>>

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Особенностью формирования системы государст­венного регулирования банковской деятельности в России является скачкообраз­ный, почти революционный переход от государственно - монополизированной банковской системы к двухуровневой, вызванный коренными изменениями в экономической и политической жизни страны, что сопровождалось появлением ряда коммерческих банков.

Невозможность применения используемого ранее механизма управления банковской системой, отсутствие соответствующего законодательства и опыта регулирования двухуровневых банковских систем привело к делегированию за­конодателем чрезвычайно широкого круга полномочий в сфере банковского регу­лирования Центральному банку Российской Федерации как органу, который имел определенный опыт в сфере банковского регулирования.

Таким образом, вместо исполнительного органа, реализующего политику регулирования банковской сис­темы страны, как это наблюдается в большинстве современных банковских сис­тем, Банк России превратился в орган государственного управления в сфере бан­ковской деятельности, монопольно сосредоточивший в своих руках почти все ре­гулятивные функции, хотя он не входит в систему органов исполнительной вла­сти и в отношении банковского регулирования практически полностью независим от органов государственной власти.

Однако еще с начала девяностых годов высказывалось мнение о не при­емлемости такой ситуации и необходимости коренного пересмотра роли и функ­ций Центрального банка РФ как субъекта банковского регулирования. Среди ав­торов, наиболее последовательно отстаивающих данную точку зрения, безусловно необходимо выделить работы Г. А. Тосуняна и Л. Г. Ефимовой. Было предложено ряд концепций реформирования банковской системы России[1]

Вместе с тем, в современной отечественной литературе по банковскому делу уделялось мало внимания изучению механизма государственного регулиро­вания банковской деятельности с правовых позиций как качественно своеобраз-

ного феномена государственного управления в сфере предпринимательской дея­тельности. Несмотря на то, что российская правовая система имеет обширные на­работки и традиции экономического регулирования, которые предоставляет ад­министративное право, к банковской деятельности они оказались в большинстве случаев не применимы в силу особенностей предмета регулирования. Основным фактором, обуславливающим такую специфику, является значительный удельный вес регулирования, который осуществляется Банком России как относительно не­зависимым органом, не входящим в систему исполнительной власти, а также, на­личия системных пределов регулирования, ограничивающих воздействие на бан­ковскую систему со стороны органов государственной власти.

C начала девяностых годов развитие банковского права шло по пути со­вершенствования, в основном, частно-правовых институтов, регламентации бан­ковской деятельности как совокупности банковских операций и сделок, совер­шаемых кредитными организациями с частными лицами. При этом почти полно­стью игнорировались публично-правовые аспекты банковской деятельности, ко­торые составляют основное содержание воздействия на деятельность кредитных организаций со стороны государства.

Примером этого может служить положение, когда практически весь ин­ститут ответственности кредитных организаций за нарушение правил осуществ­ления банковской деятельности состоит из одной статьи, - ст.

75 Федерального Закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”[2], которая претерпела незначительные изменения начиная с момента принятия закона в 1990 г. Во всех цивилизованных правовых системах банковская деятельность как раз­новидность предпринимательской, является сферой особого внимания со стороны государства, наиболее жесткого регулирования и подробной регламентации. Ин­тересы российского законодателя обратились к проблемам воздействия государ­ства на банковскую деятельность только после катастрофического кризиса авгу­ста 1998 г., который поставил под угрозу само существование всей банковской системы России.

При этом следует отметить значительную роль Банка России, который в условиях практически полного правового вакуума за несколько лет сформировал достаточно действенную систему банковского регулирования, отвечающую прак­тически всем мировым стандартам.[3]

Однако монопольная деятельность Банка России в сфере банковского ре­гулирования имеет и некоторые негативные моменты: система банковского регу­лирования строилась без учета интересов кредитных организаций и их клиентов, породила многочисленные факты необоснованного применения санкций со сто­роны Банка России к кредитным организациям, в том числе и отзыва лицензии, субъективного подхода к различным кредитным организациям, зарегламентиро­ванное™ банковской деятельности, фактическому отсутствию у кредитных орга­низаций правовых средств противодействия незаконному применению мер воз­действия со стороны Банка России.

Банковский кризис 1998 г. вновь поставил вопрос о совершенствовании законодательства в сфере банковского регулирования, разработке специального закона о государственном регулировании банковской деятельности. Вместе с тем, без глубокого анализа правовой природы государственного регулирования дея­тельности кредитных организаций, функционирующих как элементы единой бан­ковской системы, изучения правовых режимов деятельности тех или иных кре­дитных организаций и выбора оптимального сочетания правовых средств регули­рования невозможно создать эффективно работающий правовой механизм госу­дарственного регулирования банковской деятельности.

В связи с этим разработка теоретико-правовой концепции государствен­ного регулирования банковской деятельности, выработка рекомендаций по ис­пользованию тех или иных средств регулирования приобретает в настоящий мо­мент особую актуальность и имеет большую теоретическую и практическую зна­чимость как для законодательной, так и правоприменительной деятельности.

Состояние научной разработки темы. Бурное развитие банковского дела в Российской Федерации обусловило формирование новой отрасли законо­дательства в российской системе права, которая закрепляла складывающиеся об­щественные отношения в сфере формирования банковской системы, регулирова­ния банковской деятельности, и получила название банковского права. До недав­него времени, это действительно было лишь отраслью законодательства, по­скольку “общественные отношения которые в известной степени регулируются “банковским правом”, нельзя признать настолько своеобразными, чтобы они смогли составить предмет отдельной отрасли права”[4].

В силу этого исследование банковского законодательства осуществля­лось, как правило, с практических позиций, с использованием инструментария других отраслей права: финансового, административного, гражданского, что, на наш взгляд, совершенно необоснованно препятствовало созданию полноценной теоретической основы банковского права, выявления специфических правоотно­шений, средств банковского права, систематизации и совершенствования дейст­вующего законодательства.

Отсутствие системности и правовой доктрины в банковском законода­тельстве в конечном итоге приводило к внутренним противоречиям в норматив­ных актах, образующих банковское законодательство, отсутствию основопола­гающих дифиниций, необходимых для полноценного развития законодательства.

В литературе в области банковского права основное внимание уделялось решению практических вопросов применения отдельных положений и институ­тов банковского законодательства, иных отраслей права (гражданского, уголовно­го, административного) к банковским отношениям, что характерно для новой, формирующейся отрасли права. При этом, практически не уделялось внимания выработке теоретических основ банковской деятельности и банковского права. Кроме того, следует отметить некоторую односторонность ряда исследований, когда понятие банковской деятельности, банковских операций сводилось только к частному праву, не учитывался их комплексный характер регулирования, хотя, как отмечает О. М. Олейник, “банковское право включает в себя систему частно­

правовых и публично-правовых методов регулирования и соответственно интере- COB .

При всей значимости банковской деятельности в экономике страны толь­ко в последнее время в новейшей литературе наметилась тенденция к выработке теоретических основ банковского права, нового этапа развития и систематизации законодательства на основе доктринального подхода к банковскому законода­тельству как отрасли права. Практика показывает, что успешное развитие банков­ского права, эффективное использование его как социального регулятора в сфере банковской деятельности возможно лишь в случае формирования банковского законодательства на основе принципа системности, разработки и закрепления специфических правовых средств банковского права, учета особенностей банков­ской системы и кредитных организаций, как особых объектов регулирования, функционирующих под жестким государственным регулированием, эффективно­го сочетания средств публичного и частного права в банковской деятельности.[5][6]

Несмотря на то, что государственное регулирование предприниматель­ской деятельности достаточно широко исследовалось[7], в литературе лишь эпизо­дически уделялось внимание проблеме государственного регулирования банков­ской деятельности. Учитывая, что механизм государственного регулирования в банковской сфере представляет собой совершенно уникальный для российской правовой системы феномен, не имеющий аналогов в иных сферах государствен­ной деятельности, можно утверждать, что правовая природа этого механизма практически не анализировалась, за исключением отдельных работ. Кроме того, почти не изучались с правовых позиций процесс и средства банковского регули­рования.

