<<
>>

1. Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности

Для уяснения многих проблем, возникающих при изучении банковского регулирования и банковского права в целом, имеет огромное значение изу­чение истории возникновения банков, историко-правовых основ государст­венного регулирования банковской деятельности и банковского регулирова­ния. Без применения исторического метода исследования невозможно сде­лать адекватные суждения о положительных и негативных факторах дейст­вующей системы банковского регулирования. Возникновение банков и бан­ковской деятельности неизменно приводило к необходимости государствен­ного вмешательства в данную сферу.

Это суждение действительно как в от­ношении тех государств, в которых банки создавались частными лицами, так и в отношении государств, в которых банки первоначально были созданы самим государством. Чтобы удостовериться в этом, необходимо изучить ис­торию возникновения банков, банковской деятельности и банковского регу­лирования.

История древних веков не оставила достаточно полных сведений о том, когда возникли банки, какие операции они выполняли, что явилось побуди­тельной силой их развития. Первые более или менее определённые дошед­шие до нас сведения о банках относятся к VI веку до н. э. (Банкирский дом Игиби)[4].

Для периода зарождения первых государств на Древнем Востоке (третье тысячелетие до н.э.) характерно использование в качестве денег наиболее важных общественно значимых предметов потребления (скот, зерно, меха, кожи и пр.).

15

Товарные деньги обладали высокой транспортабельностью, относитель­ной сохранностью в течение длительного времени, сравнительно низкими издержками на содержание. Постепенно они начинают играть роль повсе­дневного средства обращения. Использование товарных денег требовало их накопления в качестве всеобщего эквивалента.

Местом сохранения товарных денег становились культовые сооружения, храмы[5]. Храмы считаются наиболее ранними прообразами банков. Они были наиболее безопасными хранилищами товаров и денег. Особо важное значе­ние храмы имели потому, что являлись страховым фондом общин и госу­дарств. В них концентрировались создаваемые продукты, которые предна­значались на обмен с другими общинами и странами[6].

Устойчивость храмового хозяйства основывалась на сложившемся века­ми доверии как со стороны государства, так и общины. Относительно высо­кая стабильность храмового хозяйства служила важным условием поддержа­ния денежного обращения. Она способствовала упрочению и постоянному проведению храмами денежной операции - сохранение товарных денег. Ес­тественная порча, снижение качества, вынужденное обновление товарных денег обусловили закрепление за храмовым хозяйством функции регулиро­вания денежного обращения (кассовые операции).

Выполнение данной функции храмами потребовало дополнительных де­нежных операций - учетной и расчетной. Они велись в весовых единицах. Сложности, связанные с несовершенством видов всеобщего эквивалента (большие объемы хранения, складирования, учета), вынуждали периодически заменять одни эквиваленты другими, для которых свойственны более четкие весовые характеристики: делимость, соединяемость, однородность и главное - сохранность, не требующая значительных затрат по времени и по усилиям.

В качестве всеобщего эквивалента несомненными преимуществами об­ладали металлы. Постепенно выделились серебро и золото, которые имели

16 дополнительные качества: портативность, редкость и устойчивость к внеш­ней среде.

Храмы в Египте, Греции, Римской империи принимали денежные вкла­ды и пускали их в оборот. Первоначально банковские операции, и в особен­ности прием денежных вкладов, производились там корпорациями жрецов некоторых общегреческих и местных святилищ (V в. до н.э.)[7].

В рамках храмового хозяйства, наряду с бесплатным хранением имуще­ства и денежных средств, начинают осуществляться операции государствен­ных и храмовых складов по платному хранению. Храмы одновременно и не­посредственно занимаются предоставлением ссуд, отсрочивая уплату всеоб­щего эквивалента. Расширение ссудных операций позволило им покупать и продавать земельные участки, взыскивать налоги, управлять государствен­ным имуществом.

В силу того, что со всякой ссудой и взиманием процентов в древних ци­вилизациях связывалось ростовщичество (выдача кредита под высокий про­цент), ссудные операции храмов оформлялись с особым соблюдением юри­дических норм. Условия предоставления ссуд были жесткими, а ответствен­ность по долговым обязательствам очень высокая. Подобная регламентация ........................................................................................

прослеживается, начиная с XVIII в. до н.э., по своду законов вавилонского царя Хаммурапи. То есть государство уже тогда предпринимало меры, кото­рые в настоящее время можно охарактеризовать как государственное регули­рование банковской деятельности.

Таким образом, храмы производили основные денежные операции, спо­собствовали зарождению кредитных операций, осуществляли расчетно­кассовые операции, совершенствовали платежный оборот.

Сложившиеся традиции доверять денежные средства храмам распро­страняются не только на Древнем Востоке, но активно перенимаются в Древ­ней Греции и Древнем Риме, а затем - в средневековой Европе. Знаменитые

17 греческие храмы (Дельфийский, Делосский, Самосский, Эфейсский) передо­веряли выполнение денежных операций отдельным лицам, функционально закрепляли за ними отдельные денежные операции. По мере усложнения операций укреплялось положение лиц, которые становились финансовыми посредниками.

Храмы имели широкие возможности, обусловленные общественным и государственным доверием, накоплением материальных богатств различного происхождения. В средневековой Европе место за алтарем каждой церкви постоянно являлось хранилищем денег, которые временно оставлял меняла, обычный гражданин или крестьянин. Сложившиеся обычаи строго соблюда­лись в течение многих веков. Могуществом своих монастырей славился ор­ден тамплиеров. Благодаря честности в денежных операциях, рациональной организации бухгалтерии облегчалось движение денежных средств[8].

Растущее общественное разделение труда, обособление ремесел и про­мыслов увеличивало количество торговых сделок и платежей. При наличии коммерческих рисков и затруднений необходима была концентрация денеж­ных запасов. Она стала возможной при создании «торговых домов» на Древ­нем Востоке. При большой правовой неуверенности и слабой устойчивости регулирования монетного дела данные предприятия, обслуживающие торго­вый промысел, неизбежно должны были заниматься деятельностью в области денежного хозяйства в пределах экономического интереса.

Вавилонские торговые дома Эгиби и Мурашу (VII-V в. до н.э.) слави­лись разнообразием выполняемых ими операций: комиссионные операции по купле-продаже; выдача ссуд под расписку и залог; продажа и платежи за счет клиентов; участие в торговых делах в качестве финансирующего дело вклад­чика; посредничество при составлении разного рода актов и сделок[9].

В Древнем Вавилоне государство начинает постепенно юридически ре­гулировать личные кредитные отношения и выражать интересы владельцев

18 денег. Именно необходимость юридической регламентации объективно складывающихся общественных отношений приводила к необходимости го­сударственного регулирования этой пока еще квазибанковской деятельности.

Торговые дома осуществляли собственно коммерческие операции, а де­нежные как бы их опосредовали. Они имели постоянный доход с расчетных и ссудных операций, но он не пускался в оборот, а вкладывался в недвижи­мость и рабов.

Одновременно с появлением частных кредиторов в лице торговых домов и отдельных лиц, занимавшихся коммерческой деятельностью, действуют государственные торговые агенты - на Древнем Востоке их называли тамка- рами. В документах они не назывались по личному имени, очевидно, функ­ция здесь была важнее личности. C течением времени крупные тамкары соз­давали свои торговые дома: либо они «кредитовали» государство, либо сда­вали не всю выручку, а имели постоянный запас денежных средств на теку­щие нужды.

Возможность приобретения единовременно крупных земельных владе­ний в результате присвоения кредиторами заложенной земли несостоятель­ных должников свидетельствовало о распространении займов под залог зем­ли без изъятия у владельца (ипотека).

Если выполнение денежных операций храмами и торговыми домами Древнего Востока в значительной степени представляло собой их внутреннее дело, то появление трапезитов (в переводе с древнегреческого - «человек за столом»), в Древней Греции имело важное государственное и межгосударст­венное значение. В учебнике О.И. Лаврушина отмечается, что развитие внешней торговли благодаря колонизации ближайших территорий, массовый завоз рабов, в основном - иноземцев, имевших опыт ведения денежных опе­раций, формирование городского, промышленного характера рабовладения, обязывавшего концентрировать денежные средства, - позволили закрепить традиции проведения денежных операций[10].

19

В Древней Греции было 33 города, где действовали трапезиты. К концу V в. до н.э. у них наблюдается специализация: одни (трапезиты) принимали вклады и производили платежи за счет клиентов; другие (аргирамойсы) - за­нимались меняльным делом; третьи - выдавали мелкие займы, как правило, под залог.

Традиции ведения денежного хозяйства получили свое развитие и в Древнем Риме. Длительное время денежными операциями занимались лица греческого происхождения. Они часто привлекали для своих денежных рас­четов рабов, которым поручалось их осуществление (диспенсаторы).

