§ 3. Правовое положение Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование

Эффективное финансово-правовое обеспечение банковского регулиро­вания представляется невозможным без уяснения особенностей положения Центрального банка Российской Федерации в системе управления денежно­кредитной системой, рассмотрению которых посвящен данный параграф ис­следования.

Банк России признается важнейшим субъектом, реализующим финансо­во-правовое регулирование в рамках банковской системы . А.Л. Прозоров совершенно справедливо отмечает, что финансово-правовые отношения воз­никают между Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями по поводу определения статуса кредитных организаций как элемента финансовой системы, лицензирования, установления обязательных финансовых (экономических) нормативов деятельности, надзора за соблюде­нием банковского законодательства^{[178][179][180]}.

По словам Ю.А. Крохиной, Банк России является главным денежно­кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координи­ровать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в оп­ределенных случаях оказывать им непосредственное содействие .

Анализ отечественных и зарубежных исследований, посвященных цен­тральному банку, выявляет многообразие точек зрения в отношении его сущ­ности. При этом в позициях авторов подчас отсутствует единый подход к ис­следованию правового положения центрального банка, а подчас наблюдают­ся и существенные противоречия. Представляется целесообразным рассмот­реть правовое положение Банка России с позиций финансового права как ор-

88 гана, осуществляющего банковское регулирование. В работе не затрагивает­ся налогово-правовой, бюджетно-правовой статус Банка России, вопросы об­служивания Банком России и его учреждениями государственного внутрен­него долга Российской Федерации.

Исследователи статуса центрального банка по большей части акценти­руют внимание на двойственности правовой природы центрального банка, которая проявляется в том, что центральный банк представляет собой, с од­ной стороны, специфический орган государственного регулирования в де­нежно-кредитной сфере, а, с другой - является юридическим лицом, участ- -JOl

ником гражданско-правового оборота . Например, Ю. Б. Зеленский отмечая двойственность правовой природы Банка России, подчеркивает, что Банк России наделен как государственно-властными полномочиями, так и рыноч­ными рычагами (а именно, является кредитором последней инстанции для кредитных организаций)^[181][182].

В настоящее время проблема правового положения Банка России вы­зывает многочисленные споры^[183].

Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке

89 России)» и другими федеральными законами^[184]. Однако и в Конституции Российской Федерации и в федеральных законах правовое положение Банка России по прежнему остается недостаточно определенным. Это порождает разногласия в юридической литературе.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что «государст­венную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Россий­ской Федерации, Федеральное собрание, Правительство Российской Федера­ции, суды Российской Федерации». Исходя из этого, можно предположить, что Центральный банк Российской Федерации не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть. Такой позиции придерживается, к примеру, А.Г. Братко^[185].

В то же время пункт 2 статьи 75 Конституции РФ указывает на то, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля «независимо от дру­гих органов государственной власти». Формально это дает право отнести Банк России к органам государственной власти.

P.O. Халфина полагала, что государственный банк является государст­венным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций^[188]. М.М. Агарков выдвигал мнение, что Госбанк имеет двойствен­ную природу — с одной стороны, является учреждением, входящим в струк­туру Наркомфина СССР, с другой — представляет собой предприятие, со­стоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической лично­стью^[189]

90

Следует отметить, что некоторые судебные инстанции придерживают­ся позиции, согласно которой Банк России относится к исполнительным ор­ганам власти. Например, в Постановлении Федерального Арбитражного суда Московского округа от 24 апреля 2002 г. № КА-А41/2404-02^[190]содержится утверждение, в соответствии с которым системное толкование законодатель­ства позволяет признать, что Банк России осуществляет реализацию государ­ственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию федерального органа исполнительной власти, в связи с чем освобо­ждается от уплаты земельного налога как орган государственной власти и управления.

Многие ученые оценивают Банк России как орган государственного управления, безотносительно к исполнительной власти, учитывая, что поня­тие «государственного управления» шире понятия исполнительной власти^{[191][192][193]}. Как отмечают А.П.Алехин и Ю.М.Козлов, «исполнительная власть» - кате­гория политико-правовая, а государственное управление - организационно­правовая, и сфера государственного управления охватывает не только прак­тическую деятельность по реализации исполнительной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (напри­мер, деятельность администрации государственного предприятия или учреж­дения) . В.А. Юсупов подчеркивает, что «административно-правовое регу­лирование в области экономики представляет собой государственное управ­ление в собственном более узком, организационно-правовом смысле как дея­тельность органов управления...» . Эта тенденция прослеживается еще на ранних стадиях существования Центрального банка в России (Госбанка СССР) - так, один из классиков российской цивилистики - С.Н. Братусь от­мечал, что Государственный банк СССР является органом государственного

91 управления^[194]. Аналогичной позиции советские ученые придерживались и позднее - например, В.П. Грибанов отмечал, что Государственный банк «весьма своеобразный орган ... и является ... органом административным»^[195]. Следует отметить, что данная позиция превалирует и в настоящее время. На­пример, Л.Г. Ефимова и Е.Ф. Жуков характеризуют Банк России как «орган государственного управления специальной компетенции»^[196], С.Э. Жилинский - как специфический орган государственного управления^[197], а О.Н. Горбуно­ва - как «орган государственного управления»^[198]. Ю.Н. Старилов справедли­во замечает, что «государственное управление как вид государственной дея­тельности лишь в силу своего постоянного практического существования ни­когда не утратит значения и не изменит наименования»^[199].

Необходимо отметить, что в случае отнесения Банка России к органам государственного управления существуют различные мнения по поводу того, к какой именно их разновидности он относится. Например, Я. А. Гейвандов и С.Э. Жилинский считают, что Банк России, представляя собой государствен­ный орган управления, должен быть включен в систему федеральных эконо­мических служб, существование которых предусмотрено в п. «ж» ст.71 Кон­ституции РФ^[200][201]. Т.В. Кашанина полагает, что Банк России как орган государ­ственного управления относится к «вневедомственным органам» . В по­следнее время в литературе широко дискутируется вопрос о возможности квалификации Банка России в качестве государственного органа, относяще­гося к «денежной ветви власти», который осуществляет «специфическое де­нежное управление» — такого мнения придерживаются Г.А. Тосунян и А.Ю.

92 202

Викулин . Близкой по смыслу является позиция В.М. Столяренко, который полагает, что Банк России является «государственно-властным органом», а именно: «федеральным органом государственного денежно-кредитного регу­лирования экономики», не входит в систему органов исполнительной власти и его следует отнести к «денежно-кредитным органам государственной вла­сти» . При этом В.М. Столяренко заключает, что Банк России является не­зависимым органом, занимающим особое место в системе государственных органов (по аналогии с Прокуратурой и Центральной избирательной комис­сией).

Для более полного уяснения правового положения Банка России необ­ходимо обратиться к судебной практике. Например, в постановлении Прези­диума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. № 5697/01^{[202][203][204][205]}, а также постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 30 июля 2002 г. № 6640/01 содержатся решения, основанные на том, что пол­номочия, указанные в Конституции РФ и Федеральном законе «О Централь­ном банке Российской Федерации (Банке России)», а равно и иные, касаю­щиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной вла­сти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственно­го принуждения. К таким же выводам пришли Федеральные арбитражные суды Поволжского и Северо-Западного округов^[206].

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, большинство ученых, учитывая фактический публично-правовой статус Цен­трального банка Российской Федерации, относят его к государственным ор-

93 ганам. Во-вторых, при наделении Банка России статусом государственного органа, в литературе отсутствует единое мнение о конкретном месте Банка России в системе государственных органов.

При этом публично-правовая составляющая статуса Банка России реа­лизуется через функции регулирования деятельности денежно-кредитной и банковской системы, лицензирования банковской деятельности, установле­ния экономических нормативов, контроля и надзора за соблюдением банков­ского законодательства^[207].

Соотнесем доктринальные взгляды с действующим законодательст­вом. Из буквального толкования статьи 75 Конституции РФ, устанавливаю­щей, что Банк России осуществляет свои функции «независимо от других органов государственной власти», с одной стороны, можно прийти к выводу, что Банк России является органом государственной власти.

C другой стороны в соответствии с принципом разделения властей, статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе разделения на законодатель­ную, исполнительную и судебную. Банк России невозможно отнести к какой- либо из указанных в Конституции РФ ветвей государственной власти, так как существование иных ветвей власти Конституцией РФ (и, соответственно, иными нормативными правовыми актами) не предусмотрено. В связи с этим, в настоящее время с формальной точки зрения (опираясь на конкретную пра­вовую норму) относить Банк России к какой-либо ветви государственной власти не представляется возможным.

Часть 1 статьи 11 Конституции РФ содержит исчерпывающий и не под­лежащий расширительному толкованию перечень федеральных органов го­сударственной власти, к которым отнесены Президент Российской Федера­ции, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Банк России не входит в данный перечень, как Председатель Банка России не

94 включен в состав субъектов, составляющих Правительство Российской Фе­дерации. Частью 2 статьи ПО Конституции РФ, а также статьей 6 Федераль­ного конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правитель­стве Российской Федерации»^[208] установлено, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и феде­ральных министров. Следовательно, Председатель Банка России в Прави­тельство РФ не входит. Данный вывод подтверждается и Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[209] не содержит указания, что Банк России входит в структуру органов исполнительной власти.

Думается, что изложенное не дает возможности прийти к однозначно­му выводу по вопросу отнесения Банка России к органам государственной власти. Однако является вполне обоснованной точка зрения представителей Банка России Голубева С.А., Гузнова А.Г. и Комисаровой М.В., в соответст­вии с которой Банк России является самостоятельным звеном единой систе­мы государственной власти, не относящимся при этом к органам законода­тельной, исполнительной или судебной власти^[210]. Той же точки зрения при­держивается Ю.А. Крохина^[211].

Решение данного вопроса может зависеть от позиции Конституционно­го суда Российской Федерации. При этом должны продолжаться доктриналь­ные исследования правового положения Банка России. Необходимо под­черкнуть, что для целей настоящего диссертационного исследования пред­ставляется важным вывод о наличии государственно-властных полномочий у Банка России.

95

При этом следует поддержать доктринальное отнесение Банка России к 212

государственному органу , под которым в науке понимается относительно самостоятельная часть государственного аппарата, создаваемая государством 213

в целях осуществления строго определенного вида деятельности и осуще­ствляющая от имени государства его функции. Для их выполнения государ­ственный орган наделен властными полномочиями, которые он осуществляет в рамках своей компетенции, определенной нормативными актами. Можно выделить следующие специфические признаки, отличающие государствен­ные органы: 1) формирование их по воле государства и осуществление ими своих функций от имени государства; 2) наделение их властными полномо­чиями, под которыми понимаются юридически закрепленные возможности осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию; 3) выполне­ние каждым государственным органом строго определенных в законодатель­ном порядке видов и форм деятельности (компетенция); 4) наличие у каждо­го государственного органа юридически закрепленных: организационной структуры, территориального масштаба деятельности, экономической обо­собленности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также - порядка его взаимоотношений с други­ми государственными органами и организациями; 5) государственные слу­жащие в качестве основной части трудового коллектива и характеристики организационного единства. Особо следует отметить, что наличие властных полномочий справедливо считается наиболее существенным признаком лю­бого государственного органа^{[212][213][214]}.

Необходимо упомянуть о такой особенности финансово-правового ста­туса Банка России как осуществление своей деятельности за счет собствен­ных доходов. В отличие от подавляющего большинства иных государствен-

96 ных органов Банк России не финансируется из государственного бюджета. Все расходы он осуществляет из тех доходов, которые остаются в его распо­ряжении.

Дискуссионным является и вопрос об организационно-правовой форме, в которой создан и действует Банк России. Согласно статье 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России является юридическим лицом. Однако ни данная норма, ни какая- либо иная не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов госу­дарственной власти и управления РФ. Высказано мнение, что это является пробелом в действующем законодательстве^[215][216].

Для начала необходимо ответить на вопрос коммерческим или неком­мерческим юридическим лицом является Центральный банк Российской Фе­дерации. Для этого нужно рассмотреть особенности такого деления. В соот­ветствии с пунктом 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федера­ции коммерческими организациями являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а неком­мерческими - организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве та­кой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

В настоящее время существуют противоположные точки зрения по во­просу отнесения Банка России к коммерческим или некоммерческим юриди­ческим лицам. Одна группа исследователей придерживается точки зрения, что Банк России относится к коммерческим организациям . Данный вывод, как правило, обосновывается тем, что в наименовании Банка России присут­ствует слово «банк», им осуществляются банковские операции, в результате

97 которых Центральный банк Российской Федерации получает немалую при­быль.

Однако статья 3 Федерального закона «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)» однозначно говорит о том, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России. При этом в соответ­ствии со статьей 26 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» налоги и сборы уплачиваются Банком России и его организациями в соответствии с Налоговым кодексом Российской Феде- 217 рации .

Соответственно согласно статье 50 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О 218

некоммерческих организациях» такое юридическое лицо признается не­коммерческим. Анализ Федерального закона «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)» позволяет заключить, что выполняемые Банком России функции, несомненно, нацелены на достижение обществен­ных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут созда­ваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направ­ленных на достижение общественных благ (пункт 2 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Это обстоятельство, как представляется, является решающим и для оп­ределения организационно-правовой формы Банка России. Высказывается мнение, что юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством орга­низационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего созда­ния юридические лица приобретают правоспособность. Придумывать нечто,

²¹⁷ Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ И Российская газе­та. 1998. 6 августа. № 148-149; Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-Φ3 // Российская газета. 2000. 10 августа. № 153-154.

²¹⁸ Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. на 23 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; СЗ РФ. 2003. № 52. (часть I). Ст. 5031.

98 не предусмотренное законом, их создатели (учредители) не вправе . Поэто­му в учредительных документах юридических лиц, а также в законодатель­ных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организа­ционно-правовую форму.

Как представляется, законодатель намеренно не указал в законе органи­зационно-правовую форму Банка России, ввиду того, что Банк России обла­дает такими особенностями правового статуса, что ни одна из известных российскому законодательству форм к нему не применима. Попытки ученых найти подходящую форму юридического лица для Банка России с позиций категорий гражданского права продолжаются. Однако представляется обос­нованным мнение некоторых ученых об отсутствии в российском праве ин­ститута, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России^[217][218].

Особенности правового положения Банка России не позволяют одно­значно отнести его к органам государственной власти либо к коммерческим или некоммерческим организациям^[219]. C одной стороны, наделение Банка России статусом юридического лица и правом совершать от своего имени гражданско-правовые сделки, является необходимой предпосылкой для при­менения Банком России рыночных методов воздействия на денежно­кредитную систему. C другой стороны, осуществление функций Банка Рос­сии невозможно без наделения его государственно-властными полномочия­ми по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации. Кроме того, совершая предусмотренные законом банковские операции, Банк

IOO листические» свойства, если они есть, не являются основными в его право­вом статусе.

Во-вторых, юридические лица публичного права всегда имеют имуще­ство, которое используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий. Вопрос об имуществе имеет вторичный, подчиненный характер по отношению к полномочиям (компетенции).

В-третьих, юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов).

В-четвертых, по сравнению с юридическим лицом частного права юри­дическое лицо публичного права имеет ограниченную автономию.

В-пятых, ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер.

В-шестых, в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало .

Однако указанное понятие отсутствует в действующем российском за­конодательстве, как и в прежнем советском законодательстве, что представ­ляется необоснованным. Представляется, что понятие «юридического лица публичного права» довольно точно отражает сущность и особенности таких юридических лиц, чей правовой статус устанавливается нормами публично­го, а не частного права, и первичная (основная) цель создания которых носит публичный (общественный) характер, а не участие в гражданских правоот­ношениях. В связи с этим, порядок их образования, основной деятельности и прекращения существенно отличаются от юридических лиц частного права. Важно отличать юридические лица публичного права от некоммерческих юридических лиц частного права. Последние, во-первых, затрагивают дея­тельность относительно узкого круга субъектов, а во-вторых, действуют в интересах своих участников. В отличие от них, юридические лица публично-

²²⁷ См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал Российского права. 2005. № 5. С. 22-24.

IOl го права обычно оказывают тотальное воздействие на деятельность неогра­ниченного круга субъектов и действуют в интересах всего общества (госу­дарства).

В связи с изложенным, представляется целесообразным провести в зако­нодательстве деление юридических лиц на юридические лица частного права и юридические лица публичного права. Наличие у последних властных пол­номочий и преимущественно бюджетный порядок финансирования оказыва­ет прямое влияние на их гражданско-правовой статус. Это создаст предпо­сылки для устранения неопределенности статуса таких многочисленных юридических лиц, как органы государственной власти и иных публичных ор­ганизаций (в частности, Банк России).

Включение в законодательство понятия юридического лица публичного права также позволило бы создать основу для адекватного отражения статуса Банка России. Представляется, что Банк России отвечает статусу юридиче­ского лица публичного права, так как, во-первых, создан на основе публич­но-правового акта (Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», во-вторых, преследует в своей деятельности публичные цели (защиты и обеспечения устойчивости рубля, укрепление банковской системы), и в-третьих, наделен для достижения указанной цели широкими властными полномочиями (статья 4 Закона о Банке России). В подтверждение позиции об отнесении Банка России к юридическим лицам публичного права можно привести легальную квалификацию в качестве та­ковых зарубежных центральных банков. Например, в параграфе 2 Закона о Немецком Федеральном банке прямо указано, что «Немецкий Федеральный банк является ... юридическим лицом публичного права». В ст. 1 Органиче­ского закона «О Банке Португалии» говорится, что «Банк Португалии ... яв­ляется юридическим лицом, управляемым в соответствии с публичным пра­вом», а согласно ст. 1 Закона «О Банке Финляндии» Банк Финляндии являет-

102 ся независимым учреждением, учрежденным «в соответствии с публичным 228 правом» .

С.А. Голубев говорит о том, что Банк России представляет собой пуб­личное юридическое лицо, статус и функции которого названы в Конститу­ции РФ и в специальном законе . Конституционный Суд Российской Феде­рации обозначил статус Банка России в своем Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-0 «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» . Банк Рос­сии определен как конституционный орган, который имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями^{[220][221][222][223][224]}.

Я.М. Макарова предлагает рассматривать Банк России как государст­венную корпорацию (юридическое лицо публичного права) с особым кон­ституционным статусом, учрежденную Российской Федерацией для осуще­ствления защиты и обеспечения устойчивости рубля и наделенную исключи­тельным правом эмиссии на территории Российской Федерации, которая осуществляет свои функции независимо от органов государственной вла- 232 сти .

По мнению С. Игнатьевой в качестве правового статуса Банка России наиболее приемлемой является форма публично-правовой корпорации^[225], где под публично-правовой корпорацией понимается юридическое лицо, которое обладает обособленным имуществом, являющееся государственной собст­венностью.

В пользу публично-правовой характеристики Банка России свидетельст­вует и отказ от определения статуса Банка России в таком документе, как

103 Устав. Данный документ был признан утратившим силу Федеральным зако­ном от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ^[226]. Наличие устава — характеристика юри­дических лиц частного права. Определение статуса Банка России исключи­тельно Конституцией Российской Федерации и федеральными законами обеспечивает в определенной степени стабильность принципа его независи­мости, в первую очередь, от исполнительной власти. В указанных условиях внести в правоустанавливающий акт какие-либо изменения, необоснованно ограничивающие или, наоборот, расширяющие полномочия Банка России, гораздо сложнее, чем, например, в устав государственного унитарного пред­приятия или бюджетного учреждения. Кроме того, статус последних опреде­ляется в уставе (положении), утверждение которого зависит от уполномо­ченного на то органа соответствующего публично-правового образования.

Обратимся к статье 1 Федерального закона «О Центральном банке Рос­сийской Федерации (Банке России)», в соответствии с которой Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федера­ции и со своим наименованием. Согласно статье 4 Федерального конститу­ционного закона от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»^[227] государственный герб Российской Федерации по­мещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных го­сударственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, ор­ганизаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных от­дельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осу­ществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Данное положение также подтверждает наличие у Банка России государст­венно-властных полномочий.

В настоящее время возникает необходимость установить правовую при­роду имущества Центрального банка Российской Федерации. Федеральный

104 закон, указав на то, что собственником имущества Банка России является Российская Федерация, не определил то основание, на котором Банк России владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом.

Имущество Банка России не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В соответствии со статьями 113, 114 Граж­данского кодекса Российской Федерации субъектом права хозяйственного ведения может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие как разновидность коммерческих организаций.

То же можно сказать и в отношении права оперативного управления. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, поль­зования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельно­сти, заданиями собственника и назначением имущества. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник иму­щества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неисполь­зуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако статья 2 Федерального закона «О Централь­ном банке Российской Федерации (Банке России)» гласит, что изъятие и об­ременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка Рос­сии не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом данная статья определяет, что Банк России владеет, пользуется и распо­ряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных Фе­деральным законом, а именно: в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными в Федеральном законе. Таким образом, статьи 294-297 Гражданского кодекса Российской Федерации не распространяют свое действие на имущественные отношения Банка России.

Статья 216 Гражданского кодекса Российской Федерации относит ука­занные права к частным видам вещных прав, то есть предполагает возмож­ность существования и иных прав на государственную собственность, кроме

105 хозяйственного ведения и оперативного управления. Статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что гражданские права и обя­занности возникают из-за оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами.

Таким законом, предусматривающим возникновение прав и обязанно­стей Банка России, является Федеральный закон «О Центральном банке Рос­сийской Федерации (Банке России)», который предусматривает особый по- 2,36 '

рядок владения, пользования и распоряжения имуществом Банка России .

Данная проблема приобрела особую остроту в связи с необходимостью регистрации прав на недвижимое имущество.

В настоящее время в Саратовской области благодаря усилиям Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской об­ласти принято решение о регистрации за Банком России именно правомочий владения, пользования и распоряжения федеральной собственностью.

Судебная практика также признает особый правовой режим имущества Центрального банка Российской Федерации, полномочия Банка России по владению, пользованию, распоряжению имуществом, находящимся на его балансе, а также его право самостоятельно сдавать в аренду имущество, 237

осуществлять контроль за его использованием .

Законодателем приняты меры, направленные на недопущение принуди­тельного изъятия органами исполнительной власти имущества (денежных средств) Банка России. Установленное Федеральным законом ограничение на изъятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблю­дения конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исклю­чительно Банком России (ст. 75 Конституции Российской Федерации). Таким образом, предусмотренный статьей 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» особый порядок изъятия иму-

²³⁶ См.: Алексеева И.Н. Арбитражная практика защиты имущественных прав Банка России // Актуальные проблемы теории и практики банковского дела: Научный сборник / Под ред. Γ.Γ. Коробовой, С.Б. Ковален­ко. Саратов: СГСЭУ, 2001. С. 117.

²³⁷ Там же. С. 122.

106 щества, закрепленного за Банком России, объективно обусловлен возложен­ными на Банк России функциями. Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации при необходимости осуще­ствляется на основании принимаемых в установленном порядке федеральных законов .

Некоторые особенности присущи Банку России и в части, касающейся распоряжения им своим имуществом. Статья 23 Федерального закона «О фе­деральном бюджете на 2005 год» установила, что в 2005 году после утвер­ждения годовой финансовой отчетности Центрального банка Российской Фе­дерации Советом директоров Центрального банка Российской Федерации Центральный банк Российской Федерации перечисляет в федеральный бюд­жет 80 процентов фактически полученной по итогам года прибыли, остаю­щейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Федеральным законом право на осуществление предпринимательской деятельности Банку России не предоставлено. Статья 2 Гражданского кодек­са Российской Федерации признает предпринимательской самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематиче­ское получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, вы­полнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом ка­честве в установленном законом порядке. Приведенные признаки предпри­нимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по целям, ни по характеру его деятельности. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного ре­гулирования в денежно-кредитной и банковской сферах экономическими ме­тодами, Банк России может получать собственные доходы^{[228][229][230]}. Однако Феде­ральным законом предусмотрены значительные ограничения прав Банка Poc-

107 сии на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами - некоммерческими организациями (статьи 7, 48 Фе­дерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Согласно статье 48 указанного закона Банк России не имеет права осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связан­ных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учрежде­ний и организаций, а также заниматься торговой и производственной дея­тельностью, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным зако­ном. Банк России вступает с другими юридическими лицами в гражданско- правовые и иные правоотношения и получает доходы не в связи с предпри­нимательской деятельностью, а в процессе осуществления им функций госу­дарственного управления денежно-кредитной и банковской системами. Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, процентные ставки по операциям Банка России и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами денежно-кредитной политики^[231], применяемыми для достижения публичных целей. Полученные в процессе установленной федеральным законом деятельности Банка России доходы (балансовая прибыль) по итогам года, как уже отмечалось, используются на 80% для пополнения доходов федерального бюджета, на 20% для пополнения соответствующих резервов и фондов Банка России, а также на расходы по содержанию его служащих, имущества и т.п. Из упомянутых резервов и фон­дов Банк России осуществляет свои расходы, связанные в основном с ис­пользованием экономических, требующих значительных затрат денежных средств, методов государственного регулирования экономикой. Тем самым

108 обеспечивается финансовая основа управления денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных средств^{[232][233][234]}.

Представляет интерес вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России . Проблема использования прибыли Центрального Банка Россий­ской Федерации не нова. Вопрос о прибыли, как и о целях деятельности и не­зависимость центральных банков различных государств периодически обсу­ждается в зарубежной печати. Так, в 1997 году активизировалась дискуссия вокруг внесения изменений в статьи Швейцарской Конституции, касающиеся деятельности Национального банка. По мнению профессора Лазаннского университета Т. фон Унгерн-Штернберга, для выполнения своих задач цен­тральный банк вовсе не должен обладать ни значительными активами, ни из­быточной ликвидностью. Стоимость национальной валюты зависит не от размеров баланса эмиссионного центра, а от основных экономических фак­торов. Поэтому ему представлялось необоснованным то обстоятельство, что центральный банк накапливает огромные средства, в то же время государст­венные бюджеты всех уровней страдают от растущих дефицитов и увеличе­ния стоимости обслуживания государственного долга. Борьба с инфляцией, по его мнению, должна быть не целью центрального банка, а инструментом достижения сбалансированного экономического роста. Однако в настоящее время в нашем государстве деятельность Банка России направлена в первую очередь на снижение уровня инфляции, что обусловлено складывающейся экономической ситуацией. Это еще раз напоминает о том, что к рекоменда­циям специалистов зарубежных стран необходимо относиться очень осто­рожно, с учетом специфики экономических условий в Российской Федера-

244 ции .

109

Подводя итог рассматриваемому вопросу необходимо отметить, что, отечественному центральному банку в отличие от большинства европейских стран был изначально присущ принцип публичности, так как с самого начала своего существования он представлял собой государственную структуру, об­разованную для выполнения публичных целей.

При этом, как справедливо отмечает Ю.А. Крохина, отнесение Цен­трального банка Российской Федерации к субъектам финансового права обу­словлено публичными целями деятельности этого органа^[235].

Проведенный анализ не дает возможности прийти к однозначному вы­воду по вопросу отнесения Банка России к органам государственной власти. Для целей же настоящего диссертационного исследования представляется важным вывод о наличии государственно-властных полномочий у Банка России. Необходимо отметить, что, несмотря на наличие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка Рос­сии, есть необходимость более четкого формулирования особенностей пра­вового статуса и принципов организации Банка России как государственного органа и юридического лица.

Современное законодательство не дает ответа на вопрос об организаци­онно-правовой форме, в которой организован и действует Банк России. Представляется, что включение в законодательство понятия юридического лица публичного права позволило бы создать основу для адекватного отра­жения статуса Банка России.

Изложенное позволяет констатировать, что Банк России, учитывая его публично-правовой статус, осуществляет финансовую деятельность государ­ства, в связи с чем выступает в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный государством орган в качестве субъекта финансового права. При этом Банк России обладает двойственной правовой природой и в некоторых правоотношениях выступает субъектом иных отраслей права. Банковское регулирование, рассмотрению которого посвящена глава 2 на-

HO стоящего исследования, является одной из публичных функций, возложен­ных на Центральный банк Российской Федерации, осуществляя которую Банк России признается субъектом финансового права . Именно поэтому банковскому регулированию присущ в большей мере публичный метод, ме­тод властных предписаний.

²⁴⁶ См., например: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. M.: Юристь, 2002. С. 529.

Ill