформированные на основе информации КСО субъектов Российской Федерации, не в полной мере характеризуют реальное положение дел,

поскольку существует практика учета помимо финансовых нарушений также нарушений в сфере использования государственной собственности субъектов Российской Федерации (нефинансовых нарушений).

Устранение нарушений, связанных с использованием средств бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе по нецелевому назначению, во многом зависит от интенсивности оформления и направления органами ГФК в адрес участников бюджетного процесса представлений и предписаний, проведения контроля за их исполнением, оформления протоколов об административных правонарушениях и в отдельных случаях привлечения к уголовной ответственности в отношении доказанных случаев нецелевого использования бюджетных средств.

В целях устранения выявленных нарушений КСО субъектов Российской Федерации подготавливаются и направляются соответствующим адресатам представления и предписания, динамика которых за 2011 - 2013 годы отражена на рисунке 6.

Источник: составлено автором на основе данных Ассоциации контрольно­счетных органов Российской Федерации [169].

Рисунок 6 - Динамика представлений и предписаний КСО, их рассмотрения и исполнения

По итогам контрольных мероприятий, проведенных КСО субъектов Российской Федерации в 2013 году, адресатам направлено 4192 представления и предписания, из которых исполнено 3602.

Несоответствие показателей направленных и исполненных представлений и предписаний оценить с позиции преобладания негативной тенденции будет не совсем правильно, поскольку действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации предусмотрено обязательное исполнение объектами контроля вынесенных им предписаний.

Не менее интересным для проведения оценки результативности деятельности КСО субъектов Российской Федерации также рассмотреть практику работы КСО с правоохранительными органами на основе статистики направления материалов КСО в правоохранительные органы и соответственно динамики возбуждения по ним уголовных дел.

За период с 2011 по 2013 годы анализ указанных материалов позволил выявить наметившийся тренд повышения направления материалов в правоохранительные органы (в 2011 году КСО направлено 1749 материалов, в 2012 - 1814, в 2013 - 1795). Аналогичная тенденция характерна в отношении количества возбужденных правоохранительными органами уголовных дел (в 2011 было возбуждено 175 уголовных дел, в 2012 - 143, в 2013 - 216) [40].

Следует также проанализировать аспект взаимодействия КСО субъектов Российской Федерации с правоохранительными органами по ряду относительных показателей на основе описанных выше данных. Результаты анализа отражены в таблице 9.

Из показателей, представленных в таблице, можно сделать ряд выводов. Во-первых, по показателю удельного веса материалов, по которым возбуждены уголовные дела, в общем количестве материалов, направленных в правоохранительные органы, явного ярко выраженного тренда выделить нельзя, но в целом наблюдается положительная динамика.

Таблица 9 - Анализ результативности взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с правоохранительными органами в 2011-2013 годах

Показатель Годы
2011 2012 2013
1.Количество направленных материалов в органы прокуратуры и правоохранительные органы 1749 1814 1795
2.Количество возбужденных уголовных дел 175 143 216
3.Удельный вес материалов, по которым возбуждены уголовные дела в общем количестве направленных материалов, % 10 7,9 12,0
4.Темп прироста материалов, направленных в правоохранительные органы, % - 3,7 2,6
5.Темп прироста материалов, по которым возбуждены уголовные дела, % - -18,2 23,4

Источник: составлено автором на основе данных Ассоциации контрольно­счетных органов Российской Федерации [169].

Во-вторых, анализ показателей темпа прироста (по цепному типу) материалов, направленных в правоохранительные органы, показал увеличение количества направленных материалов на 2,6 % в 2013 году по сравнению с 2011 годом. В-третьих, по аналогичному показателю, рассчитанному по количеству возбужденных уголовных дел, наблюдается в 2013 году увеличение на 23,4 % по сравнению с 2011 годом.

Дополняет данный вопрос анализ показателей результативности взаимодействия КСО субъектов Российской Федерации с другими контрольными и надзорными органами в 2011 - 2013 годах, который отражен в таблице 10.

Данные таблицы полностью подтверждают наметившуюся тенденцию активного взаимодействия КСО субъектов Российской Федерации с другими контрольными и надзорными органами, что наглядно демонстрируют показатели темпа роста совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (темп роста в 2012 году по сравнению с 2011 годом составил 144,4%, а в 2013 году по сравнению с 2011 - 108,2%).

Таблица 10 - Анализ результативности взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с другими контрольными и надзорными органами в 2011-2013 годах

Показатель Годы
2011 2012 2013
1. Количество совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных с другими контрольными и надзорными органами 232 335 251
2. Количество совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных с муниципальными контрольными органами 94 211 191
3. Темп роста количества совместных контрольных и экспертно­аналитических мероприятий, проведенных с другими контрольными и надзорными органами, % 100 144,4 108,2

Источник: составлено автором на основе данных Ассоциации контрольно­счетных органов Российской Федерации [169].

Анализ результатов деятельности КСО субъектов Российской Федерации показал, что в 2013 году по сравнению с другими анализируемыми периодами (2011-2012 годы) большинство показателей результативности демонстрируют ситуацию, которую можно назвать стабильной: количество проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий КСО незначительно сократилось и увеличилось по сравнению с показателями соответствующих периодов. Аналогичный вывод также справедлив и в отношении выявленных и устраненных КСО субъектов Российской Федерации нарушений.

Исследованные практические результаты деятельности КСО субъектов Российской Федерации позволяют выделить ряд основных направлений совершенствования внешнего ГФК.

Наметившаяся тенденция изменения структуры мероприятий, проводимых КСО субъектов Российской Федерации в пользу экспертно-аналитических, предполагает продолжение работы по совершенствованию методического обеспечения ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации (разработки материалов методического аспекта по отдельным экспертно­аналитическим материалам, развитие стандартизации).

Во-вторых, в части вопроса охвата контролем объектов проверки логичным будет предложить совершенствование работы по планированию деятельности органов ГФК в целях исключения дублирования при проведении мероприятий в отношении одних и тех же объектов контроля, а также в целях эффективного выполнения мероприятий двумя и более органами ГФК в отношении одних и тех же объектов с учетом разделения вопросов в соответствии с целями и задачами, поставленными перед соответствующими органами ГФК.

Кроме того, анализ практики показал наличие еще одной важной проблемы, связанной с улучшением работы в части выявленных и устраненных финансовых нарушений. Проблемным в данной области является момент в разрезе устраненных финансовых нарушений, так как при расчете данного показателя все больше учитываются суммы, которые реально не были возмещены в бюджет (например, принятие к учету ранее не числившегося на балансе объекта контроля имущества, но используемого в деятельности). Учет подобных показателей реально демонстрирует существенное устранение финансовых нарушений, но практического перечисления сумм в бюджет не происходит, что соответственно не может быть в полной мере результатом контроля.

Проведенный практический анализ реализации положений Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ позволил увидеть, как происходит в субъектах Российской Федерации воплощение в жизнь его ключевых положений. Данный закон в целом способствовал улучшению контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, повышению ее результативности.

Анализ основных показателей результативности контрольной и экспертно­аналитической деятельности КСО субъектов Российской Федерации позволил выделить проблемные области, в отношении которых были сформулированы предложения по совершенствованию, разработка которых будет выполнена при определении основных перспектив развития ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

В то же время в ходе исследования результатов внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации был установлен факт учета далеко не всех показателей, на основе которых возможна полная и объективная оценка результативности контроля, а также установлено ослабление контрольно-ревизионной деятельности КСО субъектов Российской Федерации в пользу усиления их экспертно-аналитического направления.

Выявленные проблемы в осуществлении внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и подготовленные рекомендации по их устранению позволили также подготовить ряд предложений по совершенствованию организационно-правовых основ указанного контроля.

В целях совершенствования Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ и законов субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, сформулирован ряд авторских предложений по уточнению наиболее важных вопросов внешнего ГФК, не урегулированных в настоящее время.

1. В указанных законах нет сведений о видах деятельности органов внешнего ГФК. Предложением по решению данной проблемы будет вариант поправки, заключающейся не только в упоминании в законе контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и информационной деятельности, а в соответствующей дифференциации основных полномочий КСО субъектов Российской Федерации по видам деятельности. Например, в рамках контрольно-ревизионной деятельности КСО субъектов Российской Федерации реализуют полномочия, перечисленные пунктах 1,3,4,5,9 части 1 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ.

По аналогичному принципу можно определить в законе экспертно­аналитическую деятельность КСО субъектов Российской Федерации с закреплением полномочий, изложенных в

пунктах 2,6,7,8,10 части 1 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ.

Данная мера будет способствовать решению проблем, во-первых, законодательного определения видов деятельности КСО субъектов Российской Федерации, и, во-вторых, разграничения полномочий данных органов и их результативному выполнению.