Значительный вклад в разработку вопросов, входящих в предмет диссер­тационного исследования, составивших базу для дальнейшей теоретической и прикладной разработки темы внесли следующие авторы: Агарков М. M., Алексе­ев С. C., Амирьянц P. В., Бахрах Д. H., Белов В. А., Бельский К. C., Брагинский М. И., Витрянский В. В. Викулин А. Ю., Гаджиев Г. А., Гейвандов Я. А., Губин Е. П., Гузнов А. Г., Дубов Е. А., Ерпылева Н. Ю., Ефимова Л. Г., Занковский С. C., Коз­лов Ю. M., Кудрявцев В. H., Курашвили Б. П., Кутафин О. E., Лаптев В. В., Лу­бенченко К. Д., Малько А. В., Мартемьянов В. C., Матузов Н. И., Молчанов А. В., Новоселова Л. А., Олейник О. M., Пискотин М. И., Попов Л. Л., Розанов И. С. Рутман Л. M., Суханов Е. А., Тихомиров М. Ю., Тосунян Г. А., Тотьев К. Ю., Тур­банов А. В., Халфина P. О., Шерстобитов А. Е. и другие авторы.

При написании диссертации использовались труды зарубежных авторов по банковскому праву, таких как: Поллард A. M., Пассейк Ж. Г., Эллис К. X., Дейли Ж. П., а также ученых - экономистов в области банковского дела: Лавру­шина О. И., Мильнера Д. 3. и др.

Предмет и цель исследования Предметом диссертации являются право­вые проблемы государственного регулирования банковской деятельности.

При этом исследовались как сложившиеся правоотношения в сфере госу­дарственного регулирования банковской деятельности, действующее банковское законодательство, анализ зарубежных систем банковского регулирования, так и научные теории и концепции воздействия государства на деятельность кредитных организаций. Правовой режим деятельности Центрального банка Российской Фе­дерации в силу специфичности проблемы рассматривается постольку поскольку это необходимо для предмета и целей настоящего исследования.

Целью настоящей работы является юридический анализ теоретических и практических аспектов правового механизма государственного регулирования банковской деятельности, выявление на основе этого актуальных правовых про­блем и выработка конкретных предложений по совершенствованию законода­тельства.

Таким образом, посредством анализа правового механизма, изучения правовых средств в рамках концепции правового регулирования государственно­го воздействия на банковскую систему реализуется двоякая цель.

Во-первых, составным элементом данной работы является теоретический подход к процессу государственного регулирования банковской деятельности. Выявляется природа этих отношений с позиций концепции системы управления, проводится ее анализ путем изучения объектов регулирования, системных связей, специфики системы управления, ставится задача выявления видов государствен­ного регулирования банковской деятельности, изучение компетенции субъектов регулирования.

Во-вторых, цель работы носит ярко выраженный прикладной характер изысканий. Вследствие этого даже чисто теоретические разработки в данной ра­боте направлены на выявление проблем действующего банковского законода­тельства и выработку конкретных предложений по совершенствованию правового механизма банковского регулирования, разработку перспективных направлений развития законодательства в сфере государственного регулирования банковской деятельности.

Методология исследования. Исследование правового механизма госу­дарственного регулирования банковской деятельности как сложного правового феномена предопределило его изучение как с позиции статичного явления, с ис­пользованием нормативистского подхода[8], так и его реализации, практики право­применительной деятельности регулирующих органов с точки зрения концепции правового регулирования, что позволило обеспечить особую актуальность иссле­дования, связь теории и практики банковского регулирования.

Отсутствие четких теоретических основ в сфере государственного регу­лирования банковской деятельности обусловило привлечение и использование не только специальной литературы по банковскому праву, но и значительного объе­ма источников в области экономики, общей теории государства и права, теории государственного управления, лексикологии, конституционному, административ­

ному, предпринимательскому, гражданскому, финансовому и уголовному праву, гражданскому и арбитражному процессу, привлечение источников по зарубежно­му банковскому праву.

При работе над диссертацией использованы диалектический, сравни­тельно-правовой, формально-юридический, исторический, системный, логиче­ский и другие методы исследования.

Научная новизна исследования. В процессе подготовки диссертации впервые было осуществлено комплексное исследование механизма государствен­ного регулирования банковской деятельности как сложившегося правового фено­мена.

Особенность генезиса данного явления состоит в том, что в значитель­ной степени формирование его было обусловлено не правовыми предписаниями, содержащимися в законодательных актах, а деятельностью Банка России как от­носительно самостоятельного субъекта регулирования, наделенного, в частности функцией принятия нормативно - правовых актов по вопросам банковской дея­тельности. Это привело к формированию специфической банковского регулиро­вания, обладающей двойственной правовой природой.

В процессе подготовки диссертационной работы впервые осуществлено комплексное исследование правового механизма государственного регулирования банковской деятельности как системы четырех составляющих: внешнего и внут­рисистемного регулирования, нормативного и индивидуально-правового с пози­ций концепции правового регулирования, что позволило дать доктринальное оп­ределение государственного регулирования банковской деятельности, определить его природу как правового явления, выявить существенные черты. В работе раз­работана концепция правовых режимов банковской деятельности, исследована система правовых средств государственного регулирования банковской деятель­ности.

Проведенное исследование позволило выявить ряд противоречий в дей­ствующем банковском законодательстве, подготовить рекомендации по совер­шенствованию законодательства в сфере государственного регулирования бан­ковской деятельности.

Разработаны рекомендации по совершенствованию банковского законо­дательства (См. приложение к диссертации).

Изучена реализация механизма государственного регулирования банков­ской деятельности. В процессе разработки данной проблемы исследована функ­ция банковского надзора, его роль в процессе осуществления государственного регулирования банковской деятельности. Дано доктринальное определение бан­ковского надзора.

Исследована роль судебной практики в реализации государственного ре­гулирования банковской деятельности.

Аппробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государст­венной юридической академии. В процессе подготовки диссертация проходила обсуждение на кафедре.

Отдельные положения диссертации, теоретические и практические выво­ды автора нашли отражение в публикациях подготовленных автором, а также в процессе преподавательской деятельности диссертанта на семинарах по банков­скому праву.

Отдельные положения диссертации были апробированы автором в прак­тической работе в банке и судебной практике.

Практическая значимость исследования. В настоящей работе пред­принята попытка изучения и струюуирования правового механизма государст­венного регулирования банковской деятельности как целостного правового явле­ния, находящегося в развитии, разработки с правовых позиций оптимальной мо­дели государственного регулирования банковской деятельности.

Ряд выводов, полученных в результате работы над диссертацией могут найти применение в педагогической практике, в частности, в процессе препода­вания и изучения курсов банковского, предпринимательского и административ­ного права, что позволит студентам юридических вузов глубже понять содержа­ние публичного начала в сфере банковского регулирования, сформировать пред­ставление о банковской деятельности как предпринимательской деятельности

кредитных организаций, находящихся под жестким государственным регулиро­ванием, его пределах, дифференциации правовых режимов, системы средств за­щиты прав кредитных организаций в банковском регулировании.

Результаты, полученные в ходе настоящего исследования, могут быть ис­пользованы в законотворческой деятельности ряда комитетов Государственной Думы РФ и нормотворческой деятельности Банка России.

Настоящее исследование позволило обосновать ряд предложений, кото­рые могут найти применение в судебной практике, в частности, в деятельности Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов, других ор­ганов государственной власти, а также в работе юристов-практиков.

На основе проведенных исследований автором подготовлены законопро­екты в области государственного регулирования банковской деятельности (При­ложение 1-4).

Положения, выносимые автором на защиту.

1) Государственное регулирование банковской деятельности представля­ет собой нормотворческую и индивидуально-властную деятельность субъектов регулирования, направленную на упорядочение создания и деятельности кредит­ных организаций, банковской системы в целом, формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельности, защиту прав и законных интересов ее участников и частных лиц.

2) Объектами государственного регулирования банковской деятельности являются:

1. Банковская деятельность как совокупность осуществляемых кредит­ными организациями банковских операций и сделок.

2. Деятельность:

А) Структурно организованных лиц, определенных в законе как субъекты банковской деятельности путем нормативного закрепления их правового статуса и компетенции (индивидуально - неопределенные объекты), а также отдельных видов кредитных организаций;

Б) Кредитных и иных организаций, являющихся субъектами банковской деятельности, статус которых индивидуально определяется специальным норма­тивным актом[9];

В) Конкретных кредитных организаций в отношении которых осуществ­ляются регулятивное воздействие индивидуально - правового характера (выдача и отзыв лицензии, вынесение регулирующим органом предписания в отношении кредитной организации);

3. В определенных случаях объектом государственного регулирования выступает также банковская система в целом, обладающая определенными свой­ствами, установленными законом, и представляющая собой структурно - органи­зованную общность кредитных организаций.

3) Необходимо выделить в банковском праве следующие правовые ре­жимы банковской деятельности:

1. Общий правовой режим банковской деятельности.

2. Специальный (индивидуальный) правовой режим деятельности от­дельных кредитных организаций.

3. Правовой режим деятельности проблемных банков.

4. Правовой режим банковской деятельности в особых государственных состояниях и чрезвычайных ситуациях.

4) Правовыми средствами нормативного регулирования банковской дея­тельности являются:

1. Закрепление принципов и презумпций государственного регулирова­ния банковской деятельности, определение объектов и субъектов ре­гулирования.

2. Установление правил осуществления банковской деятельности.

3. Определение статусов и компетенции органов государственного регу­лирования банковской деятельности.

4. Установление и нормативное закрепление режимных требований: ли­цензирование банковской деятельности, исключительный характер банковской деятельности, обязанность соблюдения субъектами бан­ковской деятельности законодательства, включая нормативные акты Банка России, обязанность соблюдения установленных экономических нормативов, установление пруденциальных норм деятельности, обя­занность получения согласия или разрешения банка России на совер­шение определенных действий.

5. Нормативное закрепление мер воздействия, применяемых к субъектам банковской деятельности.

6. Установление процедуры применения мер воздействия, определение и нормативное закрепление понятия банковское правонарушение.

7. Нормативное закрепление системы средств защиты прав субъектов банковской деятельности от незаконного вмешательства в банковскую деятельность, включая незаконное применение мер воздействия, а также установление ответственности органов регулирования.

5) Средствами индивидуально-правового регулирования банковской дея­тельности являются:

1. Государственная регистрация и лицензирование банковской деятель­ности.

2. Согласование и разрешение совершения отдельных действий в сфере банковской деятельности.

3. Применения мер воздействия регулятивного характера и ответствен­ности к кредитным организациям.

4. Реструктуризация кредитной организации.

6) Банковский надзор представляет собой деятельность Банка России (уполномоченных надзорных органов) по получению объективной и полной ин­формации об объекте надзора, оценки ее на предмет соответствия деятельности поднадзорного объекта законодательству, выявлению негативных тенденций в деятельности объекта, могущих отрицательным образом сказаться на финансовом

положении кредитной организации, а также применению мер воздействия к объ­екту надзора с целью устранения правонарушений в банковской деятельности.

В механизме государственного регулирования банковской деятельности банковский надзор играет двойственную роль.

Во-первых, он выступает как составной элемент деятельности регули­рующих органов по реализации данного механизма и носит в отношении банков­ского регулирования субсидиарный характер, формирует адекватную информа­цию о состоянии объекта, прогноз развития определенных тенденций в деятель­ности объекта и определяет необходимость регулятивного вмешательства.

Во-вторых, банковский надзор выполняет самостоятельную функцию, являясь институтом предотвращения и превенции отдельных банковских право­нарушений, не создающих угрозу финансовой стабильности кредитных организа­ций, интересам кредиторов и вкладчиков, формирования единой практики при­менения банковского законодательства.

7) Индивидуально - правовой акт в банковском регулировании это офи­циальное решение Банка России (его структурных подразделений) по конкретно­му делу, вынесенное в надлежащей правовой форме и направленное на регулиро­вание деятельности конкретных кредитных организаций путем установления для них определенных прав и обязанностей с использованием соответствующих пра­вовых средств.

Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием предмета исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, перечня нормативного мате­риала и литературы, использованной при работе над диссертацией.

| >>
Источник: ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000. 2000

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. Введение.
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. Введение
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. Введение
  9. Введение
  10. Введение
  11. Введение
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. ВВЕДЕНИЕ