В Древнем Риме в условиях значительного накопления денежных капи­талов, которые в основном принудительно со стороны государства направля­лись на покупку обширных земельных владений в частное пользование, ар- гентарии (люди, выполняющие денежные операции), создавали ассоциации, в которых предпринимательский риск распределялся на всех участников. Одновременно ассоциации принимали на себя обязанности взимания госу­дарственных налогов. '

C падением Римской империи наступает кризис денежного хозяйства, который преодолевается с расцветом торговли и промышленности крупных городов Северной Италии IX н.э. (Генуя, Венеция, Флоренция, Милан и др.). Благодаря отдельным привилегиям городских властей первые итальянские ассоциации смогли выделиться и приобрести ведущее значение в экономике данных городов. Одним из первых банков в современном понимании этого термина стал основанный в 1407 году Банк Генуи[11][12]. В Западной Европе пере­ход к кредитным банкирским домам и коммерческим банкам произошел во второй половине XVII в., в США история банковского дела начинается со второй половины XVIII века. Первым коммерческим банком США стал Банк Северной Америки, образовавшийся в Филадельфии в 1781 году .

20

К сожалению, само слово «банк» нам не только не проясняет его сущ­ность, а создает дополнительные затруднения в истинности наших суждений и представлений о первых кредитных учреждениях. Оно происходит от итальянского «banco», означавшего «стол»[13]. По другим данным слово «банк» происходит от старофранцузского «banque», что также означает «стол»[14].

Эти «банко-столы» устанавливались на площадях, где проходила ожив­ленная торговля товарами. В ходе торговых операций применялись разнооб­разные монеты, чеканившиеся как государствами, так и городами и даже от­дельными лицами. Единообразной системы монет в государстве не сущест­вовало. При покупке-продаже использовались монеты различной формы, разного достоинства, причем зачастую - ниже нарицательной цены, которая была указана на них. В этих условиях требовались специалисты, которые разбирались в множестве находящихся в обращении монет, могли оценить и дать советы по их обмену. Специалисты-менялы обычно располагались со своими особыми столами на торжищах (рынках), где происходила торговля. Если учесть, что, например, в X в. Италия являлась центром мировой торгов­ли, куда стекались товары и деньги различных стран, то станет понятным, почему банкиры стали непременными участниками в торговых операциях, а «банко-столы» получали все большее распространение.

Иными словами, развитие торговли потребовало развития деятельности менял. Подобную точку зрения на эволюцию деятельности банков высказы­вал и Г.Ф. Шершеневич: «Соединение менял в союзы и принятие ими на себя солидарной ответственности побуждали частных лиц отдавать им свои день­ги на хранение». Постепенно «банкиры взяли на себя за особое вознагражде­ние производство расчетов между клиентами»[15].

21

Деятельность менял в средние века имела огромное значение. Достаточ­но напомнить, что в Западной Европе вплоть до 1660 г., когда впервые во из­бежание подделок монеты стали чеканить с ребристыми краями, чеканка мо­нет осуществлялась вручную, их производство было децентрализовано, сы­рье для этих целей, как правило, поставлялось с частных рудников, непод­контрольных государству, монеты часто были затерты, причем порой отнюдь не преднамеренно, а просто в процессе нормального обращения. Кроме того, в течение длительного времени чеканка монет не рассматривалась в качестве монополии государства, за исключением Англии, где это право принадлежа­ло только короне. В этих условиях купец-меняла должен был оценить монету с разных точек зрения - ее качества, соотнеся его с эталоном, ее наполнения драгоценным металлом и покупательной способности в сравнении с другими денежными единицами.

Динамичное развитие торгового оборота, с одной стороны, а с другой недостаточность запасов драгоценных металлов и определенные трудности, . связанные с обращением монет из драгоценных металлов (необходимость переоценки и переподтверждения их ценности всякий раз при совершении сделки, опасность транспортировки, наконец, значительный вес и объем) привели к появлению безналичных форм обращения денег. Значимым изо­бретением итальянских банкиров XIII в. стал вексель (bill of exchange), кото­рый позволил избежать необходимости совершать бартерные операции, про­водить сделки и расчеты «лицом к лицу», осуществлять расчеты в объемных и весомых монетах или драгоценных металлах, подверженных опасности быть украденными, а равно прекращать долговое обязательство одного лица в пользу другого взаимозачетом встречного, точнее, другого обязательства третьего лица в пользу должника[16].

Удобства, создаваемые банками, не могли не привлечь внимания дело­вых людей. Постепенно банковская клиентура расширялась. Банки, в свою

22 очередь, начали выполнять функции доверителей при составлении договоров между клиентами, стали посредниками в торговых сделках. Для облегчения расчетов древние банки выпускали даже банковские билеты (hudu - «гуду»), которые вошли в обращение наряду с полноценными деньгами. По оценкам ученых, вполне достоверным можно считать то обстоятельство, что хотя век­сельными операциями древние банкиры не занимались, тем не менее, суще­ствовали кредитные письма с обращением за платежом к банкиру. Приведен­ные свидетельства никак не подтверждают бытующее представление о том, , что первые банки возникли в условиях мануфактурной стадии капитализма в форме банкирских домов[17].

Последующее развитие банковской деятельности привело к возникнове­нию новых форм денежных инструментов вплоть до банковских расписок («банк-нот»), обеспеченных драгоценными металлами, по которым банки рассчитывались серебром или золотом. Обращение такого рода ценных бу­маг стало своеобразной прелюдией к появлению бумажных денег.

Череда событий, которая, по существу, ознаменовала переход к новой эпохе в развитии не только банковской деятельности и денежного обраще­ния, но и рынка финансовых услуг, имела место в Англии в конце XVII в. Карл II для обеспечения нужд королевского двора активно прибегал к заим­ствованиям, предоставляемым ему банкирами лондонского Сити. Долг стре­мительно увеличивался, и в 1672 г. Карл приказал казначейству приостано­вить выплаты по долгам короны. Это действие надолго подорвало доверие кредиторов и заставило власть искать новые источники финансирования. В результате был учрежден Банк Англии (Bank of England) для улучшения сбо­ра средств и передачи казначейству 1,2 млн. фунтов стерлингов (в серебря­ных монетах), которые и составили размер капитала этого Банка на момент его учреждения, незамедлительно переданные им в казну. В обмен Банк по­лучил право выпустить банкноты на указанную сумму. В 1697 г. ему было

23

предоставлено монопольное право на ведение счетов правительства и полу­чение платежей в его пользу, а в 1751 г. переданы полномочия по управле­нию государственным долгом. Банкноты, выпускавшиеся Банком Англии, формально подлежали обмену на металлические деньги, но в связи с начав­шимися в 1797 г. военными действиями (закончившимися лишь в 1819 г.) правительство объявило сначала шестимесячный мораторий на обмен банк­нот на металлические деньги, который периодически продлевался на новый срок. В этот период банкноты Банка Англии практически служили законным средством платежа, пока в 1812 г. не были официально признаны таковыми .

Опыт Франции, попытавшейся перенести на свою почву английский экс­перимент по эмиссии бумажных денег, оказался не столь удачным, и на мно­гие годы задержал развитие банковской деятельности в этой стране. Речь идет о вошедшей в классику мировой финансовой истории «афере Джона Ло», имевшей место во Франции в 1716-1720 гг. В этом государстве Джон Ло учредил Banque Generale (в 1718 г. преобразованный в Banque Royale), кото­рый получил такие же права, какими обладал Банк Англии, в обмен на осу­ществление им функций, аналогичных функциям Банка Англии.

Banque Generale получил право осуществлять выпуск банкнот, конвер­тируемых в металлические деньги. Но количество выпущенных банкнот пре­высило имеющееся в наличие у Банка металлическое покрытие. Более того, часть банкнот была предназначена для приобретения акций «Mississippi Company», оказавшейся известным «мыльным пузырем». Цена банкнот росла по мере роста цен на акции компании до тех пор, пока в ноябре 1720 г. этот «мыльный пузырь» не лопнул. В итоге Banque Royale (Banque Generale) стал банкротом, поскольку не мог уже обеспечивать исполнение своих обяза­тельств по обмену бумажных денег на металлические[18][19].

После этой катастрофы Франция надолго оставила попытки создать эмиссионный банк.

24

Термин «банк» происходит от итальянского слова «banco», (скамья ме­нялы, денежный стол), что означает место, где средневековые менялы- итальянцы раскладывали свои монеты для обмена[20]. Его использование в России отмечено с 1707 года. В этом же году названное понятие отмечается в архиве князя Куракина. В картотеке Среднерусского словаря Института рус­ского языка слово «банкир» отмечается в письмах и бумагах Петра Великого (1704-1705 гг.)[21].

В конце XIX века банк определялся как «высшая форма кредитного по­средничества и важный орган вексельного и денежного обращения»[22].

В современных справочных изданиях банк характеризуется как «круп­ное кредитное учреждение»[23].

Таким образом, возникновение банков и банковской деятельности явля­ется объективным процессом в развитии государства. При этом возникает необходимость детальной, а подчас достаточно жесткой, регламентации дан­ной деятельности со стороны государства. Это вызвано, прежде всего, теми признаками банков, которыми они отличаются от иных организаций[24]. Госу­дарственное регулирование банковской деятельности формируется при воз­никновении самой банковской деятельности. В настоящей работе не прово­дится анализ истории развития банковской деятельности иных государств Западной Европы и США ввиду того, что она строилась на основе принципов выработанных теми государствами, история развития банковской деятельно­сти которых освещена в работе.

Переход России к рыночной экономике предполагает радикальное из­менение ее финансовой системы и создание принципиально нового финан­сового законодательства. Главным источником при разработке такого зако­нодательства служит финансовое право тех государств, которые имеют зна-

25 чительный опыт правового регулирования финансовой деятельности в усло­виях рыночных отношений. Творческое использование зарубежного опыта вполне обоснованно. Вместе с тем, категорически неприемлемо механиче­ское заимствование зарубежного опыта и перенесение его на отечественную банковскую деятельность без всестороннего анализа и учета российской специфики.

Поскольку банки являются непременным и основным элементом финан­совой системы любого государства, от банковского законодательства во многом зависит успешное развитие рыночной экономики. Исторический опыт свидетельствует, что та или иная структура банковской системы зави­сит от конкретных общественно-исторических и экономических условий[25]. Представляется логичным обратиться к опыту государственного регулиро­вания отечественной банковской деятельности, в том числе и банковского регулирования. Совершенствование российского банковского законодатель­ства, механизмов государственного регулирования банковской деятельности происходило с различными результатами. Это уникальный опыт, рассмотре­ние и осмысление которого имеет научное значение.

Думается, что прежде чем перейти к освещению процесса становления отечественной банковской деятельности, необходимо произвести периодиза­цию развития отечественной банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности.

1. до 1860 г. (год основания Государственного банка Российской Импе­рии);

2. 1860-1917 гг. (период существования Государственного банка Россий­ской Империи);

3. 1917-1920 (в 1917 г. был создан Национальный банк, в 1920 г. - ликви­дирован);

4. 1920-1921 (период отсутствия центрального банка в России, в 1921 г. образован Государственный банк РСФСР);

26

5. 1921-1985 (с 1985 г. началась реорганизация банковской системы в связи с децентрализацией управления экономикой и первыми шагами к рын­ку);

6. 1985-1990 (в 1990 году приняты Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»[26] и Закон РСФСР «О банках и банковской дея­тельности в РСФСР»[27]);

7. 1990-1998 гг. (в 1998 году произошел системный кризис российского банковского сектора, повлекший перестройку государственного регули­рования банковской деятельности и банковского регулирования);

8. 1998-2002 (2002 г. - год принятия действующего в настоящее время Фе­дерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[28]);

9. 2002 - по настоящее время.

Выделение данных этапов вызвано необходимостью систематизации пе­риодов, характеризующихся различными тенденциями государственного ре­гулирования банковской деятельности вообще и банковского регулирования в частности. В связи с тем, что банковское регулирование осуществляется центральным банком, эти тенденции напрямую связаны с его деятельностью.

Первый этап выделен в связи с выдвигаемым тезисом о том, что банков­ское регулирование возникает при создании центрального банка. Этот тезис соотносится с мнением об осуществлении банковского регулирования ис­ключительно центральным банком.

Второй период - период деятельности Государственного банка Россий­ской империи - имеет два этапа: первый — с 1860 г. (год принятия первого устава Государственного банка) до 1894 г. (год принятия второго устава Го­сударственного банка, значительно укрепившего его независимость) и вто­рой — с 1894 г. до 1917 г.

27

В ходе денежной реформы 1894-1897 гг. («реформа Витте») Госбанку было предоставлено право эмиссии.

Период с 1917 г. по 1920 г. представлял собой переходный период, за­кончившийся ликвидацией центрального банка и наступлением четвертого периода, когда в России центральный банк отсутствовал.

Пятый период, как и второй, имеет несколько этапов, объединенных общей тенденцией полного подчинения центрального банка органам испол­нительной власти.

Шестой период характеризуется реорганизацией банковской системы в связи с децентрализацией управления экономикой и постепенным переходом к рыночным отношениям. В это время Госбанк был выведен из подчинения Правительства СССР и получил, таким образом, необходимую экономиче­скую независимость, была сформирована система новых банков, с принятием 26 мая 1988 года Закона СССР «О кооперации в СССР» в стране стали появ- ' ляться первые кооперативные банки, а затем и коммерческие банки.

В 1990 году были приняты два основополагающих закона, положивших начало новому этапу в деятельности центрального банка, законодательно признав его независимость, что дало импульс и развитию банковского регу- ' пирования.

Выделение восьмого этапа обусловлено тем, что в связи с системным кризисом российского банковского сектора 1998 г., ставшим серьезным фак­тором ухудшения финансовой ситуации в экономике всей страны, источни­ком социально-политического напряжения, значительно повысилась необхо­димость изучения вопросов государственного регулирования банковской деятельности. Банковский кризис отразил недостатки реформ, проведенных в 90-е годы XX века, в частности и в финансовой системе.

Эти недостатки связаны, прежде всего, с государственно-правовым ре­гулированием банковской деятельности и, кроме того, обусловлены низким уровнем внутренней ее организации.

28

Финансово-экономический кризис 1998 года привел к тяжелейшим по­следствиям как для банковской системы, так и для экономики страны в це­лом. Перед Банком России, органами исполнительной и законодательной власти, перед кредитными организациями были поставлены сложнейшие за­дачи, потребовавшие не только срочных мер по стабилизации, но и переос­мысления многих вопросов банковской реформы. В ноябре 1998 г. был при­нят важный совместный документ Банка России и Правительства Российской Федерации - Программа «О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации» (одобрена Советом директоров Банка России и Пре­зидиумом Правительства РФ 17 и 21 ноября 1998 г.)[29]. Благодаря его успеш­ной реализации было положено начало нового этапа реформирования и раз­вития банковского сектора в России. В целом был преодолен коллапс пла­тежной системы и системный банковский кризис, созданы основы для рест­руктуризации кредитных организаций[30].

Последний этап характеризуется бурным развитием специального бан­ковского законодательства, что нашло отражение в принятии нового Феде­рального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)»[31], Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[32][33], Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» , Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»[34].

29

Перейдем к рассмотрению вопросов возникновения и развития отечест­венной банковской деятельности и государственного регулирования банков­ской деятельности.

В России банковские учреждения появились гораздо позже, чем в дру­гих крупнейших европейских государствах, что во многом объясняется от­сутствием в России до середины XIX века соответствующих социально­экономических и социально-психологических предпосылок: торговые отно­шения были не развиты, отсутствовал достаточный коммерческий капитал, равно как и сам класс предпринимателей, не были налажены внутренние и внешние экономические связи, не были разработаны технические формы торгового и платежного оборотов, еще не сформировалась первооснова ры­ночной экономики — гарантированность гражданских прав и стабильного статуса собственников[35].

В этой связи исследователи при изучении истории кредитных учрежде­ний и банковской деятельности, рассматривали возникновение российского банковского кредита, как правило, с конца 50-х - начала 60-х годов XIX века - периода зарождения Государственного банка России.

Появление банков и необходимости регулирования их деятельности, ' безусловно, являются следствием развития общественных отношений, эко­номики как базиса. Право, являясь надстройкой, регулирует сложившиеся общественные отношения. При этом, как представляется, государственное регулирование банковской деятельности в России имело приоритет перед са­морегулированием или рыночным регулированием.

По свидетельству В.О. Ключевского, первая попытка создания в России учреждения банковского типа была предпринята еще в 1665 г. в Пскове. Она была обусловлена острой потребностью русских купцов в дешевом кредите в связи с ростом объемов внешней торговли и усилением конкуренции с ино­странными купцами. Попытка бывшего тогда псковским воеводой, знамени-

зо того Афанасия Лаврентьевича Ордын-Нащокина использовать городскую управу в качестве своеобразного ссудного банка для купцов была негативно воспринята и незамедлительно пресечена центральным правительством, рас­ценившим подобные действия Ордын-Нащокина как стремление Пскова

О Z∙

жить «по своему уставу» . То есть в данном случае отсутствие интереса вла­сти в подобных общественных отношениях привело к негативному опыту го­сударственного регулирования в сфере банковской деятельности.

История развития банковской системы России имела свою специфику. Вплоть до падения крепостного права практически все кредитные учрежде­ния являлись казенными. Их появление тесно связано с преобразовательной деятельностью Петра I. Активно насаждавшееся им мануфактурное произ­водство нуждалось в денежных средствах. Петр I выдавал ссуды из казны их учредителям, часто безвозмездно . Думается, что подобные операции нельзя понимать как кредитные в современном значении этого слова.

По мнению одного из ведущих дореволюционных исследователей рос­сийской банковской системы Е.И. Ламанского, первые кредитные учрежде­ния в России в подлинном, современном значении этого термина были осно­ваны при Петре II[36][37][38]. К этому же времени можно отнести и возникновение не­обходимости государственного регулирования банковской деятельности.

Первое упоминание о совершении операций кредитного характера отно­сится к 1729 году, когда по Указу Петра II при Монетном и Денежном дворах была организована особая Монетная контора. Изначально Монетная контора являлась административным учреждением, ведавшим монетным делом. Но с 1733 года Монетной конторе было разрешено самой выдавать ссуды под за­лог золотых и серебряных вещей в размере ¾ стоимости залога из расчета 8

31 % годовых. По своей сути Петербургская монетная контора представляла со­бой ломбард и являлась первым кредитным учреждением в России[39].

В первой половине XVIII века на русском кредитном рынке безраздель­но господствовал частный кредит или, как его привыкли называть, ростов­щичество, с очень высокой процентной ставкой 10-20 %. Их основными кли­ентами были лица дворянского происхождения и зачастую имения не распла­тившихся в срок должников оказывались в руках ростовщиков[40].

В целях предотвращения отчуждения дворянских имений императрица Елизавета Петровна 1 мая 1753 года дала указ Сенату обсудить возможность учреждения специального банка для дворянства. Манифестом от 13 мая 1754 года объявлялось об учреждении в России Государственных заемных банков для дворянства в Москве и Петербурге, находящихся в ведении Сената. Од­новременно учреждается и Банк для исправления при Петербургском порту коммерции и купечества при Коммерц-коллегии[41][42]. Данные банки действова­ли «сначала на великоросские губернии, затем (с 1766 г.) на Остзейский (Прибалтийский) край, с 1766 г. - на Западный край (Белоруссия), с 1783 г. - на Малороссия (Украина) ».

Суть государственного регулирования банковской деятельности в дан­ный период времени сводилась к изысканию возможностей решения пробле­мы дворянских долгов.

Дворянские банки данную проблему решить не смогли. По указу Петра III от 26 июля 1762 года они были закрыты. C этого периода в истории кре­дитных учреждений со всей очевидностью начинает просматриваться тен­денция усиления государственного вмешательства в банковскую деятель­ность. В Указе Петра III работа этих банков нашла свою оценку в следующих словах: «Учрежденные для дворянства и купечества здесь и в Москве банки

32 имели служить для вспоможения всему обществу, но Нам известно, что след­ствие весьма мало соответствовало намерению, банковые деньги остались по большей части в одних и тех же руках, в кои розданы с самого начала; сего ради повелеваем: в розданных в заем деньгах отсрочек более не делать, но все оные надлежало собрать и ожидать Нашего дальнейшего Указа»[43].

В результате дворцового переворота указ о ликвидации дворянских бан­ков так и остался на бумаге. Екатерина II, заинтересованная в поддержке дворянства, не могла лишить его дешевых кредитов.

Деятельность Московского и Санкт-Петербургского дворянских банков носила четко выраженный сословный характер и была малорезультативна. Ссуды выдавались бесконтрольно, зачастую без обеспечения, правильный бухгалтерский учет отсутствовал. Это говорит о том, что государственное ре­гулирование банковской деятельности было недостаточно продуманным и малоэффективным. В условиях многочисленных военных кампаний и бюд­жетных дефицитов периода царствования Екатерины II становилось все бо­лее затруднительным проводить это кредитование. Выход был найден в пре­образовании Дворянских банков в Государственный Заемный банк. Мани­фест об этом был принят 28 июня 1786 года. Название Государственный За­емный банк присваивалось прежнему Дворянскому банку в Санкт- Петербурге, который превращался из банка сословного в банк государствен­ный, но служащий тому же сословию. Дворянский банк в Москве при этом упразднялся[44].

Государственный Заемный банк имел право проводить следующие виды банковских операций:

1) выдавать ссуды дворянству и городам под залог населенных имений по цене 40 рублей за душу;

2) принимать вклады под проценты;

3) производить покупку и продажу меди и драгоценных металлов;

33 л\ 45

4) учитывать векселя .

Банк был призван обеспечить кредитом российское дворянство и содей­ствовать дворянскому землевладению, отсюда и крайне льготные условия кредитования. Здесь систематически нарушался основной банковский прин­цип: краткосрочные ссуды выдавались под залог недвижимого малоликвид­ного имущества, что приводило к недопустимому несоответствию пассива и актива банка и, как результат, к финансовым затруднениям. Кроме того, пра­вительство прибегало к постоянным гласным и негласным заимствованиям денег вкладчиков из казны банка. Подобное государственное вмешательство не может быть признано надлежащим. В конечном итоге это привело к тому, что Государственный Заемный банк пришлось ликвидировать, так как к 1812 году его долги составили 75 млн. рублей[45][46].

Развитие кредитно-банковской системы, а также государственного регу­лирования банковской деятельности, связано с изданием в 1757 году Указа «О мерах вексельного производства». Эти меры имели своей целью облег­чить обращение медных монет, заменив пересылку денег движением век­сельных ассигнаций, и удерживать в казне деньги в виде серебряных монет. Вексельные переводные операции проводились через Соляную Контору в Санкт-Петербурге и Городские Магистраты в 50 городах, в которые для этой цели было разослано 2 млн. медных монет. Важной вехой в становлении бан­ковского дела России в данный период времени следует считать учреждение в 1758 г. по инициативе графа Петра Ивановича Шувалова «Банковских кон­тор вексельного производства для обращения медных денег», которые име­новались Медными банками[47].

Кроме того, Медному банку была предоставлена возможность прини­мать казенные и частные капиталы. В 1760 году ввиду недостатка медных денег в помощь Медному банку был организован Банк Артиллерийского и

34 Инженерного Корпусов с капиталом, образованным из сумм, поступивших от переделки в деньги медных пушек. Однако деятельность Медного банка не дала ожидаемых результатов, так как использование векселей производилось для казенных платежей и, главным образом, всего лишь в двух столицах[48].

Развитие кредитного дела в России периода Екатерины Алексеевны на­прямую связано с возникновением разнообразных форм кредитных учрежде­ний. Это явилось и толчком к развитию государственного регулирования банковской деятельности. Манифестом от 20 ноября 1722 года в Санкт- Петербурге и Москве при Опекунских Советах были учреждены Сохранные и Ссудные Казны[49]. Своими операциями они должны были дать средства на содержание Воспитательных Домов. Операции в этих учреждениях заключа­лись в приеме вкладов под проценты и выдаче ссуд под залог недвижимого имущества. Вклады принимались казенные и частные, на имя вкладчика или по его назначению, на срок и без срока. Однако деятельность указанных уч­реждений была недостаточной для облегчения материального положения дворянства. Оно по-прежнему брало в долг у частных лиц, дававших деньги под значительно большие проценты.

Государственное регулирование банковской деятельности в данный пе­риод времени имело целью усилить приток денежных средств к землевла­дельцам. Для этого Правительство Екатерины II организовало ряд других уч­реждений ипотечного кредита, развивших впоследствии довольно значитель­ные операции. Такими учреждениями явились открытые в 1772 г. в ведомст­ве Опекунских Советов при воспитательных домах в Петербурге и Москве Сохранные казны. Сохранные казны принимали процентные вклады и выда­вали ссуды под залог недвижимых имений на срок от одного до пяти лет. В 1775 г. право приема вкладов и выдачи ссуд под недвижимое имущество бы­ло предоставлено Приказам общественного призрения. Эти приказы были

35 учреждены при образовании губерний во всех губернских городах и имели своей главной задачей выполнение различных благотворительных функций[50].

C 1 февраля 1769 года в российское денежное обращение вошли ассиг­нации - первые бумажные деньги. Это заставило государство совершенство­вать методы государственного регулирования денежного обращения. В Мо­скве и Петербурге под ассигнации были организованы Государственные ас­сигнационные банки в Москве и Санкт-Петербурге. Причиной введения бу­мажных денег объявлялось «тягость медной монеты», затруднявшая ее об­ращение. На самом деле введением государственных ассигнаций правитель­ство надеялось покрыть расходы, связанные с турецкой войной[51].

Бумажные деньги стали приниматься «во все государственные сборы за наличные деньги без малейшего затруднения». Ассигнации принимались в уплату податей, причем даже было сделано обязательным, чтобы плательщи­ки налогов не менее 1/20 части причитающихся платежей вносили ассигна­циями. Размен ассигнаций на медные деньги производился кроме Санкт- Петербурга и Москвы еще в 22 городах.

Указом Павла I от 18 декабря 1797 года был учрежден Вспомогательный банк для дворянства. В уставе нового банка так определялись его задачи: он делает вспоможения свои дворянским фамилиям, имеющим собственности в недвижимых имениях, обремененным долгами, падшим в руки алчных рос­товщиков и приходящим в несостояние от тягостных процентов»[52].

Вспомогательный банк создавался по образу прусских земельный бан­ков. Он являлся эмитентом 5%-х банковских билетов, которыми выдавались долгосрочные ссуды. Последние были обеспечены ипотекой и дополнитель­но гарантированы правительством, являлись обязательными к приему как ча­стными лицами, так и казной по нарицательной стоимости и приносили оп-

36 ределенный годовой доход. Главный недостаток этого кредитного учрежде­ния заключался в том, что банковским билетам был придан принудительный курс. Будучи как бы замаскированным выпуском ассигнаций, они не могли приобрести себе доверия самостоятельных, реально обеспеченных кредит­ных обязательств .

За время существования Вспомогательного банка им было выпущено билетов на сумму 50 млн. руб., из которых свыше 48 млн. руб. поступило в казенные учреждения, и только один миллион с небольшим оставался в об­ращении. В результате дела банка были признаны неудовлетворительными и в 1802 году он был присоединен к Заемному банку под названием «Двадца­типятилетняя экспедиция».

27 марта 1812 года Двадцатипятилетняя экспедиция полностью утратила самостоятельность, слившись с Заемным банком[53][54].

В этот период государство и общество нуждались в правильной органи­зации краткосрочного кредита. Именно на этом направлении и сосредоточи­лось государственное регулирование банковской деятельности. В 1797 г. го­сударство учреждает учетные конторы при Ассигнационном банке, органи­зационно состоявшие из Вексельной учетной конторы, Конторы для выдачи ссуд под товары[55].

Однако с недостатками общего состояния денежного обращения эта по­пытка не могла в то время иметь большого успеха. Непрерывный выпуск ас­сигнаций сопровождался значительным падением их ценности. Все это тре­бовало новых эмиссий, чтобы восполнить снижение покупательной способ­ности. При этом правительство оказывалось в противоречивом положении; с одной стороны, оно было заинтересовано в устойчивом курсе ассигнаций, с другой — не могло отказаться от выпуска новых эмиссий. Поэтому все меры государственного воздействия, которые принимались правительством на

37 протяжении 1797-1799 гг., не приносили желаемого результата. Таким обра­зом, можно сделать вывод, что государство, регулируя общественные отно­шения, складывающиеся в сфере денежного обращения, не смогло реализо­вать свои возможности, применяя ненадлежащие формы и методы регулиро­вания.

В начале XIX в. окончание войны с Наполеоном дало возможность при­остановить дальнейший выпуск ассигнаций. Валюта несколько стабилизиро­валась, а вместе с тем открылась возможность для развития ипотечного и коммерческого видов кредита. Правительство провело в 1817 г. финансовую реформу, которая дала начало новому этапу развития отечественной банков­ской деятельности и государственного регулирования банковской деятельно­сти. Содержание реформы свелось к следующим основным направлениям.

Во-первых, был полностью прекращен дальнейший выпуск ассигнаций, а все новые выпускались лишь для замены старых. Во-вторых, был образован новый банк краткосрочного кредита — Государственный Коммерческий банк. В-третьих, была создана Комиссия погашения Государственных дол­гов, а в дальнейшем — Совет государственных кредитных установлений. Под наблюдением этого Совета находились три государственных банка: Ас­сигнационный (эмиссионный), Заемный (ипотечный) и Коммерческий (крат­косрочного кредитования). В-четвертых, всем кредитным учреждениям была дана большая самостоятельность и независимость от Министерства финан­сов. Они были поставлены под наблюдение Особого Совещания государст­венных кредитных установлений[56].

Отличительной чертой первой половины XIX в. является создание спе­циализированных государственных органов по регулированию кредитной деятельности. Общая народнохозяйственная обстановка и связанная с ней политика правительства по правовому регулированию деятельности кредит­ных учреждений определили направления работы кредитных учреждений в

38 России, в частности, Государственного коммерческого банка. Банку было предложено совершать следующие операции: принимать вклады под процен­ты, осуществлять хранение денег для переводов, выдавать ссуды под россий­ские товары на основании устава бывших учетных контор и принимать к учету векселя. Банку предоставлялось право открывать конторы в городах, где производилась значительная торговля и была развита промышленность. За все время существования банком были открыты конторы в Москве, Одес­се, Архангельске, Риге, Астрахани, Киеве, Харькове, Екатеринбурге .

Политика сокращения операций коммерческого банка вошла составной частью в общую финансовую программу Министерства финансов, которая вылилась в желание использовать через Заемный банк вклады Коммерческо­го банка как для выдачи ссуд дворянству, так и для удовлетворения нужд ка­значейства без обращения к внутренним займам. Подобные действия превра­тили Заемный банк в центральное кредитное учреждение. Этой центральной роли по значению Заемного банка соответствовали и размеры его баланса.

На Приказы общественного призрения в 1826 г. были распространены правила о сроках ссуд, установленные в 1824 г. для Сохранных Казен, а в 1830 г. предельные сроки ссуд были удлинены еще на 2 года, т.е. до 26 лет.

Положение городских Общественных банков в этот период характеризу­ется тем, что за все время двадцатилетнего управления Министерством фи­нансов Е.Ф. Канкриным было разрешено открыть всего 2 банка и оба в 1836 г. в Иркутске (с капиталом 50 тыс. рублей ассигнациями), в Верхотурье Пермской губернии, с таким же капиталом[57][58].

Позднее, в период 1843-1849 гг. были открыты банки в городах Порхов, Томск, Пенза, Кяхта, Тула, Устюг, Либава, Зарайск, Ростов Ярославский, Ко­ломна, Казань, Архангельск и Ирбит. Хотя по Положению 1785 г. городские банки должны были учреждаться путем общественной «складки», однако большинство из них, особенно вначале, создавались на средства, пожертво-

39 ванные купцами-благотворителями, желавшими увековечить свои имена. От­сюда название банков: Медведниковский (в Иркутске), имени Попова (в Верхотурье), Анфилатовский (в Слободском), Ларинский (в Любочах) и пр[59].

Таким образом, обстановка, сложившаяся в области народного хозяйст­ва в 50-х годах XIX века, а особенно после Крымской войны, делала сущест­вовавшие тогда банки явно непригодными для выполнения задач кредита. Начавшееся развитие промышленности, организация акционерных компаний, развитие биржевых операций, строительство железных дорог делали необхо­димым создание таких кредитных учреждений, которые могли бы снабжать краткосрочным кредитом торгово-промышленный оборот. В государстве стали накапливаться ссудные капиталы, с которыми не могли справиться старые кредитные учреждения. Было ясно, что надо искать более длительные формы для приспособления организации денежного рынка к новым условиям экономики. В то же время, в связи с подготовкой отмены крепостного права, была неизбежна реформа ипотечного кредита. Назревала реформа, которая должна была существенно преобразовать казенные кредитные учреждения.

В 1859 г. были приняты решения, положившие начало реформированию кредитно-банковской системы России и государственного регулирования банковской деятельности. Реформа банковского дела была проведена указа­ми от 10 июля, 1 сентября, 26 декабря 1859 г. и 31 мая и 10 июня 1860 г. Со­держание ее сводилось к следующему.

Во-первых, были ликвидированы все существующие государственные кредитные учреждения.

Во-вторых, прекращен прием вкладов в Заемный банк, Сохранные кассы и Приказы общественного призрения, и они были переведены в подчинение министра финансов. Прекращен с 1 января 1860 г. прием «вкладов до востре­бования» в Коммерческий банк.

В-третьих, образована комиссия для разработки проекта устройства зем­ских банков. Она просуществовала лишь до начала 1860 г., разработанный

40 ею проект Положения о земских кредитных обществах так и не был офици­ально утвержден.

Еще до принятия приведенных решений Комитетом финансов по Указу от 31 мая 1860 г. был упразднен Заемный банк, а Коммерческий банк преоб­разован в Государственный банк с новым уставом.

31 мая 1860 г. (по старому стилю) был утвержден Устав нового Госу­дарственного банка: пункт 4-й именного Указа, завершившего банковскую ' реформу, гласит: «Государственному Коммерческому банку, согласно ут­вержденному нами Уставу, дать новое устройство и наименование Государ­ственного банка, с передачей в ведение оного всех существующих контор и временных отделений Коммерческого банка и руководствоваться сущест­вующими Уставами впредь до изменения их устройства соответственно Ус­таву Государственного банка, о чем министр финансов имеет войти с особым представлением установленным порядком»[60].

Можно констатировать, что именно создание Государственного банка привело к возникновению зачатков банковского регулирования. Подчеркнем, что государственное регулирование банковской деятельности существовало и ранее, а банковское регулирование возникает вместе с созданием централь­ного банка. Хотя, безусловно, подчиненность, зависимость от исполнитель­ной власти не давало Государственному банку возможность в полной мере реализовывать возложенные на него функции.

Данный банк, вплоть до 1917 г., «являлся ядром финансовой системы страны, выполняя функции и центрального банка России, и ведущего ком­мерческого банка»[61].

Можно выделить две основные особенности первого отечественного центрального банка.

POCGbiftpiiAfs ҐО0ОЛАРСТВЕИНАП λ 41

⅛ Я Sijil. і V і r,i ∙.Λl

Во-первых, он был создан государством в распорядительном порядке посредством принятия индивидуального публично-правового акта и функ­ционировал на основе государственного имущества.

Во-вторых, несмотря на то, что Устав Госбанка не содержал большинст­ва полномочий, свойственных современному центральному банку, Госбанк был, в первую очередь, одним из главных органов государственной экономи­ческой политики[62][63].

Необходимо подчеркнуть, что распорядительный порядок создания го­сударством отечественного центрального банка сам по себе не отличает его от зарубежных центральных банков. Однако в зарубежных странах (ныне с развитой рыночной экономикой) центральные банки создавались, как прави­ло, «снизу», т.е. из потребностей самой финансово-кредитной системы, в связи с чем им изначально была свойственна определенная независимость от государства. Отечественный же центральный банк был учрежден «сверху», т.е. государством, и в условиях неразвитой финансово-кредитной системы, в связи с чем не обладал достаточной степенью самостоятельности от государ-

63 ства .

Согласно Уставу 1860 года, Госбанк являлся коммерческим банком краткосрочного кредита, то есть являлся коммерческой организацией. При этом он не имел статуса центрального банка, а лишь выполнял отдельные функции «центрального кредитного учреждения». До 1897 года он не был наделен эмиссионной функцией.

Что же касается организационно-правовой формы Госбанка, то и в этом отношении он существенно отличался от центральных банков зарубежных стран. Госбанк изначально являлся «банком государственно - правительст­венным»[64], в отличие от большинства эмиссионных банков стран Западной Европы, где они с момента основания были акционерными. Банк Англии,

42 Банк Франции, Банк Канады, Банк Италии, Австрийский национальный банк были учреждены как акционерные общества. С.В. Витте подчеркивал необ­ходимость централизованного характера деятельности Госбанка, полагая, что Госбанк в самодержавной России должен быть не акционерным, а «государ­ственным в тесном смысле слова».

Правительственный контроль за деятельностью Госбанка проявлялся по многим направлениям: от назначения высших должностных лиц Госбанка до утверждения правил делопроизводства. При этом большая доля ресурсов Госбанка направлялась на прямое и косвенное финансирование казны.

В деятельности Государственного банка Российской империи выделя­ют два периода: первый — с 1860 г. до 1894 г. и второй — с 1894 г. до 1917 г. В течение первого он являлся в значительной степени вспомогательным уч­реждением Министерства финансов, а законодательство сводило на нет его эмиссионные функции[65].

В ходе денежной реформы 1894-1897 гг., которая заключалась в пере­ходе России к золотому монометаллизму («реформа Витте»), Указом от 29 августа 1897 года Госбанку было предоставлено право эмиссии, которое он мог реализовать в соответствии с потребностями денежного обращения и не иначе, как под обеспечение золотом в установленном законом соотношении. C момента предоставления Госбанку указанного права, его статус в полной мере соответствует статусу «эмиссионного банка», чем в наибольшей степе­ни приближает его к статусу центрального банка[66].

После указанной реформы и вплоть до 1917 года статус Госбанка прак­тически не изменялся. Накануне революции Госбанк являлся самой крупной кредитной организацией Российской Империи - сумма балансов всех част­ных кредитных учреждений тогда составляла 17 978 млн. руб., в то время как

43 баланс Госбанка составлял 24 394 млн. руб., в том числе золотой запас Рос­сии - 1 260 млн. рублей .

Революция 1917 года привела к разрушению прежней двухуровневой банковской системы, национализации всех частных банков и созданию еди­ного Народного банка РСФСР, который, по сути, был особым государствен­ным органом. Государственная монополия на банковское дело была введена 14 декабря 1917 года Декретом ВЦИК «О национализации банков»[67][68], в пре­амбуле которого раскрывалась суть вводимых изменений - правильная орга­низация народного хозяйства, искоренение банковой спекуляции и образо­вание «подлинно служащего интересам народа и беднейших классов - еди­ного народного банка Российской Республики».

Вновь созданная банковская система, представленная одним банком и множеством его отделений, была построена на государственной монополии в банковском деле и жесткой централизации денежных ресурсов[69].

Устанавливалось, что имущество акционерных капиталов бывших част­ных банков переходит к Народному банку Российской Республики «на осно­вах полной конфискации»[70]; что последний производит ликвидацию город­ских и губернских кредитных обществ[71][72]. Кроме того, произошло слияние ка­значейств с учреждениями Народного банка, в составе которого была обра­зована Центральная бухгалтерия, осуществляющая ведение «общего счета государственных доходов и расходов» . Как видим Народный банк пони­мался исключительно как государственная структура, несмотря на расшире­ние производимых им кредитных операций.

44

Народный банк формально функционировал на основе Устава 1894 го­да, в который неоднократно вносились существенные изменения[73][74], находил­ся в «заведывании Комиссариата финансов» , и полностью зависел от ис­полнительной власти. Реально деятельность Народного банка регулирова­лась Декретами и Постановлениями CHK, Постановлениями ВЦИК и BCHX и приказами по Наркомфину.

В результате национализации Госбанка и превращения его в Народный банк в его статусе еще более усилились публично-правовые черты[75].

Конечной целью преобразований были ликвидация товарно-денежных отношений и замена их социалистическим производством и распределением. Поэтому кредит и банки, как и само государственное регулирование банков­ской деятельности должны были быть постепенно ликвидированы.

Назначив своих комиссаров во все ведущие правительственные учреж­дения, революционное правительство назначило главного комиссара и его заместителей и в Государственный банк. Личный состав банка не только не был склонен к признанию нового правительства и подчинению ему, но, как известно, принял участие в организации служащими центральных банков ак­тивного саботажа по отношению к новой власти. Сложившееся положение во многом определило дальнейшую стратегию и тактику Советской власти по вопросам банковского кредита, а также направление и содержание отдель­ных ее актов и мероприятий[76].

Первоначально не предполагалось прекращения операций Государст­венного банка. Осуществлять государственное регулирование хозяйства без банков было невозможно, однако нужно было подчинить оперативную рабо­ту банков пролетарской власти. Установления надлежащего контроля, устра­няющего возможность направления операций и кредита вразрез с целями но-

45 вого правительства, было недостаточно. Постановлением Совета Народных Комиссаров от 12 декабря 1917 г. был реорганизован состав учетно-ссудных комитетов при конторах и отделениях банка. В комитеты на правах членов были введены представители Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Декретом от 16 февраля 1918 г. в Петрограде был учрежден Цен­тральный учетно-ссудный комитет с представительством BCHX, Централь­ного исполнительного комитета Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, Всероссийского Совета профсоюзов. Всякое финансирование предприятий могло быть произведено не иначе как через Центральный Ко­митет. Особые полномочия были предоставлены Комитету BCHX. Позднее такой Комитет был учрежден и в Москве. Декретом от 27 января 1918 г. бы­ли внесены в организацию Совета Государственного банка такие изменения, чтобы новый состав гарантировал отвечающую правительственной програм­ме работу. На Совет была возложена организационная деятельность по пере­стройке всего банковского аппарата, ликвидации государственных земель­ных банков, слиянию прежних коммерческих банков с Народным банком. Упомянутый декрет начинается словами: «Впредь до издания устава Народ­ного банка Российской Республики...»[77].

Со второй половины 1919 года в условиях политики военного комму­низма, натурализации хозяйственных отношений и жесткой централизации распределения ограниченных материальных ресурсов в условиях граждан­ской войны произошло значительное сокращение функций кредитной систе­мы. Функции Народного банка по кредитованию были минимальны, так как все государственные предприятия в марте 1919 года (а ненационализирован- ные предприятия и кооперация - с 1920 года) были переведены на бюджет­ное финансирование.

46

Расчетная деятельность Народного банка также резко ограничилась, так как все расчеты с государственным бюджетом велись в порядке сметного финансирования предприятий и зачисления на счета бюджета их доходов.

В итоге Народный банк превратился в аппарат, обслуживающий в ос­новном бюджетные операции, и его параллельное существование с финансо­выми органами в условиях национализации промышленности и общего сметного порядка было признано нецелесообразным. По декрету о ликвида­ции Народного банка 19 января 1920 г. он был слит с другими органами Нар­комата Финансов, превратившись в Бюджетно-расчетное управление Hap- комфина . В таком виде и с такими функциями аппарат существовал до вве­дения новой экономической политики (НЭПа).

Таким образом, в истории России существовал период полного отсут­ствия центрального банка. Однако практика показала, что отсутствие этого необходимого финансово-кредитного института было ощутимым и для но­вых экономических условий, особенно по окончании гражданской войны и в период введения НЭПа. .

Новая экономическая политика в своей сущности состояла в восста­новлении товарно-денежных отношений, но не в стихийных формах, а на ос­нове регулирования государственной властью. Необходимость НЭПа обу­словливалась тем, что национализации в период 1918-1920 гг. была подверг­нута лишь ведущая часть хозяйственного аппарата: промышленность, транс­порт, кредит. Сельскохозяйственный сектор и торговля остались вне сферы огосударствления и фактически сохранили частнохозяйственную собствен­ность. Поскольку немедленное вытеснение из этих сфер товарно-денежных отношений с заменой их национализированным хозяйством было экономиче­ски невозможно, все хозяйство страны сохраняло двойственный характер. Элементы частнохозяйственного и товарно-денежного оборотов представля­ли собой форму связи между этими составными частями народного хозяйст-

78 См.: Карданова А.К. Развитие законодательства о банках и иных кредитных организациях в России (исто­рико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 17.

47 ва. Новая экономическая политика требовала перевода государственных предприятий на коммерческий расчет. Тресты стали выступать на рынке как самостоятельные хозяйственные единицы, способные к заключению разного рода сделок, в том числе и кредитных[78].

Во время «военного коммунизма» некоторые операции, осуществляе­мые банками, фактически не прекращались. Расчетные и зачетные обороты по сметам, производившиеся по чекам (приказам на перечисление), состав­ляли одну из главнейших функций бюджетно-расчетного аппарата. Центра­лизация финансово-сметного управления предрешала широкое распростра­нение расчетных операций, производство которых составляло одно из глав­ных назначений банков. Еще в период, когда изменение экономической по­литики не было возможным, под давлением требований практической целе­сообразности восстанавливались отдельные операции, обычно производя­щиеся банками или требующие их участия. В выступлениях руководящих лиц высказывалась неизбежность свободы местного товарооборота, а затем всего товарооборота повсеместно. Летом 1921 г. было принято решение об \ организации кредитования в Центросоюзе. Тогда же Финансовый комитет при Совете Народных Комиссаров пришел к заключению о необходимости отмены ограничений в праве накопления и хранения денежных средств и во­зобновления операций текущих счетов. Постановлением Совнаркома был разрешен прием денег на текущий счет во всех финотделах[79].

Поскольку новая экономическая политика означала внедрение эконо­мических методов руководства хозяйством, наличие государственного банка стало необходимым. В связи с этим Декретом ВЦИК от 7 октября 1921 г. «Об учреждении Государственного банка»[80] был образован Государственный банк РСФСР.

48

Правовой статус Государственного банка РСФСР (далее Государст­венный Банк) был определен в Положении, принятом 4-й сессией ВЦИК 13 октября 1921 года[81].

В 1923 году в связи с образованием Союза CCP Государственный банк РСФСР был преобразован в Государственный банк СССР (далее Госбанк). Он являлся учреждением, входящим в состав Народного комиссариата фи­нансов СССР.

Постановление ЦИК и CHK СССР «О принципах построения кредитной системы» от 15 июня 1927 г.[82] усиливает централизованное руководство кре­дитной системой и плановые начала в её деятельности.

12 июня 1929 года ЦИК и CHK СССР утвердили первый Устав Государ­ственного Банка Союза CCP[83].

Данный Устав впервые за историю существования Государственного банка содержал положение, в соответствии с которым Государственный банк признавался юридическим лицом.

Изменился порядок управления Госбанком - оно осуществлялось Со­ветом Госбанка (решавшим основные вопросы его деятельности) и Правле­нием Госбанка (распорядительным органом), что свидетельствует об усиле­нии самостоятельности Госбанка и коллегиальности в его управлении. Важ­ной новеллой стало также закрепление за Госбанком монопольного права выпуска банковых билетов.

В 1930 г. в банковской системе и банковской деятельности СССР была осуществлена реформа, в ходе которой был создан механизм централизован­ного планового регулирования движения денежно-кредитных ресурсов, дея­тельность Госбанка окончательно утратила какой-либо коммерческий харак­тер. Началом реформы послужило постановление CHK СССР от 30 января 1930 г. «О кредитной реформе»[84], которым был запрещен коммерческий кре-

49 дит (получивший широкое распространение в годы НЭПа), а в соответствии с Постановлением CHK СССР от 20 марта 1931 г. «Об изменении в системе кредитования, укреплении кредитной работы и обеспечении хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах»[85][86], Госбанк должен был стать расчет­ным центром для обобществленного хозяйства, общегосударственным аппа­ратом учета производства и распределения продуктов, обеспечить действен­ный контроль рублем и укрепление хозрасчета.

Банковская система была перестроена по функциональному признаку: выделен общегосударственный банк краткосрочного кредита и создана сис­тема специализированных банков для обслуживания капитальных вложений. Такая банковская система была однозвенной, состоящей из Госбанка СССР; четырех Всесоюзных специализированных банковских учреждений - Пром­банк, Сельхозбанк, Цекобанк, Торгбанк; Внешторгбанка и сберегательных 87 касс .

Великая Отечественная война потребовала коренной перестройки эко­номики, изменения структуры промышленного производства, изыскания промышленных финансовых ресурсов, введения резких ограничений в рас­ходовании средств. В связи с этим были осуществлены экстренные меры. Большая часть предприятий была переведена на выпуск военной продукции. Правительство предприняло экстренные меры к целенаправленному переме­щению производительных сил на Восток, мобилизации ресурсов сельского хозяйства, в том числе за счет повышения норм поставок отдельных видов сельскохозяйственного сырья и продуктов его переработки для нужд Совет­ской Армии, мобилизации продовольственных резервов. В государстве было введено нормированное снабжение населения.

Наряду с этим возникла необходимость прямой мобилизации денежных средств населения в виде новых налогов, введения новых форм усиления притока вкладов, выпуска займов и проведения лотерей, создания специаль-

50 ных фондов, предназначенных для военных нужд, на основе добровольных взносов трудящихся.

В мобилизации денежных средств граждане оказывали существенную помощь. Так, до Великой Отечественной войны средства, привлеченные в государственный бюджет в порядке налогов и займов, составляли 10-12% всех бюджетных поступлений. За четыре года (1941-1944 гг.) непосредствен­но от населения поступило в государственный бюджет около одной трети всей суммы доходов. За эти годы было выпущено четыре военных займа на 72 млрд, руб., реализовано билетов денежно-вещевой лотереи на сумму свы­ше 13 млрд. руб. Платежи населения составляли почти половину всех пря­мых военных расходов, в том числе примерно одну пятую — добровольные взносы. В фонд Красной Армии за два военных года от работников Госбанка поступило более 6 млн. руб. личных сбережений[87].

В 1942 г. Госбанк организовал, наряду со сберкассами, прием вкладов граждан на текущие счета в своих учреждениях. Все это при напряженном состоянии денежного обращения в первые годы войны позволило избежать несогласованности его деятельности в дальнейшем. Например, с конца 1945 г. все кассовые операции по выдаче и поступлениям денег велись в нацио­нальной валюте тех государств, на территории которых находились совет­ские войска.

Первое послевоенное пятилетие страна была занята восстановлением народного хозяйства и переводом его на мирные рельсы. В этот период был осуществлен ряд мер народнохозяйственного значения, имевших прямое от­ношение к банковской системе. Была проведена денежная реформа, утвер­жден новый Устав Государственного банка, принято решение о переводе курса рубля на золотую основу, разработаны меры по улучшению работы Госбанка в области кассового исполнения Государственного бюджета СССР и ряд других.

51

Перед финансово-банковской системой ставилась задача укрепить де­нежное обращение и кредитные связи в народном хозяйстве, способствовать повышению роли прибыли, хозяйственного расчета и рентабельности произ­водства. Государственный банк разработал систему мер по восстановлению разрушенных в ходе войны хозяйственных и финансовых связей между предприятиями.

В начале 1947 г. правительство СССР приняло решение об освобожде­нии государственных предприятий и организаций в районах, подвергшихся оккупации, от уплаты необеспеченной задолженности по банковским ссудам, полученным до оккупации, и списании ее с балансов предприятий. На пога­шение этой задолженности направили свыше 2 млрд. руб. из средств, при­надлежность которых была установлена конкретным предприятиям и орга­низациям . Значительно позже, в 1965 г., в сфере банковской деятельности была проведена очередная реформа.

В начале 70-х годов стало очевидно, что реформа 1965 г., проведенная в разных областях народного хозяйства, не обеспечила совершенствования кредитно-финансовой системы. Продолжался неуправляемый рост запасов и капиталовложений, финансирование оборотных средств осуществлялось за счет кредита, особенно — платежного. В денежном хозяйстве страны со вре­менем усилился разрыв между платежеспособным спросом и предложением товаров, стали нарастать инфляционные тенденции[88][89].

Формирование советской банковской системы в послевоенный период происходило в условиях централизованного управления экономикой. На пер­вое место был выдвинут Госплан, который через Министерство финансов распределял аккумулируемые доходы на нужды отраслей народного хозяйст­ва. Большая часть социальных расходов определялась централизованно, че­рез бюджет[90].

52

В государстве существовало слабое банковское законодательство, от­сутствовал закон о Государственном банке, зато существовали его многочис­ленные инструкции, приказы, основанные на началах административных ме­тодов управления.

Децентрализация управления экономикой и первые шаги к рынку по­требовали изменения роли банковской системы в механизме управления экономикой. Ее реорганизация началась в 1985 году. Предусматривалось из­менение организационной структуры банковской системы, повышения роли банков, усиление их влияния на развитие экономической системы, превра­щение кредита в действительный экономический рычаг.

Можно выделить два этапа данной реорганизации. На первом этапе бы­ла создана новая структура государственных банков. Модель реорганизации включала:

- создание двухуровневой системы (центрального эмиссионного банка и государственных специализированных, непосредственно обслуживающих хозяйство);

- перевод специализированных банков на полный хозрасчет и самофи­нансирование;

- совершенствование форм и методов кредитных отношений с юридиче­скими и физическими лицами в рамках экономической системы[91].

Но в организационном плане поставленной задачи решить не удалось; государственные специализированные банки сохранили в значительной мере административно-контрольные методы работы с клиентом и не «вписыва­лись» в процесс постепенного становления рыночных отношений. Банков­ская система не приобрела необходимой гибкости, позволяющей осуществ­лять перелив кредитных ресурсов в экономической системе. Одновременно произошло неоправданное увеличение управленческого аппарата банков. Не произошло принципиальных изменений и в кредитных отношениях, продол-

53 жалось кредитование в полуавтоматическом режиме, сохранился админист­ративный метод распределения кредитных ресурсов, не была ликвидирована монопольная структура банковской системы; произошло лишь разделение сфер влияния спецбанков по ведомственному принципу, что делало невоз­можной конкуренцию между ними, но создавало условия для проявления ве­домственной разобщенности. Целесообразность и выгодность предоставле­ния средств в ссуду не стали критериями в деятельности банков[92].

Объективно было необходимо провести работу, направленную на ком­плексную реконструкцию системы экономических отношений в области кре­дита. Поэтому были поставлены две задачи. Первая из них - это создание но­вого механизма денежно-кредитного регулирования, позволяющего эконо­мическими методами воздействовать на макроэкономические пропорции об­щественного воспроизводства. Вторая задача - создание условий для свобод­ного перелива финансовых ресурсов в те сферы и отрасли, где их использо­вание дает наибольший эффект[93]. В целях создания системы денежно­кредитного регулирования, адекватной складывающимся рыночным отноше­ниям, были изменены статус Государственного банка и его роль в экономике страны.

Н.Г. Антонов и М.А. Пессель правы, утверждая, что совокупность бан­ков (кредитных учреждений) может быть организована и как одноуровневая, и как двухуровневая, но банковская система как элемент цивилизованной рыночной экономики должна и может быть только двухуровневой[94].

В 1987 году было начато трансформирование банковской системы в двухуровневую в процессе осуществления второго этапа ее реорганизации. До этого в банковскую систему СССР входили: Госбанк СССР, Стройбанк СССР, Внешторгбанк СССР и Гострудсберкассы. Банковская система СССР в условиях государственной монополии представляла собой систему госу-

54 дарственных кредитных учреждений, подчиненных Госбанку СССР и нахо­дящихся в полной зависимости от органов государственной власти. Собст­венно говоря, кредитно-банковская система СССР представляла собой еди­ный Госбанк, непосредственно подчиненный Совету Министров СССР, еди­ную систему государственных банков, связанных между собой как экономи­чески, так и юридически. Банковское регулирование сводилось к внутренне­му регулированию системы Госбанка. В целях усиления роли банков в эко­номике страны и осуществления экономической реформы в стране в целом, в 1987 году было принято решение реорганизовать систему спецбанков с уче­том особенностей деятельности различных отраслей народного хозяйства.

Второй этап реорганизации банковской системы начался с принятия Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики»[95][96]. В результате сформировалась сис­тема новых банков, включающая Госбанк СССР, Агропромбанк СССР, Промстройбанк СССР, Жилсоцбанк СССР, Сберегательный банк СССР, Внешэкономбанк СССР; по кругу своих полномочий и выполняемых функ­ций все они мало чем отличались от прежних структур.

26 мая 1988 года был принят Закон СССР «О кооперации в СССР» , который допускал и поощрял повсеместное развитие кооперативной формы собственности. В стране стали появляться первые кооперативные банки, соз­даваемые на основе свободного волеизъявления их учредителей. Позднее произошли более радикальные изменения в банковской системе - государст­венные спецбанки были преобразованы в коммерческие банки.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) был учрежден 13 июля 1990 г. на базе Российского республиканского банка Госбанка

55 СССР. Подотчетный Верховному Совету РСФСР, он первоначально назы­вался Государственный банк РСФСР[97].

2 декабря 1990 г. были приняты законы РСФСР «О банках и банков­ской деятельности в РСФСР» и «О Центральном банке РСФСР (Банке Рос­сии)», закрепив двухуровневую банковскую систему, первый уровень кото­рой занимает Центральный банк Российской Федерации (Банк России), а второй - кредитные организации.

20 декабря 1991 года Государственный банк СССР был упразднен и все его активы и пассивы, а также имущество на территории РСФСР были пере­даны Центральному банку РСФСР (Банку России)[98].

10 июля 2002 г. был принят новый Федеральный закон «О Централь­ном банке Российской Федерации (Банке России)», который действует в на­стоящее время.

Изложенный материал позволяет констатировать, что осуществление эффективного государственного регулирования банковской деятельности невозможно без специального независимого органа - центрального банка. Отечественный центральный банк с самого начала своего существования представлял государственную структуру и до 1990 года отличался зависимо­стью от исполнительной власти. Без органа, обладающего монопольным правом осуществлять регулирование банковской деятельности от имени го­сударства, кредитный рынок может выполнять свои функции в соответствии со сложившимися общественными отношениями. Попытки ликвидировать этот орган или сделать его подконтрольным исполнительной власти приво­дят к ухудшению положения на финансовом рынке. При этом появление центрального банка является объективно обусловленным, так же как и наде­ление его полномочиями по регулированию банковской деятельности. С.В. Рыбакова совершенно обоснованно отмечает - «сам характер операций, вы­полняемых кредитной организацией, неизбежно взывает к необходимости

56 государственного вмешательства в деятельность по их осуществлению»[99]. По мнению Л.Т. Казакбиевой, с которым необходимо согласиться, банков­ская деятельность объективно требует государственного регулирования в силу правового статуса кредитных организаций и публичного (в большей степени) характера выполняемых ими банковских операций[100]. Необходимо подчеркнуть, что возникновение и развитие банковского регулирования как функции центрального банка - это объективный процесс, в котором заинте­ресовано как государство, так и все общество, ибо без него банковская дея­тельность осуществляется с меньшей эффективностью.

57

2.

<< | >>
Источник: МИРОНОВ Владислав Юрьевич. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2005. 2005

Еще по теме 1. Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности:

  1. Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)
  2. § 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
  3. ГЛАВА II Правовые средства государственного регулирования банковской деятельности.
  4. § 2 Правовые средства индивидуально-правового регули­рования в системе государственного регулирования банковской деятельности.
  5. § 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государст­венного регулирования банковской деятельности.
  6. ГЛАВА III Реализация правового механизма государственного регулирования банковской деятельности
  7. ГЛАВА 1. БАНКОВСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  8. ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000, 2000
  9. Глава1. Общая характеристика правового РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  10. § 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банков­ской деятельности.
  11. § 4. Роль судебных актов в государственном регулировании банков­ской деятельности
  12. § 3 Функции банковского регулирования. Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования.
  13. § 3 Правовые режимы банковской деятельности.
  14. § 1. Влияние финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования
  15. § 3. Специфика ответственности за нарушение установленного по­рядка осуществления банковской деятельности.