<<
>>

§ 3 Правовые режимы банковской деятельности.

Анализ правового механизма государственного регулирования банков­ской деятельности приводит к необходимости введения в банковское право кате­гории правовых режимов банковской деятельности, как свойства правовой среды в котором осуществляется деятельность кредитных организаций, дифференциа­ции правового регулирования и установленного порядка, определяющего воздей­ствие государства на определенные группы кредитных организаций в зависимо­сти от их организационно-правового, финансового состояния, сферы деятельно­сти и иных внутренних и внешних по отношению к кредитной организации фак­торов.

Прагматический подход к данному явлению позволяет изучить эффек­тивность действия правового механизма государственного регулирования в дина­мике осуществления банковской деятельности в определенный момент времени, проанализировать структуру и сочетание правовых средств, используемых в оп­ределенных сферах банковской деятельности, состояниях объектов управления,

социальной среды, оценить эффективность правового воздействия и выявить не­достатки для целей дальнейшего совершенствования.

В результате принятия законодательных актов и их последующего ис­пользования и применения уполномоченными субъектами в конкретной сфере общественных отношений, создается определенная правовая среда, предписы­вающая объектам регулирования определенный порядок нахождения в этой среде и возможности осуществления деятельности. При этом следует отметить, что пра­вовая среда формируется в результате воздействия всего комплекса регулирую­щих мер правового характера: законодательно определенных статусов субъектов деятельности в данной правовой среде, закрепленных принципов деятельности, определения процедур осуществления деятельности, нормативного регулирова­ния на законодательном и ведомственном уровне, принятия индивидуально - пра­вовых правоприменительных актов, преобладания стимулирующих или ограни­чивающих, запретительных методов регулирования, уровня правового регулиро­вания и состояния законности в данной сфере.

В идеале в области экономики и, в частности в сфере банковской дея­тельности, эффективный правовой механизм государственного регулирования должен сочетаться с благоприятной правовой средой, стимулирующей деятель­ность кредитных организаций. Только в этом случае право приобретает ценность социального регулятора, гармонично согласовывающего публичные и частные интересы.

В теории права правовой режим понимается как “особый порядок право­вого регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень бла­гоприятности или не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы “распорядок” действия права, это функциональная характеристика пра-

116 Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики.//Правоведение. 1996. №1,2.

Правовые режимы представляют собой особый вид регулирования в рам­ках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств к которым относятся: правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; уполно­моченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать или поддерживать соответствующий режим; деталь­ная, своего рода операционная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках режима.[117][118]

Необходимостью установления правового режима является целевая ори­ентация на регулирование конкретных областей общественных отношений во временных и пространственных границах, установление специфических режим- 112 ных требований для определенной области деятельности.

C точки зрения административного права, где наиболее основательно разработана концепция правовых режимов, целью административно-правового режима является предупреждение или затруднение преступной и иной противо­правной деятельности, установление определенного правопорядка в конкретной сфере деятельности.[119]

В сфере банковской деятельности и банковского регулирования также сформирован правовые режимы, обладающие специфическими свойствами.

Их наличие обусловлено тем, что, как уже указывалось выше, банковская деятельность является элементом кредитно-финансовой сферы государства и ре­гулируется наиболее строго, поскольку социальные последствия противоправной деятельности могут быть весьма значительными.

Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин отмечают, что особенностью специально­го юридического режима банковского законодательства является то, что роль и значение публичных (административно и финансово-правовых) элементов в регу­лировании банковской системы значительно выше по сравнению с другими об­

ластями предпринимательской деятельности, что связано с особой значимостью банковской системы для дальнейшего функционирования и развития российской экономики.[120][121]

По нашему мнению, применение термина “юридический режим”, если он используется как синоним правового режима, к законодательству не совсем кор­ректно, поскольку под правовым режимом понимается порядок регулирования и он является категорией концепции правового регулирования, поэтому говорить о правовом режиме законодательства бессмыслено, так как само законодательство, правовые средства предоставляемые им являются элементами правового режима.

В банковской деятельности выделяются несколько правовых режимов, под которыми следует понимать порядок осуществления банковских сделок и по- 101 следствия несоблюдения установленных правил.

При этом правовой режим понимается как совокупность режимных тре­бований, предъявляемых к субъектам банковской деятельности.

Под правовым режимом банковской деятельности, по нашему мне­нию, следует понимать установленный законодательством Российской Фе­дерации, нормативными актами Банка России специфический порядок го­сударственного регулирования и осуществления банковской деятельности с целью развития и укрепления банковской системы, защиты интересов вкладчиков и клиентов банков от банковских рисков, предотвращения пра­вонарушений в банковской сфере.

Кроме того, в силу особого порядка регулирования, каждый правовой режим в сфере банковской деятельности помимо вышеуказанной имеет свою спе­циальную цель, что является одним из оснований их формирования и развития, а также дифференциации правовых режимов.

Таким образом, установлением правового режима банковской деятельно­сти преследуется общая цель - укрепление банковской системы и защита интере­сов вкладчиков и клиентов банков и специальная цель, свойственная определен­ному правовому режиму.

Кроме того, правовой режим банковской деятельности, его дифферен­циация по субъектам, определяет пределы вмешательства государства, регули­рующих органов в деятельность кредитных организаций, действующих в рамках установленного для них правового режима.

Правовой режим реализуется через специфическую совокупность право­вых средств банковского права нормативного и индивидуально-правового регу­лирования, которые будут рассмотрены ниже.

По нашему мнению, правовой режим банковской деятельности включает в себя следующие необходимые элементы:

- наличие нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, закрепление в них основополагающих принципов и гарантий осуществления бан­ковской деятельности;

- определение компетенции и состава органов, осуществляющих регули­рование банковской деятельности;

- определение статуса субъектов банковской деятельности и специфиче­ских режимных требований к субъектам;

- установление правил осуществления банковской деятельности;

- нормативное закрепление порядка государственного регулирования и специфики ответственности субъектов.

Анализ банковского законодательства приводит к выводу о необхо­димости выделения в банковском праве следующих режимов банковской деятельности:

1. Общий правовой режим банковской деятельности.

2. Специальный (индивидуальный) правовой режим деятельности отдельных кредитных организаций.

3. Правовой режим деятельности проблемных банков.

4. Правовой режим банковской деятельности в особых государст­венных состояниях и чрезвычайных ситуациях.

Общий правовой режим банковской деятельности

Данный правовой режим распространяется на всех субъектов банковской деятельности, выполняющих режимные требования и не допускающих сущест­венные правонарушения в процессе осуществления банковской деятельности.

Специальной целью данного правового режима является установление общих режимных требований к субъектам банковской деятельности, а также за­крепление правил осуществления банковской деятельности.

Основой банковской деятельности в Российской Федерации является Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон “О банках и банков­ской деятельности”, Закон “О Центральном банка Российской Федерации (Банке России)”, иные законы и подзаконные акты.

Данные нормативные акты устанавливают основополагающие начала (принципы), гарантии и режимные требования банковской деятельности.

Принципы банковской деятельности (некоторые авторы выделяют прин­ципы банковской системы) можно определить как закрепленные в законе безус­ловно обязательные к исполнению всеми и повсеместно, присущие всем элемен­там банковской системы основополагающие идеи и положения наиболее всесто­ронне и полно выражающие особенности построения (создания, организации) и функционирования банковской системы в России и возникающих в этой сфере правоотношений. Совокупность таких правовых положений образует единую систему принципов.[122]

Различные наименования по сути одних и тех же принципов - принципы банковской деятельности, принципы банковской системы, объясняется тем, что во втором случае делается акцент на том, что банковской деятельности органиче­ски присуща системность и системное регулирование, что банковская деятель­ность осуществляется исключительно элементами банковской системы России.

По сути данные принципы являются принципами правового регулирования при­менительно к банковской деятельности.

Я. А. Гейвандов выделяет следующие принципы банковской системы (правильнее их именовать все же принципами правового регулирования банков­ской деятельности - прим, автора): принцип законности, принцип государствен­ного регулирования банковской деятельности, принцип осуществления банков­ской деятельности специализированными организациями, принцип независимо­сти функционирования кредитных организаций, также выделяются принцип до­говорных отношений, юридического равенства кредитных организаций, принцип конкуренции и ограничения монополистической деятельности[123].

Правовые гарантии прав осуществления банковской деятельности, закре­пленные в законодательных актах, являются элементом правового режима бан­ковской деятельности и служат средством обеспечения стабильности банковской деятельности. Частично гарантии пересекаются и включают в себя принципы банковской деятельности, поскольку последние также выполняют обеспечитель­ную функцию.

Теория права не выделяет юридические гарантии как категорию правово­го регулирования.

Как первичные “глубинные” элементы правовой материи в процессе пра­вового регулирования С. С. Алексеев выделяет так называемую “троицу” - пози­тивные обязывания, дозволения и запреты, выполняющие функции регулирова­ния, носящие субстанциональный характер и образующие своего рода протове­щество, протоматерию права из которых складываются основные конструктивные построения позитивного права, типы регулирования.[124]

Правовые гарантии представляют собой комплексное правовое средство, т.е. “правовое явление, обладающее фиксированными свойствами, которое позво­ляет реализовать потенциал права”[125], состоящее из совокупности юридических дозволений, запретов и обязываний, и направленное на обеспечение реализации

субъектом регулирования субъективного права и защиту его законных прав и ин­тересов.

Таким образом, функциями юридических гарантий являются обеспечи­тельная и защитная.

К конституционным гарантиям относятся: предусмотренный Ст. 4 Кон­ституции принцип законности, в соответствии с которым Конституция Россий­ской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, гарантия единства экономического пространства, сво­бодное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкурен­ции, свобода экономической деятельности, гарантия защиты права собственности независимо от формы собственности (Ст. 8), принцип соблюдения законности в деятельности органов государственной власти, принцип признания и примата международного права в правовой системе РФ (ч.ч. 2, 3 Ст. 15), право на свободу осуществления предпринимательской деятельности, гарантии охраны частной собственности, изъятия имущества только на основании решения суда и гарантии адекватного возмещения при принудительном отчуждении (Ст. 35).

Значение конституционных основ банковского права заключается в сле­дующем. Во-первых, они программируют банковскую деятельность, распростра­няя на нее правовой режим предпринимательства и устанавливая свободу пере­движения капитала и финансовых услуг (Статья 8 Конституции). Во-вторых, кон­ституционные основы устанавливают тот минимум гарантий прав и интересов участников банковских правоотношений, который не может быть ограничен спе­циальными банковскими нормами... В третьих, конституционные нормы создают основу для единообразного банковского правового регулирования.[126]

Элементом правового режима банковской деятельности выступает также установление статуса субъектов банковской деятельности и режимных требова­ний.

Статус субъекта банковской деятельности определяется через совокуп­ность прав и обязанностей в Законе “О банках и банковской деятельности”. В ст. 1 данного Закона выделяются следующие субъекты банковской деятельности (кредитные организации): банк и небанковская кредитная организация.

В статье 5 вышеуказанного закона определяется перечень банковских операций и других сделок, которые при наличии соответствующей лицензии вправе совершать кредитные организации.

Таким образом, в статьях 1 и 5 Закона “О банках и банковской деятель­ности” определяется статус кредитных организаций путем определения банков­ских операций, которые вправе осуществлять кредитные организации. Статус конкретной кредитной организации определяется индивидуально-правовыми ак­тами Банка России - лицензией на право совершения банковских операций, в оп­ределенных случаях также и актами, ограничивающими банковскую деятельность ит.д.

Под режимным требованием банковской деятельности необходимо по­нимать установленное законом необходимое общее условие осуществления бан­ковской деятельности, выступающее как правовое средство установления и под­держания правового режима. Совокупность режимных требований является необ­ходимым и достаточным условием осуществления банковской деятельности.

В литературе выделяются следующие режимные требования: лицензиро­вание банковской деятельности, исключительный характер банковской деятель­ности (запрет на осуществление производственной торговой и страховой деятель­ности)126 [127].

Кроме того, по нашему мнению, к режимным требованиям относятся обязанность соблюдения субъектами банковской деятельности законодательства, включая нормативные акты Банка России, соблюдения установленных экономи­ческих нормативов.

Особым режимным требованием, которое является одновременно и га­рантией банковской деятельности, следует рассматривать, предусмотренную ст. 857 Гражданского кодекса РФ и ст. 26 Закона “О банках и банковской деятельно­сти” обязанность банков гарантировать банковскую тайну.

В соответствии со ст. 26 Закона “О банках и банковской деятельности” кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организа­

ции обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и коррес­пондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организаци­ей, если это не противоречит федеральному закону. За разглашение банковской тайны Банк России, кредитные, аудиторские и иные организации, а также их должностные лица и их работники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба, в порядке, установленном федеральным законом.

Специальный правовой режим деятельности отдельных кредитных организа­ций

Результатом проведения банковских реформ явилось создание двухуров­невой банковской системы. На верхнем уровне находится Банк России, поскольку уполномочен государством регулировать банковскую систему в целом. На ниж­нем уровне находятся коммерческие банки и иные элементы банковской системы, которые должны быть однопорядковыми, полностью равноправными.[128]

Вместе с тем, существует ряд субъектов банковской деятельности в от­ношении которых применяется специальное (индивидуальное) правовое регули­рование, устанавливающее, как правило, более льготный правовой режим дея­тельности. Данное положение обусловлено специфическим положением данных кредитных организаций, характером выполняемых задач но, в большей степени данное явление можно рассматривать как атавизм, пришедший из государствен­но-монополистической банковской системы и объем его неуклонно снижается, по крайней мере, снижался до кризиса августа 1998 г.

Целью данного правового режима является установление особого поряд­ка регулирования деятельности отдельных субъектов банковской деятельности в силу их особой роли в банковской системе, характера выполняемых задач.

В частности, данный правовой режим установлен для Сберегательного банка Российской Федерации.

Деятельность Сберегательного банка Российской Федерации неизменно регулировалась специальными нормативными актами.

Правовой режим деятельности Сбербанка России не требовал соблюде­ния большинства экономических нормативов, обязательных для деятельности коммерческих банков, устанавливал особый порядок депонирования средств, пра­вил совершения расчетных операций, предоставления отчетности, надзора за дея­тельностью Сбербанка со стороны Банка России.

Данное положение объясняется особой ролью Сберегательного банка Российской Федерации в банковской системе России как крупнейшего и наиболее надежного банка по работе с населением, крупнейшего оператора по расчетам в области коммунального хозяйства и т.д.

Кроме того, особый порядок пруденциального регулирования существо­вал для Внешэкономбанка России и иных специализированных государственных банков. На сегодняшний день действующее банковское законодательство не пре­дусматривает особого порядка регулирования деятельности банков данного вида.

В настоящий момент особенности деятельности Сберегательного банка РФ, предусмотренные ранее действующим законодательством, все более нивели­руются.

В соответствии с п. 2 Письма Банка России от 23 декабря 1996 г. N 383 “О порядке осуществления пруденциального банковского надзора за Сберега­тельным банком Российской Федерации (в ред. Указаний ЦБ РФ от 13.11.97 N 17-У, от 05.08.98 N 307-У) начиная с отчетности на 01.02.97 на Сберегательный Банк РФ распространяется действие Инструкции N 1 "О порядке регулирования деятельности кредитных организаций", за исключением норматива Hll "Макси­мальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения".[129]

Таким образом, на Сберегательный банк России распространяются прак­тически все экономические нормативы, установленные для коммерческих банков, за исключением норматива максимального размера привлеченных денежных средств населения, что объясняется высокой социальной значимостью данного вида услуг для населения. Кроме этого применяется особый порядок депонирова­

ния обязательных резервов в Банке России в соответствии с Положением “Об обязательных резервах Сбербанка РФ, депонируемых в Центральном Банке Рос­сийской Федерации”.

В соответствии с Указанием Банка России от 11 сентября 1998 г. N 335-У Сберегательному банку Российской Федерации по привлеченным средст­вам юридических лиц в валюте Российской Федерации и привлеченным средст­вам юридических и физических лиц в иностранной валюте был установлен нор­матив обязательного резервирования в размере 5 процентов, в то время как для остальных коммерческих банков, в зависимости от величины вложений в ГКО (данная дифференциация обусловлена банковским кризисом августа 1998 г.), норматив обязательного резервирования составлял 5,7,5 и 10 процентов.

В связи с кризисными явлениями в банковской системе после августа 1998 г. Банк России ввел единый норматив депонирования средств в обязатель­ных резервах Банка России в размере 5 процентов.

В соответствии с п .1 Указания Банка России от 11 января 2000 г. N 731- У с 1 января 2000 года для кредитных организаций и Сберегательного банка Рос­сийской Федерации устанавливаются следующие нормативы обязательных резер­вов: по привлеченным средствам юридических лиц в валюте Российской Федера­ции и привлеченным средствам юридических и физических лиц в иностранной валюте - в размере 10 процентов; по денежным средствам физических лиц, при­влеченным во вклады (депозиты), в валюте Российской Федерации - в размере 7 процентов. Как видно из текста вышеприведенных указаний Банка России, не­смотря на то, что нормативы для Сбербанка РФ и коммерческих банков в настоя­щий момент одинаковы, Банк России в тексте неизменно разделяет коммерческие банки и Сбербанк РФ как различные субъекты регулирования.

Таким образом, различия между общим правовым режимом банковской деятельности и специальным правовым режимом деятельности отдельных кре­дитных организаций в настоящий момент незначительны, но как правовое явле­ние данный правовой режим имеет место в банковском регулировании и требует рассмотрения. Можно предположить, что в случае усиления государственного влияния на банковскую систему, обусловленного кризисными явлениями в бан­

ковской системе и экономике страны в целом, значение данного правового режи­ма возрастет.

Например, создание Российского Агентства по реструктуризации кре­дитных организаций (АРКО) как кредитной организации с особым правовым ста­тусом и выдача Банком России лицензии на право совершения банковских опера­ций, создание Российского банка развития является тенденцией к увеличению го­сударственного капитала в банковской системе России и, соответственно, сохра­нению особого правового режима государственного регулирования для отдель­ных субъектов банковской деятельности.

В литературе по банковскому праву давно обсуждается вопрос о необхо­димости принятия специального закона, который регулировал бы деятельность Сберегательного Банка.

О необходимости принятия данного закона и что проект его находится в стадии доработки было отмечено в выступлении Заместителя Председателя Банка России г-на Хандруева на российско-германском симпозиуме “Банковское зако­нодательство и проблемы формирования стабильной банковской системы” еще в 1995 г.[130][131], однако до сих пор закон не принят.

На рассмотрении Государственной Думы РФ находится проект Феде­рального закона “О Российском банке развития” в котором определяется статус РБР (РБР является банком, созданным в форме открытого акционерного общества с участием государства в его уставном капитале в размере не менее 75 процентов плюс одна акция), цели и задачи его деятельности, состав органов управления, формы надзора за его деятельностью.

Особый правовой режим установлен для Центрального банка Российской Федерации. Специфика данного режима заключается в том, что Банк России, яв­ляясь органом государственного управления в денежно-кредитной сфере страны и банковской системой, осуществляет также и банковскую деятельность, цель кото­

рой носит двоякий характер. C одной стороны, Банк России, осуществляя банков­скую деятельность, оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных учреждений и определяет кредитную политику в государстве.[132]C другой стороны, в соответствии со ст. 2 Закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” Банк России осуще­ствляет свои расходы за счет собственных доходов, что понуждает Банк России осуществлять банковскую деятельность на коммерческой основе, получать при­быль для собственных нужд. Кроме того, на основании федерального закона часть прибыли Банка России перечисляется в бюджет.

Банк России действует на основании Федерального закона “О Централь­ном банке Российской Федерации (Банке России). На Банк России не распростра­няются экономические нормативы, предусмотренные законом для коммерческих банков, в отношении Банка России не применяется банковское регулирование, за исключением случаев, установленных вышеуказанным законом.

Анализ правового режима деятельности Центрального банка Российской Федерации требует дальнейшей разработки, что не является целью данной рабо­ты.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что наиболее эффективным средством реализации данного правового режима является принятие отдельных законов, регулирующих деятельность конкретных кре­дитных организаций, обладающих особым правовым статусом.

Правовой режим деятельности проблемных банков

Правовой режим деятельности банков, отнесенных к категории проблем­ных, значительно отличается от общего правового режима банковской деятельно­сти. Также этот режим отличается от специального правового режима деятельно­сти отдельных кредитных организаций, поскольку как особый порядок регулиро­вания может в той или иной степени распространяться на всех субъектов банков­ской системы при наличии соответствующих оснований, а специальный правовой

режим представляет собой особый порядок регулирования деятельности конкрет­ных кредитных организаций.

Специальной целью данного правового режима, на наш взгляд, является минимизация рисков от деятельности кредитной организации, отнесенной к кате­гории проблемных, путем ограничения отдельных видов ее деятельности, воздей­ствие на кредитную организацию с целью восстановления ее платежеспособно­сти, предотвращения несостоятельности (банкротства), при необходимости осу­ществления антикризисного управления и процедуры банкротства.

Прежде всего, если для общего режима банковской деятельности осново­полагающим принципом является независимость банковской деятельности от ор­ганов государственной власти и управления, в том числе и от вмешательства в оперативную деятельность Банка России, то правовой режим деятельности про­блемных банков предусматривает гораздо более интенсивный контроль за дея­тельностью и ограничение самостоятельности вплоть до полного отстранения ис­полнительных органов проблемного банка от руководства текущей деятельно­стью, увеличение объема применения принудительных мер воздействия, возник­новения дополнительных обязанностей банка по проведению финансового оздо­ровления и иных процедур по предупреждению банкротства.

Кроме того, неудовлетворительное финансовое состояние банков влечет ограничение круга совершаемых операций (на основании законодательства, а также индивидуально-правовых актов) и сужение правоспособности, а также ряд иных правовых последствий.

Правовой режим деятельности проблемных банков складывается из сле­дующих элементов: критерии определения статуса проблемных банков, специфи­ка статуса, осуществление банковской деятельности, специфика применяемых принудительных мер воздействия

Критерии отнесения банков к категории проблемных сформулированы в Письме Банка России от 28 мая 1997 г. N 457 “О критериях определения финан- 133 сового состояния банков” .

В категории “Проблемные банки” выделяются две группы: 3 и 4.

Группа 3. Банки, испытывающие серьезные финансовые трудности. Данная группа характеризуется тем, что проблемы, возникающие в деятельности банка, носят выраженный характер. Существует реальная угроза интересам кре­диторов, клиентов и участников банка.

К третьей группе относятся банки, имеющие как минимум один из пере­численных ниже признаков: наличие на анализируемую отчетную дату неопла­ченных платежных и других расчетных документов клиентов и банка в связи с отсутствием средств на корреспондентском счете банка от 4 до 30 дней подряд; снижение абсолютной величины собственных средств (капитала) банка на 10% и более против их максимального значения за последние двенадцать месяцев функ­ционирования банка, но не ниже уровня фактически оплаченного уставного капи­тала; выявление серьезных недостатков в бухгалтерском учете и отчетности (зна­чительное завышение либо занижение финансового результата, завышение вели­чины капитала, заведомо неправильная классификация кредитов и т.д.); непред­ставление на текущую отчетную дату (представление с задержкой на 5 рабочих дней и более) требуемых форм отчетности, если аналогичные нарушения не до­пускались в течение последних пяти месяцев, предшествующих анализируемой дате.

Группа 4. Банки, находящиеся в критическом финансовом положении. К данной категории относятся Банки проблемы в которых приобрели наиболее ост­рый и / или затяжной характер.

К четвертой группе относятся банки, имеющие как минимум один из пе­речисленных ниже признаков: наличие на анализируемую отчетную дату неопла­ченных платежных и других расчетных документов клиентов и банка в связи с отсутствием средств на корсчете свыше 30 дней подряд; снижение абсолютной величины собственных средств (капитала) банка до уровня ниже размера факти­чески оплаченного уставного капитала; повторное выявление серьезных недос­татков в бухгалтерском учете и отчетности (значительное завышение либо зани­жение финансового результата, завышение величины капитала, заведомо непра­вильная классификация кредитов и т.д.); непредставление (представление с за-

133 Вестник Банка России. 1998. №22.

держкой на 5 рабочих дней и более) требуемых форм отчетности на две отчетные даты, включая анализируемую за последние шесть месяцев.

Отнесение банков к категории проблемных влечет определенные право­вые последствия.

Кредитные организации, отнесенные к категории проблемных, не могут получать дополнительные лицензии, расширяющие круг банковских операций. В соответствии с п. 13.1 Инструкции Банка России № 75-И от 23.07.98 г.[133] кредит­ная организация для расширения деятельности путем получения дополнительных лицензий должна быть в течение последних 6 месяцев финансово устойчивой; выполнять установленные Банком России требования к размеру капитала; выпол­нять обязательные резервные требования Банка России; не иметь задолженности перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации, ме­стным бюджетом и государственными внебюджетными фондами.

Таким образом, банк, отнесенный к категории проблемных не может по­лучить для расширения круга выполняемых операций следующие виды лицензий: лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и ино­странной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физиче­ских лиц), лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных метал­лов, лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, генеральная лицензия.

Кроме того, правовой режим деятельности проблемных банков преду­сматривает уменьшение правоспособности и сужения круга банковских операций, которые банк вправе выполнять.

Данное ограничение может быть предусмотрено законодательством (нормативное ограничение), а также вводится индивидуально правовым актом - Предписанием об ограничении круга совершаемых операций, издаваемым над­зорным органом Банка России (индивидуальное ограничение)

Нормативные ограничения деятельности проблемных кредитных органи­заций как правило устанавливаются Банком России и содержаться в соответст­вующих нормативных актах Центрального банка.

Например, в соответствии с Положением Банка России “О депозитных и сберегательных сертификатах банков’ право выдачи сберегательного сертифи­ката предоставляется банкам в частности при следующих условиях: выполнения обязательных экономических нормативов; наличия резервного фонда (балансо­вый счет 10701) в размере не менее 15 процентов от фактически оплаченного ус­тавного капитала; выполнения обязательных резервных требований. Ухудшение финансового положения кредитной организации и отнесение кредитной органи­зации к 3 или 4 классификационной группе в порядке, установленном норматив­ными актами Банка России является основанием к отказу в регистрации условий выпуска депозитных сертификатов. Таким образом, проблемные банки не могут привлекать денежные средства путем эмиссии депозитных сертификатов.

В соответствии с ранее действующей редакцией Инструкции Банка Рос­сии № 1 “О порядке регулирования деятельности банков”, банки, размер собст­венных средств (капитала) которых составлял сумму, эквивалентную величине от 1 до 5 млн. евро, до принятия новой редакции Инструкции № 1 от 27 мая 1999 г. не могли: проводить банковские операции за пределами Российской Федерации (кроме открытия и ведения корреспондентских счетов в банках - нерезидентах для осуществления расчетов по поручению физических и юридических лиц); осуществлять операции по привлечению и размещению драгоценных металлов; открывать филиалы и создавать дочерние организации за рубежом; принимать участие в капитале кредитных организаций на сумму, превышающую 25% капи­тала этих кредитных организаций.[134][135]

Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве) кредитных ор­ганизаций” от 25.02.99 N 40-ФЗ [136]в статье 4 устанавливает основания примене­ния мер по предупреждению банкротства кредитной организации, которые в том числе могут носить и принудительный характер.

В соответствии со статьей 3 Закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” к кредитной организации применяются при наличии ос­нований следующие меры по предупреждению банкротства

1) финансовое оздоровление кредитной организации;

2) назначение временной администрации по управлению кредитной органи­зацией (далее - временная администрация);

3) реорганизация кредитной организации.

Кроме того, в соответствии со ст. 75 Закона “О банках и банковской дея­тельности” и Приказом Банка России № 59 к кредитной организации могут при­меняться следующие меры воздействия принудительного характера: штрафы, требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее фи­нансовому оздоровлению, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана финансового оздоровления (плана санации), ограничение про­ведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести меся­цев, запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензий, на срок до одного года, запрет на откры­тие филиалов на срок до одного года, требование о замене руководителей кредит­ной организации, введение временной администрации по управлению кредитной организацией, отзыв лицензии на осуществление банковских операций по осно­ваниям, предусмотренным статьей 20 Закона “О банках и банковской деятельно­сти”.

Основанием для применения принудительных мер воздействия является нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодатель­

ства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление инфор­мации, представление неполной или недостоверной информации, а также в слу­чае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угро­зу интересам клиентов и / или кредиторов (вкладчиков).

Ст. 75 Закона “О Центральном Банке РФ” формулирует в самом общем виде основания для применения вышеуказанных мер воздействия. Банк России самостоятельно для себя определяет основания и процедуру применения мер воз­действия и определяет их в ведомственных нормативных актах.

Безусловно, такое положение является следствием несовершенства бан­ковского законодательства России, поскольку прерогатива определения основа­ния и характера ответственности за совершение правонарушений, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности, передана органу, осуществ­ляющему применение данной ответственности. Данное положение усугубляется практически полным отсутствием в законе процессуальных (процедурных) норм, регулирующих деятельность надзорных органов Банка России по применению принудительных мер воздействия и ответственности.

При рассмотрении проблемы правового режима деятельности проблем­ных банков необходимо разграничить процедуры применения мер принудитель­ного воздействия как ответственности за нарушение банковского законодательст­ва, которые применяются ко всем банкам и применение принудительных мер как процедур, направленных на финансовое оздоровление кредитной организации и защиту интересов клиентов банка, собственно и формирующих правовой режим деятельности проблемных банков.

В принципе, применение любой принудительной меры воздействия явля­ется санкцией за совершение какого-либо нарушения в банковской деятельности, если понимать санкцию как неблагоприятное последствие за нарушение правил банковской деятельности.

Вместе с тем, представляется, что цель применения данных мер как от­ветственности за правонарушения и как мер, направленных на недопущение ухудшения финансового состояния кредитной организации разные.

Если в первом случае применение мер воздействия осуществляется с це­лью искоренить правонарушения из банковской деятельности, добиться неуклон-

ного соблюдения законности при осуществлении банковских операций, предот­вратить их дальнейшее совершение и оградить клиентов кредитной организации от незаконных действий, то во втором случае целью применения данных мер яв­ляется финансовое оздоровление кредитной организации, недопущение банкрот­ства, убытков клиентов кредитной организации и обеспечение стабильности бан­ковской системы.

К данному выводу приводит системный анализ норм, содержащихся в статьях 75 и 76 Закона “О Центральном банке РФ”.

В статье 75 Закона “О Центральном банке РФ” сформулированы прину­дительные меры воздействия, которые Банк России вправе применять к кредит­ным организациям при наличии оснований предусмотренных в этой статье. Осно­ваниями применения этих мер являются: нарушение кредитной организацией фе­деральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непред­ставления информации, представления неполной и недостоверной информации, т.е. основаниями для применения в соответствии со ст. 75 Закона выступают пра­вонарушения, которые не связаны напрямую с финансовым состоянием кредит­ной организации и могут быть применены к любой из них.

Статья 76 Закона “О Центральном банке также говорит о применении мер воздействия, предусмотренных статьей 75, но основанием применения их вы­ступает выявление ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом. Таким образом, в дан­ном случае меры воздействия выступают уже не как санкция за совершенные пра­вонарушения, а как меры воздействия, направленные на стабилизацию финансо­вого положения кредитной организации. Естественно, круг принудительных мер. применяемых по основаниям, предусмотренным Статьей 76 Закона должен отли­чаться от характера мер, применяемых в случае допущения кредитной организа­цией правонарушения. В данном случае, прежде всего должны применяться ста­билизационные и ограничительные меры, вряд ли штрафы, ужесточение эконо­мических нормативов, запреты на проведение отдельных банковских операций будут кардинально способствовать улучшению финансовой ситуации.

Надзорные органы Банка России должны анализировать деятельность кредитных организаций и выявлять причины возникновения нарушений. К сожа­

лению, на сегодняшний день надзорные органы линейно подходят к применению мер воздействия и за любое нарушение, в том числе и экономических нормативов, в случаях, когда их невыполнение вызвано тяжелым финансовым состоянием кредитной организации, применяют штраф, чем достигается прямо противопо­ложная цель - еще большее ухудшение финансового состояния кредитной органи­зации. Данное положение можно объяснить в частности несовершенством дейст­вующего законодательства, в котором крайне абстрактно сформулирована функ­ция и процедура банковского надзора и регулирования.

В связи с этим представляется совершенно оправданной концепция, пре­дусматривающая принятие специального закона о государственном регулирова­нии банковской деятельности и разделение функции регулирования между неза­висимыми государственными органами.[137]

Данный закон должен устанавливать общие основы государственного ре­гулирования банковской деятельности, круг органов - субъектов банковского ре­гулирования, детально регламентировать процедурные моменты банковского ре­гулирования, порядок осуществления надзора и иные положения, необходимые для четкого и обоснованного государственного регулирования банковской систе­мой. В противном случае будет продолжаться ситуация, когда Банк России, как единственный субъект банковского регулирования, будет самостоятельно, сам для себя устанавливать процедуру своей же деятельности, нередко произвольно тол­куя закон, деятельности кредитных организаций.

Анализ соотношения норм, сформулированных в Законе “О несостоя­тельности (банкротстве) кредитных организаций” и Законе “О Центральном бан­ке РФ”, приводит к выводу, что, если ранее на Банк России возлагалась обязан­ность по охране законных интересов кредиторов и защите банковской системы в целом, то с момента принятия данного Закона на Центральный Банк возлагаются обязанности по предупреждению банкротства конкретных кредитных организа­ций. Если ранее законодатель в основании применений мер воздействия делал акцент на защиту интересов вкладчиков и системного интереса, то теперь Банк

России вне зависимости от угрозы вышеприведенным интересам вправе приме­нять меры, предусмотренные данным Законом. Данное положение усиливает роль Банка России в деятельности кредитных организаций и не ограничивает только защитой публичного интереса.

Применение принудительных мер, по основаниям изложенным в статье 76 Закона “О Центральном банке РФ” является элементом правового режима дея­тельности проблемных банков.

При наличии оснований, предусмотренных Федеральным Законом ‘Ό ре­структуризации кредитных организаций” кредитная организация, осуществляю­щая деятельность при данном правовом режиме, может подвергнуться процедуре реструктуризации в соответствии с вышеуказанным законом.

Правовой режим банковской деятельности в чрезвычайных ситуациях и особых государственных состояниях.

Специфика данного режима состоит в том, что при возникновении чрез­вычайных ситуаций, связанных с природными и техногенными бедствиями, соци­альными волнениями, военными действиями, возникновения ситуаций, угро­жающих экономической стабильности и безопасности страны, органы государст­венной власти могут устанавливать особый, отличный от общего, порядок осуще­ствления банковской деятельности.

Целью данного правового режима является установление особого поряд­ка осуществления банковской деятельности в чрезвычайных ситуациях и особых государственных состояниях, определение оснований и пределов его введения..

Примером установления данного режима является Заявление Правитель­ства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г.[138][139] в соответствии с которым с 17 августа 1998 г. объявлен морато­рий сроком на 90 дней на осуществление выплат по возврату финансовых креди­тов, полученных от нерезидентов Российской Федерации, на выплату страховых

платежей по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, на выплаты по срочным валютным контрактам. Одновременно введен запрет для нерезидентов Российской Федерации на вложение средств в рублевые активы со сроком пога­шения до 1 года включительно, и принятое на основе его Указание Банка России № 320-У от 19.08.98 г.[140] в соответствии с которыми приостановлены с 17 августа 1998 года на срок 90 дней операции банков, связанные с осуществлением рези­дентами выплат в пользу нерезидентов по погашению основного долга по финан­совым кредитам, полученным от нерезидентов на срок более 180 дней; страховым платежам по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, включая сделки "репо"; срочным валютным контрактам.

В данном случае был установлен особый правовой режим деятельности банков, предусматривающий ограничение на совершение определенных валют­ных операций.

Российское банковское законодательство практически не содержит норм, которые бы регулировали данный правовой режим.

В статье 4 Закона “О Центральном банке РФ” к функциям Банка России отнесено установление правил осуществления расчетов, правил проведения бан­ковских операций, валютное регулирование и определение порядка осуществле­ния расчетов с иностранными государствами. Из этого, по мнению Правительства Российской Федерации и Центрального банка, следует, что Банк России имеет все полномочия для установления особых правовых режимов банковской деятельно­сти в чрезвычайных ситуациях. Вместе с тем, введение данного правового режима нарушает многочисленные нормы, содержащиеся в законах, которые не могут быть изменены решением Правительства, иных органов государственной власти и управления, в частности, данным постановлением нарушены нормы, содержа­щиеся в статьях 848, 849, 858 Гражданского кодекса РФ, поскольку данным под­законным нормативным актом изменена обязанность клиентов банков по надле­жащему исполнению обязательств, и обязанность банков по надлежащему осуще­ствлению расчетных операций.

Таким образом, необходимо еще раз подчеркнуть, что правовой режим банковской деятельности в особых государственных состояниях, затрагивающий

конституционные права субъектов банковской деятельности и клиентов кредит­ных организаций, правила совершения банковских операций, установленные за­коном, может вводится только законом, либо порядок введения и его содержание должно бьггь предусмотрено специальным законом о государственном регулиро­вании банковской деятельности, вопрос о необходимости принятия которого не­однократно поднимался.[141]

В правовом режиме банковской деятельности в чрезвычайных ситуациях особое место должны занимать гарантии банковской деятельности. Причем в данном правовом режиме помимо общих гарантий банковской деятельности не­обходимо предусмотреть и учитывать специальные гарантии для клиентов и вкладчиков банков, действующих в условиях чрезвычайных ситуаций и самих банков от неправомерного изъятия денежных средств и причинения убытков, свя­занных с изъятием денежных средств и приостановлением операций по счету, ко­торые должны распространяться как на российских предпринимателей и граждан, так и на иностранных инвесторов.

Статья 849 Гражданского Кодекса РФ устанавливает, что банк обязан по распоряжению клиента выдавать или перечислять со счета денежные средства клиента не позже дня, следующего за днем поступления в банк соответствующего платежного документа, если иные сроки не предусмотрены законом, изданными в соответствии с ним банковскими правилами или договором банковского счета.

Таким образом, иные сроки списания денежных средств со счета могут быть установлены на основании закона и банковскими правилами, принимаемы­ми в соответствии с ним. Из этого можно сделать вывод, что Заявление Прави­тельства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г. и принятые в соответствии с ним акты Банка России в соответ­ствии с которым с 17 августа 1998 г. объявлен мораторий сроком на 90 дней на осуществление выплат по возврату валютных средств полученных от нерезиден­тов Российской Федерации является незаконным, т.к. противоречит ст. 849 ГК

РФ, иным законодательным актам, в частности, Закону “Об иностранных инве­стициях в Российской Федерации” от 9 июля 1999 г.[142]

Гарантии от утраты права собственности на материальные ценности, за­щиты инвестиций являются необходимым составным элементом данного право­вого режима. Построение правового государства без защиты собственности и ин­тересов частных лиц, в том числе и иностранных, обречено на провал, поскольку одним из основополагающих принципов развитого гражданского общества явля­ется право частной собственности и его эффективная защита.

Представляется, что в данном правовом режиме необходимо выделить конституционные, общеправовые и специальные гарантии банковской деятельно­сти.

Конституционные гарантии, распространяющиеся на общий правовой режим банковской деятельности, входят в качестве составного элемента в данный правовой режим, играют здесь особую роль и применяются с учетом специфиче­ских норм и целей данного правового режима.

Общеправовые гарантии представляют собой нормы, содержащиеся в нормативных актах и содержащие гарантии от неправомерного изъятия имущест­ва и денежных средств, нарушения иных законных прав и интересов в отноше­нии всех субъектов права, как занимающихся, так и не занимающихся предпри­нимательской деятельностью.

Статья 242 Гражданского кодекса РФ устанавливает основания реквизи­ции и гарантии возмещения стоимости имущества: в случаях стихийных бедст­вий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвы­чайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установлен­ных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция).

Гарантии, содержащиеся в Законе “Об иностранных инвестициях в Рос­сийской Федерации”144 и иных законодательных актах, являются неотъемлемой частью правового режима банковской деятельности, в том числе и в чрезвычай­ных ситуациях.

В соответствии со ст. 5 Закона “Об иностранных инвестициях” иностран­ному инвестору на территории Российской Федерации предоставляется полная и безусловная защита прав и интересов. Иностранный инвестор имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (без­действия) государственных органов, органов местного самоуправления или долж­ностных лиц этих органов, в соответствии с гражданским законодательством Рос­сийской Федерации. Ст. 9 Закона “Об иностранных инвестициях” содержит га­рантию от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора законода­тельства Российской Федерации в течение срока окупаемости инвестиционного проекта. В соответствии со ст. 11 Закона “Об иностранных инвестициях в Россий­ской Федерации” иностранный инвестор имеет право на беспрепятственный пе­ревод за пределы Российской Федерации доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм в иностранной валюте в связи с ранее осуществлен­ными им инвестициями, в том числе:

Гарантией от незаконного списания средств со счета и независимости банковской деятельности выступает положение, сформулированное в статье 854 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым списание денежных средств со счета осуществляется банком на основании распоряжения клиента. Без распо­ряжения клиента списание денежных средств, находящихся на счете, допускается по решению суда, а также в случаях, установленных законом.

К специальным банковским гарантиям относятся нормы законов и при­нимаемых на их основе банковских правил, устанавливающих гарантии защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц и банков.

В частности, к данным гарантиям относятся нормы, закрепляющие неза­висимость банков и гарантии от вмешательства со стороны органов государст­венной власти и управления в деятельность коммерческих банков и Банка России, правила, устанавливающие порядок совершения операций по счету (cτ.cτ848, 849, 854, 855 ГК РФ), закрепляющие гарантию и режимное требование соблюде­ния банковской тайны (ст. 857 ГК РФ и ст. 26 Закона “О банках и банковской деятельности”) и т. д.

144Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-Φ3"O6 иностранных инвестициях в Российской Федера­ции"IlСЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493, далее по тексту Закон “Об иностранных инвестициях .

<< | >>
Источник: ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000. 2000

Еще по теме § 3 Правовые режимы банковской деятельности.:

  1. § 2 Правовые средства индивидуально-правового регули­рования в системе государственного регулирования банковской деятельности.
  2. § 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государст­венного регулирования банковской деятельности.
  3. Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)
  4. § 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
  5. Глава1. Общая характеристика правового РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  6. ГЛАВА II Правовые средства государственного регулирования банковской деятельности.
  7. ГЛАВА III Реализация правового механизма государственного регулирования банковской деятельности
  8. ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000, 2000
  9. 1. Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности
  10. § 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банков­ской деятельности.
  11. ГЛАВА 1. БАНКОВСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  12. § 1. Влияние финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования
  13. § 2. Индивидуально - правовой акт в банковском регулировании
  14. Предмет и правовая природа договора банковского счета
  15. § 3. Правовая природа договора об использовании банковской ячейки
  16. § 3. Правовое положение Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование
  17. § 3. Специфика ответственности за нарушение установленного по­рядка осуществления банковской деятельности.
  18. Глава 2. Правовая природа отношений, возникающих при размещении ценностей в банковскую ячейку
  19. ГЛАВАI Теоретические основы государственного регулирования банковской дея­тельности (правовой аспект)
  20. Необходимость сочетания интересов субъектов банковской деятельности