2. Предложение по уточнению определения внешнего государственного и муниципального финансового контроля. В редакции Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ сделана подобная попытка в части 4 статьи 9, но по большей части в ней изложены контрольные полномочия органов внешнего ГФК. В этой связи предлагается уточнить в пункте 1 части 4 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ, что внешний ГФК осуществляется не только в отношении проверяемых органов, использующих имущество, находящееся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, но и в отношении тех, кто получает, перечисляет и использует средства бюджета субъекта Российской Федерации.

3. В развитие ранее высказанной идеи предлагается определить в статье 10 Федерального закона и соответствующих статьях законов субъектов Российской Федерации в качестве форм не контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, а соответственно формы предварительного и последующего финансового контроля. При этом, более логичным будет выделить внутри предложенных форм видов соответствующих контрольных и экспертно­аналитических мероприятий.

4. Предложение по совершенствованию норм Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ и законов субъектов Российской Федерации о контрольно­счетных органах о стандартов финансового контроля. Действующим законодательством предусмотрено, что КСО субъектов Российской Федерации при разработке и утверждении стандартов внешнего ГФК должны соблюдать требования, определенные Счетной палатой Российской Федерации.

Реализация указанной нормы в условиях самостоятельности публично­правовых образований является весьма затруднительной, поскольку, во-первых, в Российской Федерации предусмотрена соответственно самостоятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, во-вторых, Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ регламентирована независимость КСО субъектов

Российской Федерации, в том числе организационная и функциональная.

В этой связи Счетная палата Российской Федерации не вправе устанавливать требования, а лишь разрабатывать материалы, содержащие положения в отношении стандартов внешнего ГФК, которые могут носить рекомендательный характер.

Также в развитие высказанного предложения в отношении стандартов целесообразно уточнить редакцию части 2 статьи 11 Федерального закона, так как стандарты внешнего ГФК разрабатываются не в отношении проверяемых субъектов контроля, а в зависимости от специфики форм контроля, видов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. То есть стандарты должны формировать основу для контроля, а непосредственное осуществление конкретных действий и приемов в отношении каждого объекта контроля, регулируются методическими рекомендациями.

5. Предложение по совершенствованию планирования деятельности КСО региона, определенного статьей 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ и соответствующими статьями законов субъектов Российской Федерации в части необходимости учета при планировании деятельности также времени на проведение внеплановых контрольных мероприятий, значение и важность которых сейчас несправедливо занижена. Учет при планировании времени на проведение внеплановых мероприятий будет способствовать повышению результативности ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

6. Предложение по реализации принципа финансовой независимости сотрудников КСО субъектов Российской Федерации. Принцип финансовой независимости изложен, как в Лимской декларации руководящих принципов контроля (статьи 6 и 7) [38], так и в Мексиканской декларации независимости высших органов финансового контроля (принцип 8) [166]. В соответствии с указанными международными документами и с использованием практики, реализуемой в Счетной палате Российской Федерации [5, ст. 40], можно выдвинуть идею установления соотношения и привязки денежного содержания сотрудников КСО субъектов Российской Федерации с денежным содержанием соответствующих должностных лиц аппаратов высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Подобная практика используется большинством КСО субъектов Российской Федерации, но лишь в части, касающейся материального содержания председателя, заместителя председателя и аудиторов данных органов.

2.2

<< | >>
Источник: Замбаев Хонгор Николаевич. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЕГО РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2015 год. 2015

Еще по теме Оценка внешнего государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации:

  1. 3.1 Разработка инструментов оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации
  2. Внутренний государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации
  3. Основные направления совершенствования методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации
  4. Специфика методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации
  5. Развитие методических аспектов определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации
  6. Содержание государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации и его значение в современных условиях
  7. §3.2. Правовое регулирование внешнего государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами субъектов Российской Федерации
  8. Сведения об органах внутреннего государственного финансового контроля, осуществляющих деятельность в субъектах Российской Федерации
  9. Прекращение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга субъекта Российской Федерации
  10. §3.4. Особенности классификации и правового регулирования внутреннего государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами Федерального казначейства
  11. Структура государственного долга субъекта Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств субъекта Российской Федерации
  12. Российская практика.Тенденции в распределении финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета.
  13. Статья 109. Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте
  14. Статья 110.2. Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации
  15. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации
  16. 9.2. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации