§ 3. Правовое положение Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование
Эффективное финансово-правовое обеспечение банковского регулирования представляется невозможным без уяснения особенностей положения Центрального банка Российской Федерации в системе управления денежнокредитной системой, рассмотрению которых посвящен данный параграф исследования.
Банк России признается важнейшим субъектом, реализующим финансово-правовое регулирование в рамках банковской системы . А.Л. Прозоров совершенно справедливо отмечает, что финансово-правовые отношения возникают между Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями по поводу определения статуса кредитных организаций как элемента финансовой системы, лицензирования, установления обязательных финансовых (экономических) нормативов деятельности, надзора за соблюдением банковского законодательства[178][179][180].
По словам Ю.А. Крохиной, Банк России является главным денежнокредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие .
Анализ отечественных и зарубежных исследований, посвященных центральному банку, выявляет многообразие точек зрения в отношении его сущности. При этом в позициях авторов подчас отсутствует единый подход к исследованию правового положения центрального банка, а подчас наблюдаются и существенные противоречия. Представляется целесообразным рассмотреть правовое положение Банка России с позиций финансового права как ор-
88 гана, осуществляющего банковское регулирование. В работе не затрагивается налогово-правовой, бюджетно-правовой статус Банка России, вопросы обслуживания Банком России и его учреждениями государственного внутреннего долга Российской Федерации.
Исследователи статуса центрального банка по большей части акцентируют внимание на двойственности правовой природы центрального банка, которая проявляется в том, что центральный банк представляет собой, с одной стороны, специфический орган государственного регулирования в денежно-кредитной сфере, а, с другой - является юридическим лицом, участ- -JOl
ником гражданско-правового оборота . Например, Ю. Б. Зеленский отмечая двойственность правовой природы Банка России, подчеркивает, что Банк России наделен как государственно-властными полномочиями, так и рыночными рычагами (а именно, является кредитором последней инстанции для кредитных организаций)[181][182].
В настоящее время проблема правового положения Банка России вызывает многочисленные споры[183].
Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
89 России)» и другими федеральными законами[184]. Однако и в Конституции Российской Федерации и в федеральных законах правовое положение Банка России по прежнему остается недостаточно определенным. Это порождает разногласия в юридической литературе.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Исходя из этого, можно предположить, что Центральный банк Российской Федерации не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть. Такой позиции придерживается, к примеру, А.Г. Братко[185].
В то же время пункт 2 статьи 75 Конституции РФ указывает на то, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля «независимо от других органов государственной власти». Формально это дает право отнести Банк России к органам государственной власти.
Таким образом рассуждают, например, Я.А. Гейвандов[186], Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин[187].P.O. Халфина полагала, что государственный банк является государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций[188]. М.М. Агарков выдвигал мнение, что Госбанк имеет двойственную природу — с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой — представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью[189]
90
Следует отметить, что некоторые судебные инстанции придерживаются позиции, согласно которой Банк России относится к исполнительным органам власти. Например, в Постановлении Федерального Арбитражного суда Московского округа от 24 апреля 2002 г. № КА-А41/2404-02[190]содержится утверждение, в соответствии с которым системное толкование законодательства позволяет признать, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию федерального органа исполнительной власти, в связи с чем освобождается от уплаты земельного налога как орган государственной власти и управления.
Многие ученые оценивают Банк России как орган государственного управления, безотносительно к исполнительной власти, учитывая, что понятие «государственного управления» шире понятия исполнительной власти[191][192][193]. Как отмечают А.П.Алехин и Ю.М.Козлов, «исполнительная власть» - категория политико-правовая, а государственное управление - организационноправовая, и сфера государственного управления охватывает не только практическую деятельность по реализации исполнительной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность администрации государственного предприятия или учреждения) . В.А. Юсупов подчеркивает, что «административно-правовое регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в собственном более узком, организационно-правовом смысле как деятельность органов управления...» .
Эта тенденция прослеживается еще на ранних стадиях существования Центрального банка в России (Госбанка СССР) - так, один из классиков российской цивилистики - С.Н. Братусь отмечал, что Государственный банк СССР является органом государственного
91 управления[194]. Аналогичной позиции советские ученые придерживались и позднее - например, В.П. Грибанов отмечал, что Государственный банк «весьма своеобразный орган ... и является ... органом административным»[195]. Следует отметить, что данная позиция превалирует и в настоящее время. Например, Л.Г. Ефимова и Е.Ф. Жуков характеризуют Банк России как «орган государственного управления специальной компетенции»[196], С.Э. Жилинский - как специфический орган государственного управления[197], а О.Н. Горбунова - как «орган государственного управления»[198]. Ю.Н. Старилов справедливо замечает, что «государственное управление как вид государственной деятельности лишь в силу своего постоянного практического существования никогда не утратит значения и не изменит наименования»[199].
Необходимо отметить, что в случае отнесения Банка России к органам государственного управления существуют различные мнения по поводу того, к какой именно их разновидности он относится. Например, Я. А. Гейвандов и С.Э. Жилинский считают, что Банк России, представляя собой государственный орган управления, должен быть включен в систему федеральных экономических служб, существование которых предусмотрено в п. «ж» ст.71 Конституции РФ[200][201]. Т.В. Кашанина полагает, что Банк России как орган государственного управления относится к «вневедомственным органам» . В последнее время в литературе широко дискутируется вопрос о возможности квалификации Банка России в качестве государственного органа, относящегося к «денежной ветви власти», который осуществляет «специфическое денежное управление» — такого мнения придерживаются Г.А. Тосунян и А.Ю.
92 202
Викулин . Близкой по смыслу является позиция В.М. Столяренко, который полагает, что Банк России является «государственно-властным органом», а именно: «федеральным органом государственного денежно-кредитного регулирования экономики», не входит в систему органов исполнительной власти и его следует отнести к «денежно-кредитным органам государственной власти» . При этом В.М. Столяренко заключает, что Банк России является независимым органом, занимающим особое место в системе государственных органов (по аналогии с Прокуратурой и Центральной избирательной комиссией).
Для более полного уяснения правового положения Банка России необходимо обратиться к судебной практике. Например, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. № 5697/01[202][203][204][205], а также постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 30 июля 2002 г. № 6640/01 содержатся решения, основанные на том, что полномочия, указанные в Конституции РФ и Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а равно и иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. К таким же выводам пришли Федеральные арбитражные суды Поволжского и Северо-Западного округов[206].
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, большинство ученых, учитывая фактический публично-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, относят его к государственным ор-
93 ганам. Во-вторых, при наделении Банка России статусом государственного органа, в литературе отсутствует единое мнение о конкретном месте Банка России в системе государственных органов.
При этом публично-правовая составляющая статуса Банка России реализуется через функции регулирования деятельности денежно-кредитной и банковской системы, лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов, контроля и надзора за соблюдением банковского законодательства[207].
Соотнесем доктринальные взгляды с действующим законодательством. Из буквального толкования статьи 75 Конституции РФ, устанавливающей, что Банк России осуществляет свои функции «независимо от других органов государственной власти», с одной стороны, можно прийти к выводу, что Банк России является органом государственной власти.
C другой стороны в соответствии с принципом разделения властей, статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Банк России невозможно отнести к какой- либо из указанных в Конституции РФ ветвей государственной власти, так как существование иных ветвей власти Конституцией РФ (и, соответственно, иными нормативными правовыми актами) не предусмотрено. В связи с этим, в настоящее время с формальной точки зрения (опираясь на конкретную правовую норму) относить Банк России к какой-либо ветви государственной власти не представляется возможным.
Часть 1 статьи 11 Конституции РФ содержит исчерпывающий и не подлежащий расширительному толкованию перечень федеральных органов государственной власти, к которым отнесены Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Банк России не входит в данный перечень, как Председатель Банка России не
94 включен в состав субъектов, составляющих Правительство Российской Федерации. Частью 2 статьи ПО Конституции РФ, а также статьей 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[208] установлено, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Следовательно, Председатель Банка России в Правительство РФ не входит. Данный вывод подтверждается и Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[209] не содержит указания, что Банк России входит в структуру органов исполнительной власти.
Думается, что изложенное не дает возможности прийти к однозначному выводу по вопросу отнесения Банка России к органам государственной власти. Однако является вполне обоснованной точка зрения представителей Банка России Голубева С.А., Гузнова А.Г. и Комисаровой М.В., в соответствии с которой Банк России является самостоятельным звеном единой системы государственной власти, не относящимся при этом к органам законодательной, исполнительной или судебной власти[210]. Той же точки зрения придерживается Ю.А. Крохина[211].
Решение данного вопроса может зависеть от позиции Конституционного суда Российской Федерации. При этом должны продолжаться доктринальные исследования правового положения Банка России. Необходимо подчеркнуть, что для целей настоящего диссертационного исследования представляется важным вывод о наличии государственно-властных полномочий у Банка России.
95
При этом следует поддержать доктринальное отнесение Банка России к 212
государственному органу , под которым в науке понимается относительно самостоятельная часть государственного аппарата, создаваемая государством 213
в целях осуществления строго определенного вида деятельности и осуществляющая от имени государства его функции. Для их выполнения государственный орган наделен властными полномочиями, которые он осуществляет в рамках своей компетенции, определенной нормативными актами. Можно выделить следующие специфические признаки, отличающие государственные органы: 1) формирование их по воле государства и осуществление ими своих функций от имени государства; 2) наделение их властными полномочиями, под которыми понимаются юридически закрепленные возможности осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию; 3) выполнение каждым государственным органом строго определенных в законодательном порядке видов и форм деятельности (компетенция); 4) наличие у каждого государственного органа юридически закрепленных: организационной структуры, территориального масштаба деятельности, экономической обособленности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также - порядка его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями; 5) государственные служащие в качестве основной части трудового коллектива и характеристики организационного единства. Особо следует отметить, что наличие властных полномочий справедливо считается наиболее существенным признаком любого государственного органа[212][213][214].
Необходимо упомянуть о такой особенности финансово-правового статуса Банка России как осуществление своей деятельности за счет собственных доходов. В отличие от подавляющего большинства иных государствен-
96 ных органов Банк России не финансируется из государственного бюджета. Все расходы он осуществляет из тех доходов, которые остаются в его распоряжении.
Дискуссионным является и вопрос об организационно-правовой форме, в которой создан и действует Банк России. Согласно статье 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России является юридическим лицом. Однако ни данная норма, ни какая- либо иная не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления РФ. Высказано мнение, что это является пробелом в действующем законодательстве[215][216].
Для начала необходимо ответить на вопрос коммерческим или некоммерческим юридическим лицом является Центральный банк Российской Федерации. Для этого нужно рассмотреть особенности такого деления. В соответствии с пунктом 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации коммерческими организациями являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческими - организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.
В настоящее время существуют противоположные точки зрения по вопросу отнесения Банка России к коммерческим или некоммерческим юридическим лицам. Одна группа исследователей придерживается точки зрения, что Банк России относится к коммерческим организациям . Данный вывод, как правило, обосновывается тем, что в наименовании Банка России присутствует слово «банк», им осуществляются банковские операции, в результате
97 которых Центральный банк Российской Федерации получает немалую прибыль.
Однако статья 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» однозначно говорит о том, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России. При этом в соответствии со статьей 26 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» налоги и сборы уплачиваются Банком России и его организациями в соответствии с Налоговым кодексом Российской Феде- 217 рации .
Соответственно согласно статье 50 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О 218
некоммерческих организациях» такое юридическое лицо признается некоммерческим. Анализ Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» позволяет заключить, что выполняемые Банком России функции, несомненно, нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (пункт 2 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Это обстоятельство, как представляется, является решающим и для определения организационно-правовой формы Банка России. Высказывается мнение, что юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают правоспособность. Придумывать нечто,
217 Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ И Российская газета. 1998. 6 августа. № 148-149; Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-Φ3 // Российская газета. 2000. 10 августа. № 153-154.
218 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. на 23 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; СЗ РФ. 2003. № 52. (часть I). Ст. 5031.
98 не предусмотренное законом, их создатели (учредители) не вправе . Поэтому в учредительных документах юридических лиц, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму.
Как представляется, законодатель намеренно не указал в законе организационно-правовую форму Банка России, ввиду того, что Банк России обладает такими особенностями правового статуса, что ни одна из известных российскому законодательству форм к нему не применима. Попытки ученых найти подходящую форму юридического лица для Банка России с позиций категорий гражданского права продолжаются. Однако представляется обоснованным мнение некоторых ученых об отсутствии в российском праве института, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России[217][218].
Особенности правового положения Банка России не позволяют однозначно отнести его к органам государственной власти либо к коммерческим или некоммерческим организациям[219]. C одной стороны, наделение Банка России статусом юридического лица и правом совершать от своего имени гражданско-правовые сделки, является необходимой предпосылкой для применения Банком России рыночных методов воздействия на денежнокредитную систему. C другой стороны, осуществление функций Банка России невозможно без наделения его государственно-властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации. Кроме того, совершая предусмотренные законом банковские операции, Банк
IOO листические» свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе.
Во-вторых, юридические лица публичного права всегда имеют имущество, которое используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий. Вопрос об имуществе имеет вторичный, подчиненный характер по отношению к полномочиям (компетенции).
В-третьих, юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов).
В-четвертых, по сравнению с юридическим лицом частного права юридическое лицо публичного права имеет ограниченную автономию.
В-пятых, ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер.
В-шестых, в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало .
Однако указанное понятие отсутствует в действующем российском законодательстве, как и в прежнем советском законодательстве, что представляется необоснованным. Представляется, что понятие «юридического лица публичного права» довольно точно отражает сущность и особенности таких юридических лиц, чей правовой статус устанавливается нормами публичного, а не частного права, и первичная (основная) цель создания которых носит публичный (общественный) характер, а не участие в гражданских правоотношениях. В связи с этим, порядок их образования, основной деятельности и прекращения существенно отличаются от юридических лиц частного права. Важно отличать юридические лица публичного права от некоммерческих юридических лиц частного права. Последние, во-первых, затрагивают деятельность относительно узкого круга субъектов, а во-вторых, действуют в интересах своих участников. В отличие от них, юридические лица публично-
227 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал Российского права. 2005. № 5. С. 22-24.
IOl го права обычно оказывают тотальное воздействие на деятельность неограниченного круга субъектов и действуют в интересах всего общества (государства).
В связи с изложенным, представляется целесообразным провести в законодательстве деление юридических лиц на юридические лица частного права и юридические лица публичного права. Наличие у последних властных полномочий и преимущественно бюджетный порядок финансирования оказывает прямое влияние на их гражданско-правовой статус. Это создаст предпосылки для устранения неопределенности статуса таких многочисленных юридических лиц, как органы государственной власти и иных публичных организаций (в частности, Банк России).
Включение в законодательство понятия юридического лица публичного права также позволило бы создать основу для адекватного отражения статуса Банка России. Представляется, что Банк России отвечает статусу юридического лица публичного права, так как, во-первых, создан на основе публично-правового акта (Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», во-вторых, преследует в своей деятельности публичные цели (защиты и обеспечения устойчивости рубля, укрепление банковской системы), и в-третьих, наделен для достижения указанной цели широкими властными полномочиями (статья 4 Закона о Банке России). В подтверждение позиции об отнесении Банка России к юридическим лицам публичного права можно привести легальную квалификацию в качестве таковых зарубежных центральных банков. Например, в параграфе 2 Закона о Немецком Федеральном банке прямо указано, что «Немецкий Федеральный банк является ... юридическим лицом публичного права». В ст. 1 Органического закона «О Банке Португалии» говорится, что «Банк Португалии ... является юридическим лицом, управляемым в соответствии с публичным правом», а согласно ст. 1 Закона «О Банке Финляндии» Банк Финляндии являет-
102 ся независимым учреждением, учрежденным «в соответствии с публичным 228 правом» .
С.А. Голубев говорит о том, что Банк России представляет собой публичное юридическое лицо, статус и функции которого названы в Конституции РФ и в специальном законе . Конституционный Суд Российской Федерации обозначил статус Банка России в своем Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-0 «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» . Банк России определен как конституционный орган, который имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями[220][221][222][223][224].
Я.М. Макарова предлагает рассматривать Банк России как государственную корпорацию (юридическое лицо публичного права) с особым конституционным статусом, учрежденную Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля и наделенную исключительным правом эмиссии на территории Российской Федерации, которая осуществляет свои функции независимо от органов государственной вла- 232 сти .
По мнению С. Игнатьевой в качестве правового статуса Банка России наиболее приемлемой является форма публично-правовой корпорации[225], где под публично-правовой корпорацией понимается юридическое лицо, которое обладает обособленным имуществом, являющееся государственной собственностью.
В пользу публично-правовой характеристики Банка России свидетельствует и отказ от определения статуса Банка России в таком документе, как
103 Устав. Данный документ был признан утратившим силу Федеральным законом от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ[226]. Наличие устава — характеристика юридических лиц частного права. Определение статуса Банка России исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными законами обеспечивает в определенной степени стабильность принципа его независимости, в первую очередь, от исполнительной власти. В указанных условиях внести в правоустанавливающий акт какие-либо изменения, необоснованно ограничивающие или, наоборот, расширяющие полномочия Банка России, гораздо сложнее, чем, например, в устав государственного унитарного предприятия или бюджетного учреждения. Кроме того, статус последних определяется в уставе (положении), утверждение которого зависит от уполномоченного на то органа соответствующего публично-правового образования.
Обратимся к статье 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которой Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Согласно статье 4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»[227] государственный герб Российской Федерации помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Данное положение также подтверждает наличие у Банка России государственно-властных полномочий.
В настоящее время возникает необходимость установить правовую природу имущества Центрального банка Российской Федерации. Федеральный
104 закон, указав на то, что собственником имущества Банка России является Российская Федерация, не определил то основание, на котором Банк России владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом.
Имущество Банка России не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В соответствии со статьями 113, 114 Гражданского кодекса Российской Федерации субъектом права хозяйственного ведения может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие как разновидность коммерческих организаций.
То же можно сказать и в отношении права оперативного управления. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако статья 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» гласит, что изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом данная статья определяет, что Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных Федеральным законом, а именно: в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными в Федеральном законе. Таким образом, статьи 294-297 Гражданского кодекса Российской Федерации не распространяют свое действие на имущественные отношения Банка России.
Статья 216 Гражданского кодекса Российской Федерации относит указанные права к частным видам вещных прав, то есть предполагает возможность существования и иных прав на государственную собственность, кроме
105 хозяйственного ведения и оперативного управления. Статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что гражданские права и обязанности возникают из-за оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами.
Таким законом, предусматривающим возникновение прав и обязанностей Банка России, является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который предусматривает особый по- 2,36 '
рядок владения, пользования и распоряжения имуществом Банка России .
Данная проблема приобрела особую остроту в связи с необходимостью регистрации прав на недвижимое имущество.
В настоящее время в Саратовской области благодаря усилиям Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области принято решение о регистрации за Банком России именно правомочий владения, пользования и распоряжения федеральной собственностью.
Судебная практика также признает особый правовой режим имущества Центрального банка Российской Федерации, полномочия Банка России по владению, пользованию, распоряжению имуществом, находящимся на его балансе, а также его право самостоятельно сдавать в аренду имущество, 237
осуществлять контроль за его использованием .
Законодателем приняты меры, направленные на недопущение принудительного изъятия органами исполнительной власти имущества (денежных средств) Банка России. Установленное Федеральным законом ограничение на изъятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблюдения конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России (ст. 75 Конституции Российской Федерации). Таким образом, предусмотренный статьей 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» особый порядок изъятия иму-
236 См.: Алексеева И.Н. Арбитражная практика защиты имущественных прав Банка России // Актуальные проблемы теории и практики банковского дела: Научный сборник / Под ред. Γ.Γ. Коробовой, С.Б. Коваленко. Саратов: СГСЭУ, 2001. С. 117.
237 Там же. С. 122.
106 щества, закрепленного за Банком России, объективно обусловлен возложенными на Банк России функциями. Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации при необходимости осуществляется на основании принимаемых в установленном порядке федеральных законов .
Некоторые особенности присущи Банку России и в части, касающейся распоряжения им своим имуществом. Статья 23 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» установила, что в 2005 году после утверждения годовой финансовой отчетности Центрального банка Российской Федерации Советом директоров Центрального банка Российской Федерации Центральный банк Российской Федерации перечисляет в федеральный бюджет 80 процентов фактически полученной по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Федеральным законом право на осуществление предпринимательской деятельности Банку России не предоставлено. Статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации признает предпринимательской самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Приведенные признаки предпринимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по целям, ни по характеру его деятельности. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования в денежно-кредитной и банковской сферах экономическими методами, Банк России может получать собственные доходы[228][229][230]. Однако Федеральным законом предусмотрены значительные ограничения прав Банка Poc-
107 сии на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами - некоммерческими организациями (статьи 7, 48 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Согласно статье 48 указанного закона Банк России не имеет права осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций, а также заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. Банк России вступает с другими юридическими лицами в гражданско- правовые и иные правоотношения и получает доходы не в связи с предпринимательской деятельностью, а в процессе осуществления им функций государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, процентные ставки по операциям Банка России и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами денежно-кредитной политики[231], применяемыми для достижения публичных целей. Полученные в процессе установленной федеральным законом деятельности Банка России доходы (балансовая прибыль) по итогам года, как уже отмечалось, используются на 80% для пополнения доходов федерального бюджета, на 20% для пополнения соответствующих резервов и фондов Банка России, а также на расходы по содержанию его служащих, имущества и т.п. Из упомянутых резервов и фондов Банк России осуществляет свои расходы, связанные в основном с использованием экономических, требующих значительных затрат денежных средств, методов государственного регулирования экономикой. Тем самым
108 обеспечивается финансовая основа управления денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных средств[232][233][234].
Представляет интерес вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России . Проблема использования прибыли Центрального Банка Российской Федерации не нова. Вопрос о прибыли, как и о целях деятельности и независимость центральных банков различных государств периодически обсуждается в зарубежной печати. Так, в 1997 году активизировалась дискуссия вокруг внесения изменений в статьи Швейцарской Конституции, касающиеся деятельности Национального банка. По мнению профессора Лазаннского университета Т. фон Унгерн-Штернберга, для выполнения своих задач центральный банк вовсе не должен обладать ни значительными активами, ни избыточной ликвидностью. Стоимость национальной валюты зависит не от размеров баланса эмиссионного центра, а от основных экономических факторов. Поэтому ему представлялось необоснованным то обстоятельство, что центральный банк накапливает огромные средства, в то же время государственные бюджеты всех уровней страдают от растущих дефицитов и увеличения стоимости обслуживания государственного долга. Борьба с инфляцией, по его мнению, должна быть не целью центрального банка, а инструментом достижения сбалансированного экономического роста. Однако в настоящее время в нашем государстве деятельность Банка России направлена в первую очередь на снижение уровня инфляции, что обусловлено складывающейся экономической ситуацией. Это еще раз напоминает о том, что к рекомендациям специалистов зарубежных стран необходимо относиться очень осторожно, с учетом специфики экономических условий в Российской Федера-
244 ции .
109
Подводя итог рассматриваемому вопросу необходимо отметить, что, отечественному центральному банку в отличие от большинства европейских стран был изначально присущ принцип публичности, так как с самого начала своего существования он представлял собой государственную структуру, образованную для выполнения публичных целей.
При этом, как справедливо отмечает Ю.А. Крохина, отнесение Центрального банка Российской Федерации к субъектам финансового права обусловлено публичными целями деятельности этого органа[235].
Проведенный анализ не дает возможности прийти к однозначному выводу по вопросу отнесения Банка России к органам государственной власти. Для целей же настоящего диссертационного исследования представляется важным вывод о наличии государственно-властных полномочий у Банка России. Необходимо отметить, что, несмотря на наличие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса и принципов организации Банка России как государственного органа и юридического лица.
Современное законодательство не дает ответа на вопрос об организационно-правовой форме, в которой организован и действует Банк России. Представляется, что включение в законодательство понятия юридического лица публичного права позволило бы создать основу для адекватного отражения статуса Банка России.
Изложенное позволяет констатировать, что Банк России, учитывая его публично-правовой статус, осуществляет финансовую деятельность государства, в связи с чем выступает в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный государством орган в качестве субъекта финансового права. При этом Банк России обладает двойственной правовой природой и в некоторых правоотношениях выступает субъектом иных отраслей права. Банковское регулирование, рассмотрению которого посвящена глава 2 на-
HO стоящего исследования, является одной из публичных функций, возложенных на Центральный банк Российской Федерации, осуществляя которую Банк России признается субъектом финансового права . Именно поэтому банковскому регулированию присущ в большей мере публичный метод, метод властных предписаний.
246 См., например: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. M.: Юристь, 2002. С. 529.
Ill
Еще по теме § 3. Правовое положение Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование:
- ГЛАВА 2. БАНКОВСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ИНСТИТУТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
- Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)
- § 3 Функции банковского регулирования. Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования.
- § 1. Влияние финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования
- § 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
- МИРОНОВ Владислав Юрьевич. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2005, 2005
- § 2 Правовые средства индивидуально-правового регулирования в системе государственного регулирования банковской деятельности.
- § 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
- § 2. Индивидуально - правовой акт в банковском регулировании
- ГЛАВА 1. БАНКОВСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
- 1.1 Банковское право — комплексная отрасль российского права