<<
>>

§ 2. Приоритетные направления банковского регулирования на современном этапе

Переход российской экономики к рыночным отношениям вызвал необ­ходимость активного использования механизма финансов; это стало мощным стимулом активного использования механизма финансовых отношений и формирования их правовой основы, особенно законодательной, что обуслов­лено новыми принципами организации власти в стране и провозглашением России правовым государством .

Важнейшим условием динамичного эко­номического развития страны в современных условиях является эффективная банковская система, то есть такая банковская система, которой, прежде все­го, свойственно качественное выполнение основных функций банковской системы в экономике. Действующим законодательством установлено, что основными целями деятельности Центрального банка Российской Федерации является защита и обеспечение устойчивости национальной валюты, разви­тие и укрепление банковской системы, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов[285][286][287]. Однако при этом необходимо отметить, что все эти цели являются взаимосвязанными и взаи­мообусловленными, так как достижение стабильности национальной валюты невозможно без формирования и укрепления эффективной банковской сис-

300

темы .

Таким образом, банковская система является в настоящее время важ­нейшим звеном системы финансовой системы государства, так как ее нор­мальное функционирование является основой функционирования всей фи­нансовой системы страны. Поддержание же стабильности банковской систе­мы и является главной целью банковского регулирования, которое осущест­вляется от имени государства Банком России. Банковское регулирование,

130 безусловно, является областью публичного финансово-правового воздейст­вия, целью которого является оказание содействия решению общегосударст­венных задач. Все вышеизложенное резко усилило потребность в научных исследованиях финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации и, в частности, проблем банковского регулирования.

Как отмечается в совместном заявлении Правительства Российской Фе­дерации и Банка России от 30 декабря 2001 года «О Стратегии развития бан-

OA 1

ковского сектора Российской Федерации» совершенствование банковского сектора является одним из приоритетных направлений развития всей эконо­мики.

Вопросы дальнейшего проведения банковской реформы продолжали об­суждаться российской правовой общественностью, государственными деяте­лями и учеными в процессе подготовки новой Стратегии развития банков­ского сектора, которая утверждена Правительством Российской Федерации и

? ло

Центральным банком Российской Федерации 5 апреля 2005 года . Особую актуальность банковская реформа приобретает в свете проводимой админи­стративной реформы[288][289][290]. Существует мнение о необходимости распростране­ния принципов административной реформы на Центральный банк Россий­ской Федерации как правоустанавливающий орган для банковской систе­мы[291][292][293]. Указанные принципы закреплены Указом Президента Российской Фе­дерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению администра-

О AC

тивной реформы в 2003-2004 годах» , а конкретное выражение нашли в Указе Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп. на 15 марта 2005 г.) . Этими нормативными актами разделены нормо-

131 творческие, правоприменительные, контрольно-надзорные функции, функ­ции по управлению государственным имуществом и функции по оказанию государственных услуг.

В свете заявленной темы диссертационного исследования представляет­ся актуальным в рамках проводимой административной реформы проанали­зировать правовой статус Центрального банка Российской Федерации с по­зиций необходимости отделения части надзорных и регулирующих функций от Банка России.

Необходимо отметить, что банковское регулирование рассматривается в широком смысле как средство надзора.

В то же время надзор - средство обеспечения регулирования . Учеными даются различные определения по­нятий регулирования и надзора. При этом следует поддержать позицию Бо­родиной Н.М. о том, что осуществление полномочий по регулированию и надзору тесно взаимосвязаны и зачастую переплетаются[294][295]. Необходимо под­черкнуть, что в статье 55 Федерального закона «О Центральном Банке Рос­сийской Федерации (Банке России)» и для банковского регулирования, и для банковского надзора установлены единые цели. В связи с этим можно прийти к выводу, что отделение банковского надзора от банковского регулирования является в некоторой степени условным.

Существует мнение, что, занимаясь банковским регулированием, Банк России выступает как орган исключительной компетенции, то есть реализует функцию, которую в целом нельзя доверить иным государственным органам. В то же время, надзирая в рамках правоприменительной деятельности за со­блюдением кредитными организациями установленных правил деятельности и на основе такого надзора принимая регулятивные решения, он является ор­ганом специальной компетенции, то есть выполняет функции, часть которых при определенных обстоятельствах могут выполнять и другие органы[296].

132

Одним из аргументов лишения Центрального банка Российской Федера­ции некоторых закрепленных в законодательстве полномочий в сфере надзо­ра и регулирования является тезис о том, что в деятельности Банка России постоянно возникает конфликт интересов при преследовании двух комплекс­ных целей - монетарной стабильности и стабильности банковской системы. Между тем названные цели внутренне взаимосвязаны: без устойчивости на­циональной денежной единицы сложно обеспечить устойчивое развитие бан­ковской системы, а без устойчивой банковской системы невозможно обеспе­чить доверие к национальной валюте.

Необходимо видеть глубокую внутреннюю взаимосвязь между надзо­ром, регулированием и макростабильностью. Информация, приходящая от надзора на местах, играет важную роль в правовых решениях, касающихся монетарной политики.

Выделяются следующие преимущества нормативного закрепления со­вмещения банковского регулирования и надзора в руках Центрального банка Российской Федерации:

Во-первых, отделяя функцию надзора от центрального банка, нужно быть готовым к тому, что обмен информацией между вновь созданным спе­циальным органом и Банком России определенно ухудшится.

Во-вторых, во многих развивающихся странах именно центральные бан­ки более свободны от политического влияния, лучше материально и техниче­ски обеспечены и обладают заведомо более высоким субъективным стату- QlA сом, пользуются большим доверием .

Следует подчеркнуть, что обеспечение стабильности денег и безопасно­сти банковской системы возможны только в случае, если регулирующие и надзорные функции будут поручены наиболее независимому органу, кото­рый будет иметь возможность координировать монетарную политику с бан­ковским надзором и регулированием, что позволит регулирующему органу предотвращать системные риски и действовать быстро и эффективно.

310 Taeacuee А.М., Акимов О.М. Указ. соч. С. 57.

133

Безусловно, в условиях переходной экономики, каковой является эконо­мика России, таким органом является Центральный банк Российской Феде­рации, в связи с чем целесообразно сохранение за ним всех полномочий по регулированию и надзору за кредитными организациями.

Необходимо согласиться с мнением Пастушенко Е.Н., которая считает, что выделение банковского надзора из ведения Центрального банка Россий­скойФедерации в определенной степени антиконституционно . Действи­тельно, статус Центрального банка Российской Федерации установлен Кон­ституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его ис­ключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в каче­стве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 5 ноября 1999 года по запросу Арбитражного суда города Москвы о про­верке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федераль­ногозакона «О банках и банковской деятельности» , право на отзыв лицеи- зии является одним из закрепленных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» полномочий Центрального банка Российской Федерации (пункт 6 статьи 4), через которое реализуется его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей 3 на­званного Федерального закона в соответствии со статьей 75 (часть 2) Консти­туции Российской Федерации. Таким образом, Конституционный суд не про­тивопоставляет такие цели деятельности Банка России как обеспечение ус­тойчивости рубля и укрепление банковской системы Российской Федерации. Они взаимодополняют друг друга и служат реализации конституционной це­ли деятельности Центрального банка Российской Федерации.

311 См.: Пастушенко Е.Н. Вопросы правовой политики управления банковским делом в свете администра­тивной реформы HПравовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч, трудов. Вып. 16: Адми­нистративная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж: Изд-во Воро­нежского государственного университета, 2004. С. 209.

312 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. № 2., Собрание законодательства Россий­ской Федерации. 2000. № 35. Ст. 3625.

134

Позиция, изложенная в указанном Определении Конституционного Суда Российской Федерации, подтверждается и его последующими решениями. В частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-0 «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)» указывается, что регистрация, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренные Феде­ральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[297][298][299] и «О реструктуризации кредитных организаций»313, по существу, являются законодательной реализацией кон­ституционной функции Банка России, который осуществляет банковское ре­гулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно-правовых актов и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе опера­тивной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области де­нежно-кредитной политики.

Особый конституционно-правовой статус Центрального банка Россий­ской Федерации отмечен и в Определении Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 г. № 45-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Ар­битражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых ус­луг»[300].

Таким образом, с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации в отношении статуса Центрального банка Российской Федерации выделение функции банковского надзора из ведения Банка России представ­ляется в определенной мере антиконституционным.

135

Целесообразно обобщить международный опыт применительно к рас­сматриваемой проблематике.

В Англии банковский надзор и регулирование, не связанные непосред­ственно с проведением денежно-кредитной политики, поручены не цен­тральному банку, а созданному в 1997 году Управлению финансовых услуг. В данном случае центральный банк в большей мере сосредоточен на обеспе­чении устойчивости национальной денежной единицы, а банковский надзор осуществляется иным органом. При этом Управление финансовых услуг яв­ляется независимым, неправительственным органом и несет ответственность за регулирование всего финансового сектора Великобритании.

В Греции, Ирландии, Италии, Нидерландах, Португалии, Австралии, Новой Зеландии функция банковского надзора находится в ведении цен­тральных банков этих стран. В Японии, Испании, Турции за банками совме­стно наблюдают центральный банк государства и министерство финансов. Есть государства, например, Дания и Австрия, где эта роль возложена на иные государственные структуры (в частности, в Дании надзор за коммерче­скими и сберегательными банками осуществляет министерство промышлен­ности). А вот в Бельгии, Германии, Канаде, Норвегии, Финляндии, Швеции, Швейцарии как и в Англии надзором занимаются специально созданные структуры (в Германии - Федеральное ведомство по надзору за кредитным делом, в Бельгии - Финансово-банковская комиссия, Норвегии - Комиссия по банкам, страхованию и безопасности .

Таким образом, международный опыт развития банковского регулиро­вания и надзора знает несколько форм их организации. Безусловно, отечест­венному банковскому праву необходимо заимствовать и претворять в жизнь положительные зарубежные тенденции. Однако учеными и практиками не­однократно подчеркивалось, что Россия значительно отличается от развитых

317 См.: Кулакова Н. Как организован надзор за банками в развитых странах И Коммерсантъ Деньги. 1999. № 5. С. 16.

136

318 западных государств, и не следует автоматически копировать их опыт . Специфика России такова, что в нашем государстве в настоящее время и, учитывая исторический опыт, в будущем разделение банковского регулиро­вания и надзора с передачей последнего специально созданному органу не­целесообразно и даже в определенной степени антиконституционно.

К тому же нет никаких гарантий, что вновь созданный специальный го­сударственный орган по надзору за деятельностью кредитных организаций будет функционировать на более высоком профессиональном уровне, а его служащие будут объективнее, нежели служащие Банка России. Ментальность российских чиновников, где бы они ни выполняли свои профессиональные обязанности, останется прежней, а на создание и функционирование нового органа потребуются большие затраты из бюджета .

Необходимо также отметить, что передача части полномочий Централь­ного банка Российской Федерации иным органам с необходимостью приве­дет к дублированию этих функций и полномочий, что вызвано спецификой банковской деятельности, необходимостью оперативного реагирования в рамках правоприменительной деятельности на процессы, происходящие в банковской системе государства. А это само по себе ведет к нарушению принципов административной реформы.

Все чаще высказывается мнение о необходимости создания в Россий­ской Федерации правовой базы для образования «мегарегулятора» финансо­вого рынка, который соединил бы в себе функции регулирования и надзора за разными участниками данного рынка (банками, страховыми и пенсионны­ми компаниями, инвестиционными фондами и т.п.). Начальник экспертного управления Президента РФ Аркадий Дворкович на VII Всероссийской бан­ковской конференции в апреле 2005 г. «Ресурсная база российских банков: пути укрепления инвестиционного потенциала» заявил о возможности объе-

318 См.: Бородина Н.М. К вопросу перераспределения функций Банка России // Федеральные и региональные аспекты финансового права: «Круглый стол», посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: Тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов, 2004. С. 103.

319 См.: Рыбакова С.В. Правовая природа надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций И Вестник СГАП. 2001. № 2. С. 24.

137 динения неутвержденной в то время Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года с концепцией развития фи­нансового рынка, подготовленной Федеральной службой по финансовым рынкам. По его словам концепция «подразумевает создание единого регуля­тора, в том числе для банковского сектора» . Стратегия развития банков­ского сектора Российской Федерации на период до 2008 года была утвержде­на 5 апреля 2005 года и в ней ни слова не сказано о каком-либо ограничении полномочий Банка России в сфере банковского регулирования и надзора.

Все сказанное выше о разделении функций Банка России относится в равной степени и к идее создания мегарегулятора. Однако следует высказать еще несколько замечаний по данной проблематике. В литературе выделяется несколько аргументов в пользу создания мегарегулятора. Во-первых, это причины, обусловленные современным развитием рынков финансовых услуг. К ним можно отнести:

- перекрестное предложение финансовых продуктов разными института­ми;

- секьюритизацию и создание банкоподобных финансовых продуктов;

- универсализацию финансовых институтов в связи с открытием и либе­рализацией рынков;

- создание финансовых конгломератов[301][302].

Однако остается открытым вопрос о необходимости объединения раз­ных по правовым принципам регулирования ведомств только из-за того, что объединяются институты, предоставляющие эти услуги. Логичнее было бы разработать соответствующие нормативные акты, призванные наладить не­обходимую координацию деятельности самостоятельных надзорных ве­домств. На это же указывает и Дж. В. Бэннистер: «В мире есть различные формы введения единого регулятора, меняющиеся от страны к стране. Самое

138 важное состоит в том, чтобы единый орган надзора находился под единым управлением, а не обязательно под одной крышей»[303][304].

Необходимо также учитывать, что «объединение нескольких видов функционального надзора (банковского, страхового, надзора за участниками рынка ценных бумаг) выглядит логичным лишь для стран, где крупный бан­ковский бизнес плотно сросся со страхованием и инвестиционной деятельно- 323 стью» .

В России процессы слияния банков с другими участниками финансового рынка пока не получили сколько-нибудь значимого развития. К тому же Фе­деральным законом «О банках и банковской деятельности» кредитной орга­низации запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью[305][306]. Финансовые рынки России раздроблены и состоят из мел­ких институтов. Хотя в рамках разнообразных холдингов и финансово­промышленных групп, куда входят и кредитные организации, совмещение в деятельности последних самых разных видов бизнеса полностью исключать нельзя. То есть указанные выше аргументы для России сегодня пока не име­ют серьезного значения. Единый надзорный орган имеет смысл создавать только в случае активного сращивания банковского, страхового, инвестици­онного, доверительного и иных видов бизнеса. Убедительным в этом контек­сте представляется мнение О.В. Вьюгина: «В ряде стран надзор над всеми институтами финансового рынка, включая банки, страховые компании и ау­дит, концентрируется в одном органе. Это происходит на высокой стадии взаимопроникновения бизнесов. Организуются финансовые холдинги, банки начинают заниматься страховым и инвестиционным бизнесом. Сегодня наши банки - активные участники рынка ценных бумаг... Но по всему кругу биз­несов взаимопроникновения еще не произошло» . То есть в настоящее вре-

139 мя общественные отношения еще не вызрели настолько, чтобы можно было говорить о правовом закреплении идеи «мегарегулятора».

По мнению А.В. Мурычева «в мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм регулирования, так и с точки зре­ния институциональной структуры, необходимой для их применения. Более того, целесообразность создания мегарегулятора и его эффективность далеко не во всех случаях выглядят достаточно убедительными. До сих пор идея ме­гарегулятора и ее практическое воплощение имеют как сторонников, так и противников» .

В любом случае важно учитывать специфику регулирования банковско­го сектора и понимать его глубокие отличия от других секторов экономики. Попытка решить этот сложный вопрос механическим путем заимствования из других отраслей будет иметь самые негативные последствия как для бан­ков, так и для денежно-кредитной политики государства.

Исходя из изложенного, создание мегарегулятора финансовых рынков и разработка соответствующих нормативных актов в настоящее время пред­ставляются нецелесообразным.

Однако в будущем по мере развития общественных отношений такой регулятор мог бы быть создан. В ряде стран функции банковского регулиро­вания и надзора различных сегментов финансового рынка объединены в еди­ный институт под эгидой центрального банка страны. Следует согласиться с мнением Н.В. Герасименко, что формирование подобного регулятора должно осуществляться под руководством Центрального банка Российской Федера­ции. Создание подобного мегарегулятора на базе других органов, например, ФСФР России, приведет к дублированию соответствующих функций между Банком России и указанной службой и потребует четкого распределения от­ветственности между ними[307][308].

140

В последнее время все возрастающее внимание уделяется внедрению со­временных принципов корпоративного управления в банках. Так, например, Организация экономического сотрудничества и развития установила ряд стандартов корпоративного управления и разработала Руководство, которое может быть использовано государственными органами «при проведении оценки и принятии мер по совершенствованию правовой, институциональной и нормативной базы корпоративного управления в своих странах, а также иными сторонами, такими как фондовые биржи, инвесторы, корпорации и т.д., играющими важную роль в деле совершенствования практики корпора­тивного управления» . В соответствии с определением, предложенным ОСЭР, под корпоративным управлением понимается система взаимоотноше­ний между руководством компании, ее советом директоров, акционерами и другими заинтересованными сторонами - сотрудниками, клиентами, постав­щиками, общественностью, органами надзора, правительством[309][310][311][312].

Целесообразность рассмотрения корпоративного управления в банках в работе по финансовому праву подтверждается следующим. По словам Н.М. Конина «при всем многообразии суть любой разновидности управления - в направлении и согласовании (координации) действий участников процесса, явлений и подчинении их целенаправленной воле управляющего субъек-

QQ Л

та» . В данном случае управляющим субъектом будет соответствующий ор­ган управления кредитной организации. Кредитные организации, как и иные коммерческие организации, обладают административно-правовым и фи­нансово-правовым статусом, который проявляется, прежде всего, во взаимо­отношениях этих организаций с государственными органами. Учитывая на­личие публичного интереса в сфере корпоративного управления в банках,

141 Банк России не может оставить вне регулирующего воздействия данные во­просы и в этом смысле возможно говорить о согласованных процессах управляющего воздействия органа управления кредитной организацией и ре­гулирующего воздействия Центрального банка Российской Федерации.

332

В сентябре 1999 года Базельский комитет по банковскому надзору опубликовал специальный документ «Совершенствование корпоративного 333 -

управления в кредитных организациях» , конкретизировавший примени­тельно к банкам правовые принципы корпоративного управления, разрабо­танные ОЭСР. Согласно данному документу, корпоративное управление в банковских организациях - это руководство их деятельностью, осуществляе­мое советами директоров и менеджерами высшего звена и определяющее ме­тоды, с помощью которых банки устанавливают цели своего бизнеса, к кото­рым относится, в числе прочего, и создание стоимости для владельцев бан­ков, совершают каждодневные финансовые операции, учитывают в своей ра­боте позиции заинтересованных сторон (сотрудников, клиентов, обществен­ности, регулирующих органов и государства), осуществляют корпоративные действия в соответствии с правилами обеспечения надежности банковского бизнеса и требованиями нормативно-правовых актов, защищают интересы вкладчиков.

Следует констатировать, что на первый план в банковском бизнесе и в нормативных актах Банка России в настоящее время выходит управление рисками: оно становится важнейшим элементом системы внутреннего кон­троля в банках. Как известно, Базельский комитет по банковскому надзору выделяет 12 категорий банковского риска: системный, стратегический, кре­дитный, страновой, рыночный, процентный, риск ликвидности, валютный,

332 Базельский комитет по банковскому надзору при Банке международных расчетов создан в 1974 г. В на­стоящее время членами комитета являются представители банковских надзорных органов и центральных банков 13 стран (Бельгии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерлан­дов, США, Франции, Швейцарии, Швеции, Японии).

333 Рекомендация Базельского комитета по банковскому надзору «Совершенствование корпоративного управления в кредитных организациях» (Базель, сентябрь 1999 г.) И Вестник Банка России. 2001. № 46.

142 операционный, правовой, репутационный, риск соблюдения[313]. Неэффектив­ное управление рисками находит отражение в их повышенной концентрации в расчете на одного заемщика, чрезмерном кредитовании аффилированных и связанных лиц, недальновидной ссудной политике, недостаточном контроле над деятельностью ключевых сотрудников и т.п.

Представляется обоснованным мнение Патрика Лютернауэра, что «банк должен представлять из себя идеальную ведущую модель развития надлежа­щего корпоративного управления в государстве. Являясь финансовым по­средником - одновременно заемщиком и кредитором банк идеально подхо­дит для этой роли. Прежде всего, банк должен отвечать высоким стандартам корпоративного управления, а это гораздо больше, чем просто соблюдать за­конодательство. Корпоративное управление - это не только соблюдение норм, но и установление особых ценностей, повышающих устойчивое разви­тие банков в целом»[314].

Базельский комитет разработал за последнее время ряд нормативных до­кументов по различным вопросам, в которых подчеркивается важность кор­поративного управления. К ним, в частности, относятся: «Принципы управ­ления процентным риском» (сентябрь 1997 г.), «Основы систем внутреннего контроля в кредитных организациях» (сентябрь 1998 г.), «Повышение транс­парентности банков» (сентябрь 1998 г.) и «Принципы управления кредитны­ми рисками» (документ консультативного характера, выпущенный в июле 1999 г.)[315].

О значении, которое Банк России придает проблеме корпоративного управления в кредитных организациях, можно судить хотя бы по тому, что

143 вопросы его совершенствования впервые включены в Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2005 год. В на­стоящее время совершенствование корпоративного управления приобрело правовой характер в связи с закреплением возможности его оценки на пред­мет адекватности Банком России (например, при допуске банков в систему страхования вкладов), принятием Банком России Письма от 13 сентября 2005 г. № 119-Т «О современных подходах к организации корпоративного управ­ления в кредитных организациях»[316] которое представляет собой методиче­ские рекомендации Банка России в данной сфере.

Необходимо указать, что Банк России, развивая уже несколько лет прин­ципы эффективного банковского регулирования и надзора, разработал и при­нял ряд нормативных актов, направленных на совершенствование практики корпоративного управления в российских банках. Например, следующие: Указание № 1379-У от 16 января 2004 года «Об оценке финансовой устойчи­вости банков в целях признания ее достаточной для участия в системе стра­хования вкладов»[317][318]; Положение № 246-П от 5 января 2004 года «О порядке составления головной кредитной организацией банковской / консолидиро­ванной группы консолидированной отчетности» ; Письмо № 16-Т от 3 фев­раля 2004 года «О рекомендациях по информационному содержанию и орга­низации web-сайтов кредитных организаций в сети Интернет»[319]; Положение № 242-П от 16 декабря 2003 года «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах»[320][321]; Указание № 1270-У от 14 апреля 2003 года «О публикуемой отчетности кредитных организаций и бан- ковских/консолидированных групп» ; Положение № 207-П от 20 декабря 2002 года «О порядке представления кредитными организациями в уполно­моченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О про-

144 тиводействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[322]; Указание № 1176-У от 5 июля 2002 года «О бизнес-планах кредитных организаций»[323].

Необходимой правовой предпосылкой для реализации принципов кор­поративного управления в Российской Федерации является дальнейшее со­вершенствование действующего законодательства, регулирующего вопросы корпоративного управления кредитных организаций, в части установления требований об усилении роли и ответственности совета директоров, опреде­ление перечня вопросов, относимых к его исключительной компетенции. В соответствии со Стратегией развития банковского сектора Российской Феде­рации на период до 2008 года целесообразно и определение в уставах кре­дитных организаций требований к количественному составу совета директо­ров, включая введение в его состав так называемых независимых директоров. По мнению первого заместителя Председателя Центрального банка Россий­скойФедерации А.А. Козлова «почти в 90% случаев конечными собственни­ками банков являются частные лица, как правило, менеджеры этих банков. В данном случае современные элементы корпоративного управления, прису­щие компаниям с сотнями, тысячами или даже миллионами акционеров, та­кимбанкам не нужны».[324]

По словам М.И. Сухова «три направления в сфере корпоративного управления будут в ближайшее время темой более пристального внимания Банка России: финансовое состояние участников и реальных владельцев бан­ков, их деловая репутация, а также характер банковского бизнеса»[325].

Предъявление требований по финансовому состоянию участников в со­четании с реализацией подходов по раскрытию информации о реальных вла­дельцах банков позволяет повышать прозрачность финансовых потоков, че-

145 рез которые контролируются банки, что само по себе является одним из эле­ментов работоспособной корпоративной структуры.

Положение Банка России от 19.03.2003 г. № 218-П «О порядке и крите­риях оценки финансового положения юридических лиц - учредителей (уча-

"2/1 *7

стников) кредитных организаций» ввело более строгие подходы к оценке учредителей банков, что позволяет уже на стадии лицензирования не удовле­творять заявки на создание банков юридическими лицами, не имеющими ре­альных активов.

Новые подходы нашли отражение и в Положении Банка России № 268-П «О порядке и критериях оценки финансового положения физических лиц - учредителей (участников) кредитной организации». Принципиальная пози­ция Банка России состоит в том, что «деньги, попадающие в уставный капи­тал банков, должны иметь законное происхождение»[326][327].

Для системы корпоративного управления чистота капиталов банков - это один из базовых элементов открытости и понятности взаимоотношений с участниками.

Не менее важное значение в настоящее время придается оценке деловой репутации руководителей и владельцев банков. Следует констатировать, что имеющихся у Банка России полномочий в настоящее время недостаточно. В связи с этим представляется целесообразным предоставить Банку России на законодательном уровне право оценки деловой репутации руководителей и владельцев банков, а также контроля за соблюдением установленных крите­риев на постоянной основе. При этом должно учитываться мнение банков­ского сообщества о деловой репутации отдельных лиц, в связи с чем банков­ским ассоциациям необходимо выработать открытые и понятные процедуры выражения собственного мнения.

Необходимо подчеркнуть огромный потенциал взаимодействия банков и Банка России в сфере повышения качества корпоративного управления.

146

Одним из элементов сложной системы корпоративного управления яв­ляется независимый директор. Он необходим банку для того, чтобы защи­щать и отстаивать права миноритариев и широких масс акционеров и вклад­чиков, которые не могут самостоятельно проанализировать ситуацию. Ведь банки - это организации, которые действуют не только в интересах собст­венников, но также и кредиторов и вкладчиков банков. В интересах акционе­ров, чтобы банком управляли не только те же менеджеры, которые им и вла­деют, но и было присутствие некоторой третьей силы, независимой от вла­дельцев и менеджеров, которые могли бы хотя бы ставить вопросы, связан­ные с системой контроля рисков, управления, бизнес-планирования и так да­лее.

Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на пе­риод до 2008 года называет существенным условием развития и повышения эффективности корпоративного управления полноценную реализацию прин­ципов, вытекающих из статуса банков как коммерческих организаций, неза­

- ~ 349

висимых в осуществлении своей оперативной деятельности .

Хотя практически все банки имеют документы, наличие которых пред­писано действующим законодательством (Устав, Положение о ревизионной комиссии), внутренние документы, которые международная практика отно­сит к обязательным, оформлены лишь в незначительном числе банков. К та­ким документам относятся: Кодекс корпоративного управления, положения о порядке раскрытия информации, о комитетах при совете директоров, о диви­дендной политике, о порядке ведения хозяйственной деятельности, о порядке проведения проверок ревизионной комиссии, о процедуре соблюдения зако­нодательных требований, о порядке урегулирования корпоративных кон­фликтов . Внедрение данных документов является обязательным. В на­стоящее время наличие этих документов в банке может носить рекоменда-

349 Пункт 68 Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года.

350 См.: Ларина Л.И. Основные направления совершенствования корпоративного управления в банковском секторе // Деньги и кредит. 2004. № 9. С. 13.

147 тельный характер с постепенным переводом рекомендаций в общеобязатель­ные нормативные акты Банка России.

На своем выступлении на XIV Международном банковском конгрессе в Санкт-Петербурге А.А. Козлов охарактеризовал внедрение современных принципов управления, выработку и принятие стандартов качества управле­ния в банках как один из вызовов, стоящих перед банковской системой Рос- 351 сии .

Решить проблему улучшения корпоративного управления только нормо­творческой и правоприменительной деятельностью Банка России невозмож­но. По словам президента Ассоциации региональных банков А.В. Мурычева «сейчас все больше приходит понимание, что никакая модель банковского надзора не может быть эффективной без усилий самих кредитных организа­ций по совершенствованию системы внутреннего контроля и оценки адек­ватности принимаемых на себя рисков» .

В этой связи Банку России в рамках правоприменительной деятельности необходимо провести работу по проверке внедрения кредитными организа­циями разработанных Банком России методических рекомендаций о совре­менных подходах к организации корпоративного управления в кредитных организациях, а также оценке качества корпоративного управления, включая системы управления рисками и внутреннего контроля.

В настоящее время актуальным является вопрос принятия банковскими ассоциациями стандартов корпоративного управления, обязательных для их применения членами ассоциаций. Принятие таких стандартов и информиро­вание банковской общественности об их соблюдении банками обеспечит транспарентность банковского бизнеса, будет способствовать укреплению конкурентоспособности банков и развитию культуры банковского дела. Предполагается, что банковские ассоциации и союзы должны взять на себя

351 См.: Козлов А.А. Выступление на XIV Международном банковском конгрессе в Санкт-Петербурге // Вест­ник банка России. 2005. № 30. С. 2.

352 См.: Мурычев А.В. Развитие корпоративного управления в кредитных организациях: международная практика и Россия // Деньги и кредит. 2004. № 9. С. 19.

148 функции обобщения лучшей отечественной практики (по корпоративному управлению, организации внутреннего контроля, управлению кредитным риском, операционным риском и др.), распространять передовой западный опыт и разработки разработке общероссийских стандартов качества деятель­ности, обязательные для своих членов. Причем все стандарты можно постро­ить на единой основе - управление процессом деятельности, что облегчит их понимание и использование на практике[328]. Кредитным организациям - чле­нам ассоциаций необходимо добровольно реализовывать утвержденные стан­дарты качества, поэтапно переходить на эти стандарты в соответствии с имеющимися возможностями.

При Ассоциации российских банков уже создана рабочая группа, кото­рая нарабатывает подходы к выработке стандартов управления. В основу этих стандартов могут быть положены современные управленческие техно­логии, а также стандарты, принятые в международной практике[329].

В перспективе представляется обоснованным разработка Банком России совместно с банковскими ассоциациями разработке единого стандарта кор­поративного управления в кредитных организациях.

Предъявление к кредитным организациям особых требований основано на обязанности государства, действующего в интересах всего общества, предпринимать меры, способствующие стабильности банковской системы и предсказуемости банковской деятельности кредитных организаций[330].

Необходимость жесткого регулирования деятельности кредитных орга­низаций в настоящее время ограничивается неизбежным процессом либера­лизации отношений в данной сфере. На это, в частности, нацелена Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года. В этом процессе важнейшим направлением банковского регулирования пред-

149 ставляется установление специальных государственных стандартов банков­ской деятельности, призванных обеспечить устойчивость кредитных органи­заций и банковской системы в целом.

Представляется, что общероссийские государственные стандарты бан­ковской деятельности могут быть включены в качестве составной части в термин «стандартизация», так как «в широком плане стандартизация охваты­вает все сектора и сферы рыночной экономики»[331][332][333].

Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом

357

регулировании» дано следующее определение стандартизации: это дея­тельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольно­го многократного использования, направленная на достижение упорядочен­ности в сферах производства и обращения продукции и повышение конку­рентоспособности продукции, работ или услуг.

Подобные стандарты должны затронуть в первую очередь корпоратив­ное управление, процессный подход и другие идеологические основы управ­ления . Сказанное в отношении стандартов корпоративного управления ак­туально и в отношении выработки иных стандартов деятельности кредитных организаций. Как думается, такие стандарты должны разрабатываться бан­ковским сообществом в лице соответствующих ассоциаций, иных объедине­ний кредитных организаций.

Следует согласиться с мнением А.А. Козлова, что банковское сообщест­во могло бы принять их в качестве рекомендательных (при одобрении Бан­ком России). Аттестацию на соответствие общепринятым стандартам качест­ва необходимо возложить на аудиторские и консалтинговые компании[334]. Центральный банк Российской Федерации мог бы учесть практику внедрения стандартов в ассоциациях при разработке общероссийских государственных

. 150

стандартов банковской деятельности. Следует подчеркнуть, что принятие Центральным банком Российской Федерации разработке общероссийских стандартов банковской деятельности и проведение проверок кредитных ор­ганизаций по вопросам соответствия им окажет положительное воздействие на банковскую деятельность.

В настоящее время разработан Стандарт Банка России «Обеспечение информационной безопасности организаций банковской системы Российской Федерации. Общие положения»[335][336], который введен в действие с 1 декабря 2004 года. Л.В. Лямин справедливо отмечает, что хотя один из принципов стандартизации устанавливает добровольность применения стандартов, ис­пользование кредитными организациями положений указанного Стандарта в своей работе послужит заметному повышению их надежности в целом как следствие достижения более совершенной защищенности банковских опера-

■Ί Г 1 ций и данных .

Необходимо подчеркнуть, что принятие других стандартов, банковской деятельности приведет к упорядоченности в банковской сфере и повышению конкурентоспособности отечественных кредитных организаций.

Центральный банк, безусловно, заинтересован в развитии форм сотруд­ничества с банковским сообществом. Примером этого может послужить соз­данное в Саратовской области неформальное профессиональное сообщество Клуб банковских юристов «БанкЮрПрофи». Как отмечает Е.Н. Пастушенко, в заседаниях Клуба наряду с сотрудниками юридических служб кредитных организаций и Главного управления Центрального банка Российской Феде­рации по Саратовской области принимают участие профессорско- преподавательский состав кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права, кафедры публичного права и частного права Саратовского государственного социально-

151 экономического университета, кафедры финансово-правовых дисциплин Са­ратовского юридического института МВД России[337].

По словам Президента Ассоциации российских банков Г.А. Тосуняна «произошло существенное продвижение по пути развития механизмов само­регулирования, хотя юридическая сторона вопроса пока остается открытой. Уровень отношений между Ассоциацией российских банков и Банком Рос­сии, безусловно, приобретает все более четкие контуры делового, конструк­тивного, достаточно плодотворного партнерства и сотрудничества. В первую очередь - это работа над совместными приоритетами Центрального банка Российской Федерации и Ассоциации российских банков, установленными в марте 2003 года, в частности, ни для кого не секрет, что именно в соответст­вии с этими приоритетами в 2004 году была достигнута договоренность о снижении отчислений в фонд обязательных резервов с 10 до 3 %. В соответ­ствии с этими приоритетами шла и продолжает идти работа по развитию ин­струментов рефинансирования, выработке мер обеспечения стабильности банков и пр.»[338].

Практика обсуждения Банком России с банковским сообществом наибо­лее актуальных вопросов развития банковской деятельности (в том числе пе­рехода к риск-ориентированному регулированию) свидетельствует о том, что банковский бизнес в России постепенно выходит на новый уровень, взаимо­действие между регулятором и банковским сообществом становится все бо­лее конструктивным, а понимание актуальных задач развития банковского сектора и путей их решения - общим.

В настоящее время в Российской Федерации вопросы саморегулирова­ния приобретают особую актуальность в связи с созданием в различных сфе­рах множества ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств, желающих

. 152

иметь статус саморегулируемых организаций. В Государственную Думу Рос­сийской Федерации внесен проект Федерального закона «О саморегулируе­мых организациях», в соответствии с которым саморегулируемым организа­циям могут передаваться некоторые полномочия государственных органов по регулированию деятельности членов этих организаций. Следует согла­ситься с мнением А.В. Мурычева о том, что нигде в мире банки сами себя не регулируют[339].

Как представляется, дальнейшее развитие саморегулирования в банков­ской сфере применительно к рассматриваемым вопросам возможно в сле­дующих направлениях:

- участие в разработке Банком России Стандартов качества деятельности кредитных организаций, в том числе стандартов внутреннего контроля и стандартов корпоративного управления в банках;

- участие в процессе внедрения кредитными организациями - участниками ассоциаций утвержденных Стандартов качества деятельности кредитных ор­ганизаций;

- выработка единых правил поведения банков на рынке услуг.

Центральному банку Российской Федерации необходимо разработать механизм проверки эффективности системы внутреннего контроля, которая должна соответствовать характеру и сложности деятельности банка, рискам, принимаемым им в процессе осуществления балансовых и забалансовых опе­раций. Система внутреннего контроля должна также быть способна реагиро­вать на изменения внешней среды и условий осуществления банком своей деятельности. В случаях, когда Банк России приходит к выводу, что система внутреннего контроля банка неадекватна или неэффективна применительно к специфическому характеру рисков, принятых на себя данным банком, он обязан предпринять надлежащие меры.

153

Согласно Рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору «Система внутреннего контроля в банках: основы организации»[340] недостат­ки контроля, обычно присущие проблемным банкам, можно разделить на пять категорий:

- отсутствие надлежащего управленческого контроля и системы подотчет­ности, неумение сформировать высокую культуру контроля в банке.

- недостаточно эффективное выявление и оценка риска, связанного с неко­торыми видами балансовых и забалансовых операций банка.

- отсутствие или слабость ключевых контрольных структур и видов дея­тельности, таких как разделение обязанностей, санкционирование операций, выверка счетов, перекрестные проверки, проверки операционной деятельно­сти.

- неудовлетворительный обмен информацией между различными уровнями руководства в банке, особенно при сообщении о проблемах на верхний уро­вень. Документы, определяющие политику банка и внутренние процедуры, могут быть эффективными лишь в том случае, если они доведены до всех со­трудников, участвующих в данной деятельности.

- неадекватный или неэффективный аудит (или) мониторинг устранения недостатков.

При этом в нормотворчестве Банка России и правоприменительной дея­тельности должно происходить развитие содержательных (риск - ориентиро­ванных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных ор­ганизаций и применение мер надзорного реагирования, исходя, прежде всего, из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций (про­фессиональное суждение). По справедливому замечанию Е.Н. Пастушенко проведение оценочных процедур можно обозначить как право Банка России на суждение в аспекте проблемы внедрения качественной диагностики, то

154 есть при принятии решений Банком России по качественным параметрам той или иной кредитной организации, особенно связанным с оценкой ее перспек- тив[341]. Согласно пункту 75 Стратегии развития банковского сектора Россий­ской Федерации на период до 2008 года решение этой задачи в частности предполагает проведение работы по созданию системы раннего реагирования (системы предупреждения проблем), основой которой является разработка модели развития ситуации в кредитной организации, и внедрение этой сис­темы в практику надзора. А.Ю. Симановский совершенно обоснованно заме­чает, что органы надзора должны доводить до банков необходимость оцени­вать риски, существующие на горизонте, уже сегодня, чтобы эффективнее управлять ими завтра[342].

Можно констатировать, что наблюдающийся в банковском законода­тельстве и нормативных актах Банка России переход к содержательному (риск - ориентированному) надзору представляет собой практическое приме­нение передовой международной практики банковского регулирования и надзора и для последовательной реализации ключевых элементов предпола­гает совершенствование корпоративного управления в кредитных организа­циях, повышение качества их деятельности.

Так, правоприменительная деятельность Банка России по отбору кре­дитных организаций в систему страхования вкладов (CCB) предполагала оценку качества организации деятельности в банках по таким составляющим, как системы управления, риск-менеджмент, внутренний контроль. Для того чтобы обеспечить постоянное соответствие требованиям CCB, банкам необ­ходимо поддерживать надлежащее качество деятельности по основным со­ставляющим.

В целях реализации положений статьи 44 Федерального закона «О стра­ховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», устанав­ливающей требования к банкам, соответствие которым является необходи-

155 мым условием их участия в системе страхования вкладов, Банком России была сформирована нормативно-правовая база для практической реализации Банком России задач по отбору банков в систему страхования вкладов. При этом нормативно были реализованы новые подходы к оценке финансовой ус­тойчивости банка. Наряду с традиционными финансовыми показателями предусматривается использование показателей, оценивающих качество управления банком, адекватность его системы управления банковскими рис­ками. В этой связи нормативными актами вводятся показатели, характери­зующие прозрачность структуры собственности кредитных организаций, ка­чество системы управления рисками и службы внутреннего контроля в бан­ках[343].

Учеными не раз указывалось на то, что формальное регулирование и надзор не оказывает существенного влияния на ограничение банковских рис­ков.

Конец прошлого и начало нынешнего века примечательны серьезными изменениями в идеологии и в практике хозяйственного регулирования. Вме­сто детальных правил и жестких норм на первый план в идеологии регулиро­вания вышли содержательные подходы, облекаемые в форму концептуаль­ных идей и принципов. Следствием их стали усилия по модернизации регу­лятивных систем, предпринимаемые на протяжении ряда последних лет ор­ганами регулирования и надзора разных стран. Особенно значительные уси­лия должны быть предприняты странами, у которых подходы к регулирова­нию традиционно базируются на административных началах. К числу таких стран принадлежит и Россия.

Однако следует согласиться с мнением А.Ю. Симановского о том, что, осуществляя скачок от формального регулирования к содержательному, не-

156 обходимо считаться с объективной реальностью и соизмерять желания с воз­можностями[344].

Долгое время в большинстве стран регулирование базировалось на нор­мах и правилах, насколько возможно детально регламентирующих отдельные аспекты деятельности организаций с использованием набора формализован­ных критериев. Но эффективность этой системы была поставлена под сомне­ние. Критика была обусловлена двумя основными обстоятельствами. Первое состоит в ограничении самого регулирования рамками ситуаций, нашедших непосредственное отражение в правилах (нормах). В результате каждая ти­пологически ординарная, но формально выходящая за рамки действующих норм ситуация, требует специального закрепления в правилах, что сопряжено с определенной процедурой, обычно достаточно длительной и трудоемкой. При этом до закрепления в правилах ситуация является неурегулированной. В итоге особенно в условиях бурного развития видов деятельности, инстру­ментов, типов сделок объект регулирования в известном смысле становится движущейся мишенью, что, разумеется, снижает эффективность регулирова­ния, ориентированного на детальную регламентацию. Другое обстоятельство состоит в том, что жесткая регламентация, обусловленная действием правил, не допуская отступлений от буквы, часто препятствует принятию содержа­тельно верных решений, формально лежащих за рамками правил.

Под влиянием критики произошли изменения в идеологии регулирова­ния, включая пруденциальное регулирование и бухгалтерский учет, весьма тесно связанный с пруденциальным регулированием и являющийся его важ­ной составляющей. Изменения в указанных сферах можно определить как перенос акцента с формы на содержание и переход от регулирования, бази­рующегося на правилах (rule-based), к регулированию, базирующемуся на принципах (principle-based). Существенный характер изменений позволяет говорить о появлении новой парадигмы регулирования, которую можно обо-

157 значить как стратегическое доминирование содержательных концепций и 370

принципов .

Содержательные концепции и принципы позволяют усовершенствовать, развить, оптимизировать формальные правила, сохраняя их как элемент ре­гулятивной системы. Указанные содержательные концепции и принципы мо­гут быть охарактеризованы как обобщенные принципы банковского регули­рования.

В иерархии построения любой системы регулирования высший приори­тет имеют цели и задачи, которые, в конечном счете, определяются характе­ром экономики и той ролью, которая отведена в ней государству. В свою очередь цели и задачи формируют концептуальные подходы, своего рода ис­ходные первичные принципы, задающие содержательную (идеологическую) основу регулирования. Далее, определенная степень развития практики регу­лирования позволяет выделить (формализовать) непосредственно регулятив­ные принципы, то есть достаточно конкретные методические подходы, обос­новывающие построение развернутой структуры регулирования. Следую­щую иерархическую нишу регулирования занимают правила, представляю­щие собой еще более конкретные (детальные) и формализованные подходы. На низшем иерархическом уровне располагаются конкретные регулятивные 371 решения .

Впервые концептуальные подходы (первичные принципы) были сфор­мулированы как самостоятельный элемент системы регулирования в 1989 го­ду в рамках МСФО. Тогда же и там же был провозглашен их идеологический приоритет перед правилами[345][346][347].

В 1997 году были изданы Основополагающие принципы эффективного банковского надзора (Базель, 1997). Дополнительные комментарии и реко­мендации содержатся в Методологии соблюдения принципов (Базель, 1999).

158 После Базельских принципов были изданы Принципы надзора за иными фи­нансовыми посредниками, сегментами финансовых рынков, за рыночной ин­фраструктурой (финансовые рынки, страхование, платежные системы).

Системы регулирования банковской деятельности, включая пруденци­альное регулирование и правила бухгалтерского учета, являются типичными системами хозяйственного регулирования. Сама природа этих сфер предпо­лагает существование определенного набора правил и норм. Можно утвер­ждать, что принципы задают направление решений. Напротив, методология пруденциальных оценок, равно как и методики учета, должны представлять собой свод достаточно детальных правил, следование которым должно при­водить в аналогичных случаях к аналогичным и к содержательно корректным результатам. Ситуации, когда применение правил ведет к формально едино­образному результату (бессодержательные правила), и когда их применение оставляет открытыми возможности для произвольных трактовок, являются равно неприемлемыми.

Поиск оптимальной степени детализации правил и формализации прин­ципов имеет весьма существенное значение с точки зрения достижения це­лей, поставленных перед системой регулирования. Сверхдетализация подав­ляет содержательное начало, ведет к бюрократизации регулирования и под­рывает его эффективность. Другая крайность, а именно абсолютизация со­держательной основы регулирования и полной отказ от конкретных норм (правил) также может быть нерациональным решением. Оптимальной пред­ставляется такая степень детализации регулятивных норм, при которой их применение, с одной стороны, не ведет и само по себе не может вести к пре­обладанию формы над содержанием и, с другой стороны, исключаются воз­можности произвольного толкования установленных норм.

Проиллюстрируем, каким образом происходит введение содержатель­ных начал в банковское регулирование.

Важнейшим условием банковского регулирования является прозрач­ность основных операций кредитных организаций, что позволит анализиро-

159 вать их не с точки зрения удовлетворения формальным требованиям, а с точ­ки зрения реальной сути операций. Шагом на пути к этому стало принятие положения Центрального банка Российской Федерации от 10 февраля 2003 года № 215-П «О методике определения собственных средств (капитала) кре- ~ 373

дитных организации» , которое предусматривает исключение из расчета капитала той части источников собственных средств (уставного капитала, эмиссионного дохода, прибыли и других), для формирования которой инве­сторами использованы ненадлежащие активы. Под ненадлежащими активами понимаются денежные средства и (или) иное имущество, прямым или кос­венным (через третьих лиц) источником которого явилось имущество, пре­доставленное самой кредитной организацией, и (или) имущество, предостав­ленное другими лицами, в случае, если кредитная организация прямо или косвенно (через третьих лиц) приняла на себя риски (опасность) понесения потерь, возникшие в связи с предоставлением указанного имущества. В соот­ветствии со ст. 72 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России и его территориальные учреждения проводят оценку активов и пассивов кредитной организации, экономической обоснованности формирования источников собственных средств (капитала) кредитной организации. При выявлении в ходе такой оценки фактов форми­рования источников основного и (или) дополнительного капитала (их части) с использованием инвесторами ненадлежащих активов Банк России пред­принимает действия, предусмотренные указанием Центрального банка Рос­сийской Федерации от 10 февраля 2003 года № 1246-У «О действиях при вы­явлении фактов (признаков) формирования источников собственных средств (капитала) (их части) с использованием ненадлежащих активов» .

В данном случае формализация содержательного подхода к выявлению и оценке дутой части капитала банков позволила создать правовые основания для ее исключения из расчета собственных средств. По словам Первого за-

373 Вестник Банка России. 2003. № 15.

374 Вестник Банка России. 2003. № 15.

160 местителя Председателя Банка России А.А. Козлова факты использования ненадлежащих активов при формировании капитала в равной степени обна­руживаются и у московских, и у региональных банков .

В рамках развития содержательных подходов Банк России в настоящее время продолжает работу по осуществлению оптимизации пруденциальных норм. Так, была утверждена Инструкция Банка России № 110-И от 16 января 2004 года «Об обязательных нормативах банков»[348][349], которая представляет собой существенно переработанный вариант Инструкции № 1 «О порядке ре­гулирования деятельности банков»[350] и призвана ее заменить. Достаточно распространенной является ситуация, когда банки манипулируют остатками на счетах бухгалтерского учета в целях искусственного получения благопри­ятного результата от выполнения пруденциальных норм. Технически в новой инструкции речь идет об отказе от закрытого перечня используемых для рас­чета нормативов счетов учета и о введении обязанности банков использовать при определении величины риска остатки на любых счетах, если с точки зре­ния экономического содержания эти остатки отражают соответствующий риск в контексте требований нормативного документа.

Данный подход реализован в пункте 1.3 указанной инструкции. В дан­ном случае на уровне регулирования ситуация существенным образом меня­ется по крайней мере в пределах, установленных концепцией риска. Ответст­венность за выявление и надлежащее отражение рисков в расчете пруденци­альных норм, то есть, говоря языком международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), за признание и оценку рисков в установленных инст­рукцией рамках, возлагается непосредственно на банки, принимающие на се­бя эти риски. Орган надзора получает возможность заниматься своим пря­мым делом, а именно, надзором за тем, насколько корректно кредитная орга-

161 низация выполняет установленные ей обязанности, и при необходимости вносить коррективы в ее действия.

Таким образом, в данном случае оптимизация была обеспечена сниже­нием общей степени детализации регулятивных норм и смещением акцента регулирования в сторону содержательного начала.

Дальнейшее развитие подхода расширяет концептуальные рамки, при­нятые законодательством. Так острым является вопрос об ограничении рис­ков на экономически связанных заемщиков. Однако Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» понимает связь заемщиков только в значении ст. 105 и 106 Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации (зависимые и основные и дочерние общества). Расшире­ние законодательных рамок будет способствовать развитию содержательных начал, надзора через формализацию подходов к оценке кредитных рисков, признанных международным сообществом.

На дальнейшее развитие подходов, предусматривающих содержатель­ную оценку деятельности кредитных организаций, направлено Положение от 26 марта 2004 года № 254-П «О порядке формирования кредитными органи­зациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравнен­ной к ней задолженности»[351][352]. В указанном документе предусматривается дальнейшее развитие принципа профессионального суждения при оценке кредитных рисков (дополняется перечень факторов риска, устанавливается пять классификационных групп риска, вводятся «вилочные» нормы отчисле­ний в резерв).

Действующие в России стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности, несмотря на существенные положительные изменения, привнес сенные В НИХ за постсоветский период, тем не менее, ПО ряду аспектов не СО- X ответствует международно признанным подходам в данной области. В нача­ле 90-х годов Россия приняла решение о переходе на международные стан-

162 дарты финансовой отчетности и последовательно продвигается по этому пу­ти. В связи с этим и учитывая присоединение России к Базельским принци­пам эффективного банковского надзора, положение о переходе кредитных организаций на МСФО было внесено в Стратегию развития банковского сек­тора Российской Федерации 2001 года. Стратегия определяла переход с 2004 года на МСФО банковского сектора как переход в сфере учета и отчетности и обусловливала его переходом на МСФО предприятий и организаций иных отраслей экономики. 25 декабря 2003 года Банк России выпустил Указание № 13 63-У «О составлении и представлении финансовой отчетности кредит­ными организациями» и Методические рекомендации № 181-T «О порядке составления и представления кредитными организациями финансовой отчет­ности»[353][354][355]. В соответствии с этими нормативными актами с 2004 года отчет­ность кредитных организаций должна представляться в соответствии с тре­бованиями МСФО, методом трансформации, то есть путем переложения данных по российским стандартам бухгалтерского учета в отчетность по МСФО. Полноценный переход на МСФО, то есть переход не только на от­четность, но и на учет в соответствии со Стандартами пока откладывается.

Международные стандарты финансовой отчетности - это наднациональ­ные стандарты, единый свод высококачественных, понятных и имеющих юридическую силу глобальных стандартов финансовой отчетности, которые требуют высококачественной, прозрачной и сравнимой информации в фи­нансовой отчетности для того, чтобы помочь участникам в условиях различ­ных рынков капитала и другим пользователям информации принимать эко­номические решения .

Центральным банком Российской Федерации проведена значительная подготовительная работа по переходу банковского сектора экономики на МСФО. Под руководством Банка России в рамках Международного коорди-

163 национного комитета по развитию банковского дела в России была создана рабочая группа по совершенствованию бухгалтерского учета и отчетности в банковской системе России. Осуществлена исследовательская и аналитиче­ская работа по определению и анализу существенных различий российских правил бухгалтерского учета и отчетности в кредитных организациях и МСФО, разработке методологии перехода на МСФО и апробации ее в ряде кредитных организаций.

Очень важным представляется введение в российскую практику состав­ления финансовой отчетности понятия «профессиональное суждение». Под профессиональным суждением для целей составления финансовой отчетно­сти по МСФО следует понимать профессиональные мнения ответственных лиц кредитной организации, сформированные на базе объективной интерпре­тации имеющейся информации о кредитных организациях и сделках кредит­ной организации в соответствии с требованиями МСФО383.

Как отмечает Л.Н. Макаревич, в России можно выделить четыре этапа внедрения МСФО в банковскую практику. Первым шагом стало принятие Временной инструкции по составлению общей финансовой отчетности ком­мерческими банками № 17 от 24 августа 1993 года384, отразившей многие ре­комендации Международного координационного комитета. Совет директо­ров Бака России 1 апреля 1996 года утвердил Концепцию Плана счетов. План счетов банков Российской Федерации был утвержден 31 октября 1996 года приказом Банка России № 02-399 , а Правила ведения бухгалтерского учета

в кредитных организациях Российской Федерации были утверждены 8 июня 1997 года. Эти документы, еще больше приближенные к МСФО, вступили в действие с января 1998 года. Следующим, третьим этапом было доброволь­ное составление отчетности по международным нормам рядом ведущих

383 См.: Парамонова Т.В. Указ. соч. С. 4.

384 Нормативные акты по банковской деятельности. 1997. № 12. Указанием Банка России от 17 мая 2001 г. № 971-У настоящая Инструкция признана утратившей силу.

385 СПС «Гарант». Указанием Банка России от 5 декабря 2002 года № 1216-У настоящий План счетов бух­галтерского учета в кредитных организациях РФ признан утратившим силу с 1 января 2003 г. в связи с при­нятием Положения Банка России от 5 декабря 2002 г. № 205-П «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации».

164 коммерческих банков и самим Банком России[356][357], Четвертым этапом явилось принятие Указания № 13 63-У.

Переход на международные стандарты заставляет менеджеров и сотруд­ников банков полностью пересмотреть содержание своей работы и ее оценку.

В условиях глобализации, революционного развития информационных и коммуникационных технологий, интенсификации денежных потоков при на­личии существенного спроса на обслуживание операций со средствами тене­вого сектора, а также со средствами криминального происхождения неиз­бежно растет уязвимость банковской системы перед попытками ее использо­вания в целях легализации преступных доходов и финансирования террориз­ма . При этом для прогнозирования и оценки рисков легализации преступ­ных доходов и финансирования терроризма кредитным организациям на се­годня уже недостаточно формального соблюдения требований, установлен­ных Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодейст- ■. вии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[358]. Для принятия адекватных решений специа­листам кредитных организаций, занимающимся вопросами противодействия легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, необходимо реализовывать практику мотивированного сужде­ния.

Важная роль в данной сфере принадлежит Банку России, который обра­батывает и анализирует статистическую отчетность кредитных организаций, доступную информацию о кредитных организациях, операциях их клиентов, выявляет рисковые зоны в их деятельности, разрабатывает методики кон­трольных мероприятий и проводит инспекционные проверки кредитных ор­ганизаций. В настоящее время при осуществлении контроля Банк России

165 ориентируется на оценку возможных рисков участия кредитных организаций либо их клиентов в операциях, связанных с легализацией доходов, получен­ных преступным путем, и финансированием терроризма, для своевременного принятия мер надзорного реагирования. Следует согласиться с мнением В.М. Мельникова о том, что происходит постепенный переход от формального ретроактивного надзора к содержательному проактивному надзору, основан­ному на мотивированном экспертном суждении[359].

Назрела проблема законодательного закрепления права и Банка России оценивать деятельность кредитных организаций и принимать в отношении их решения надзорного характера на основе профессиональной оценки каче­ства их активов, размера обязательств и собственных средств (капитала), ка­чества корпоративного управления, в том числе внутрибанковских систем управления и контроля за рисками, а также прозрачности структуры собст­венности. В связи с этим необходимо внести изменения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части оп­ределения полномочий Банка России по применению «мотивированного (профессионального) суждения», в том числе уполномоченных представите­лей Банка России при проведении проверок кредитных организаций.

Таким образом, появляются новые направления банковского регулиро­вания, что вызвано необходимостью внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функ­ционирования российского рынка банковских услуг. Это предполагает суще­ственное развитие Банком России содержательных подходов при осуществ­лении надзора.

При этом, как отмечается в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года Банку России необходимо полностью завершить процесс формирования нормативной базы, закреп­ляющей применение в российской надзорной практике международно при-

166 знанных норм, в том числе определенных в документе Базельского комитета по банковскому надзору «Основополагающие принципы эффективного бан­ковского надзора».

В качестве заключения необходимо выделить те направления банковско­го регулирования, которые по нашему мнению являются приоритетными в настоящее время:

1. развитие Банком России содержательных (риск-ориентированных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования исходя, прежде всего, из содер­жания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их по­тенциального влияния на устойчивость кредитных организаций (профессио­нальное суждение), а также формализация данных подходов;

2. разработка необходимых нормативных документов, призванных спо­собствовать более широкому использованию института кураторов кредитных организаций;

3. совершенствование процедуры ликвидации кредитных организаций, включая создание эффективного механизма реализации банковских активов ликвидируемых банков;

4. формирование системы раннего реагирования;

5. регулирование в области разработки кредитными организациями пра­вил и процедур внутреннего контроля, направленного на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финан­сированию терроризма;

6. внедрение в деятельность кредитных организаций современных принципов корпоративного управления.

Рассмотрев приоритетные направления банковского регулирования, не­обходимо обратиться к изучению форм и методов банковского регулирова­ния. Именно эти вопросы рассматриваются в следующем параграфе настоя­щего исследования.

<< | >>
Источник: МИРОНОВ Владислав Юрьевич. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2005. 2005

Еще по теме § 2. Приоритетные направления банковского регулирования на современном этапе:

  1. § 3 Функции банковского регулирования. Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования.
  2. Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)
  3. § 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
  4. § 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государст­венного регулирования банковской деятельности.
  5. ГЛАВА 1. БАНКОВСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  6. Формы и методы банковского регулирования
  7. 1. Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности
  8. Современное состояние нефтяной промышленности
  9. § 2. Индивидуально - правовой акт в банковском регулировании
  10. § 1. Влияние финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования