<<
>>

§ 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государст­венного регулирования банковской деятельности.

Правовой механизм государственного регулирования банковской дея­тельности выше рассматривался как статичная система правовых средств норма­тивного и индивидуально-правового регулирования, что не отражает в полной мере реального механизма правового регулирования, действия права в среде со­циальных отношений.

“К процессу правового регулирования на заключительной его стадии мо­жет присоединяться еще одно звено - индивидуальные предписания, акты приме­нения права”[143]. И именно этот элемент в сфере государственно-властной право­применительной деятельности в совокупностью с самой деятельностью по приня­тию и исполнению этих актов дает завершенную картину правового регулирова­ния, реализует правовой режим регулирования в конкретной сфере и конкретных правоотношениях.

Без рассмотрения данного элемента механизма правового ре­гулирования исследование нормативного материала ничем не отличалось бы от формального подхода, привело бы к оторванности исследования от конкретного процесса социального регулирования, догматичности подхода и абстрактности результатов исследования.

“Применение права - это властная индивидуально-правовая деятельность, которая направлена на решение юридических дел и в результате которой в ткань правовой системы включаются новые элементы - властные индивидуальные предписания. Применение права - это второй по значению, а при известных соци­альных условиях и не менее важный фактор, столь существенно влияющий на правовое регулирование, притом влияющий в самом ходе, в процессе воздействия права на общественные отношения... представляет собой основанные на государ-

стаєнно - властных предписаниях действия компетентных органов по претворе­нию юридических норм в жизнь”145 [144].

Акты правоприменения - наиболее гарантирующий элемент, который, в нужный момент, подключаясь к нормативному регулированию, содействует эф­фективности регулирования и достижения поставленных целей.

В банковском регулировании правоприменительная деятельность реали­зуется при помощи банковского надзора, который является элементом правового механизма государственного регулирования банковской деятельности, и пред­ставляет собой деятельность по проверке соблюдения законодательства, установ­ленных требований, нормативов и стандартов банковской деятельности, а также применение мер воздействия к поднадзорным объектам.

В теории банковского права до сих пор не дано адекватно отражающего действительность понятия банковского надзора. Например, определение содер­жащееся в научно-практическом комментарии Банка России к Закону “О банках и банковской деятельности” по крайней мере, не полно и спорно: “надзор Банка России включает в себя установление обязательных нормативов банковской дея­тельности, а также проведение проверок в кредитных организациях по соблюде­нию ими действующего законодательства, в том числе связанного с обеспечением сохранности вкладов”.[145] Во-первых, следует отметить, что установление эконо­мических нормативов это явно не функция надзора, а представляет собой госу­дарственное регулирование. Во - вторых, надзор не ограничивается только прове­дением проверок, поскольку в этом случае функция надзора сводилась бы только к накапливанию информации о деятельности кредитных организаций.

В соответствии со ст. 55 Закона “О Центральном банке РФ” главная цель банковского надзора и регулирования - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Как отмечает Н. Ю. Ерпы-

лева, надзор осуществляется в следующих формах: ^документарного надзора, 2) инспекционных проверок; 3) применения мер воздействия.[146]

Из этого следует определенная последовательность деятельности субъек­та надзора, что позволяет представить банковский надзор как определенную со­вокупность действий субъекта или как процесс наблюдения за осуществлением банковской деятельности кредитными организациями, складывающийся из сле­дующих составляющих (стадий) надзора: 1) сбор информации об объекте; 2) со­поставление с реальным положением дел (инспекционные проверки); 3) анализ и принятие решения о соответствии или несоответствии деятельности поднадзор­ного объекта законодательству РФ; 4) при неудовлетворительном результате - принятие мер воздействия для восстановления ситуации в рамках, предписывае­мых законом.

Таким образом, функциями банковского надзора являются:

1. Информационная (сбор наиболее полной информации об объекте ре­гулирования, которая выражается в документальном надзоре, в том числе и путем предоставления в банк России аудиторского заключения и проведении инспекций и проверок),

2. Аналитическая (анализ деятельности кредитной организации),

3. Прогностическая (выявление негативных тенденций в стадии зарож­дения в деятельности кредитных организаций),

4. Превентивная (предотвращение и искоренение нарушений, могущих повлечь более серьезные),

Вышеизложенное позволяет дать определение банковского надзора: банковский надзор представляет собой деятельность Банка России (уполно­моченных надзорных органов) по получению объективной и полной инфор­мации об объекте надзора, оценки ее на предмет соответствия деятельности поднадзорного объекта законодательству, выявлению негативных тенден­

ций в деятельности объекта, могущих отрицательным образом сказаться на финансовом положении кредитной организации, а также применение мер воздействия к объекту надзора с целью устранения правонарушений в бан­ковской деятельности.

Как было отмечено выше, банковский надзор является составной частью государственного регулирования банковской деятельности, в том числе и в инди­видуально-правовой форме. Специфика надзора, отличающего его от регулирова­ния, на наш взгляд, состоит в том, что основной функцией надзора является сбор информации об объекте и корректировка регулятивной деятельности, а также оценка результатов регулятивного воздействия. Согласно принципу 16 Базовых принципов эффективного надзора за банковской деятельностью “эффективная система банковского надзора должна включать в себя как внешнее наблюдение за деятельностью банка, так и проверки банков и/или внешний аудит. В эффектив­ных системах надзора используется оба метода”.[147]

В отличие от регулятивного воздействия, осуществляемого по мере необ­ходимости, при отклонении деятельности и/или свойств объекта, от установлен­ных законом, надзор осуществляется непрерывно.[148] Санкции, применяемые в процессе надзора носят не регулятивный, а предписывающий или штрафной ха­рактер и направлены на устранение недостатков в деятельности кредитных орга­низаций, не носящих серьезного характера, предотвращения совершения право­нарушений в дальнейшем, например, предупреждение, предписание об устране­нии выявленных нарушений, штраф, налагаемый на кредитную организацию по результатам проверки в связи с обнаружением каких-либо нарушений, не тре­бующих регулятивного вмешательства в деятельность кредитных организаций, т.е. не создающих угрозу интересам вкладчиков, клиентов кредитной организа­ции, стабильности кредитной организации. Таким образом, характер применения мер воздействия (санкций), носит не регулятивный, а превентивный характер.

В зависимости от целей надзора можно выделить: банковский надзор (в данном случае правомерно использовать термин контроль, поскольку при созда­нии кредитной организации Банк России проверяет практически все аспекты соз­дания кредитной организации, кредитная организация еще не создана и на нее не распространяется принцип невмешательства в оперативную деятельность) за соз­данием и прекращением деятельности кредитных организаций; текущий банков­ский надзор (на основании отчетности, представляемой в Банк России в том числе и ознакомление с заключением аудиторской проверки, осуществляемой в соот­ветствии с требованиями законодательства), плановые и внеплановые инспекци­онные проверки кредитных организаций, надзор за прекращением деятельности кредитной организации.

В зависимости от объектов надзора можно выделить пруденциальный надзор, который является составной частью пруденциального регулирования и заключается в надзоре за соблюдением пруденциальных норм деятельности (оп­ределение давалось выше), надзор за соблюдением требований антимонопольного законодательства, кроме того, по нашему мнению, как вид надзора необходимо выделить надзор за соблюдением кредитными организациями требований закона, не связанных с пруденциальными нормами банковской деятельности, соблюдения гражданского законодательства, предотвращение и своевременное реагирование на совершение уголовных преступлений в сфере банковской деятельности.

В настоящий момент данным видом надзора занимаются надзорные ор­ганы, осуществляющие пруденциальный надзор за банковской деятельностью, а также правоохранительные органы и прокуратура, которые не имеют опыта рабо­ты в сфере банковской деятельности, не являясь элементом банковской системы, не могут получить от кредитных организаций полную информацию о деятельно­сти кредитных организаций. По нашему мнению, наиболее эффективным спосо­бом решения данной проблемы явилось бы создание в структуре Банка России или, в перспективе, в рамках иного органа вне структуры Банка России, осущест­вляющего инспектирования банков, создание на основе разделения надзора на пруденциальный и общий соответствующих подразделений.

Таким образом, банковский надзор играет двойственную роль в пра­вовом механизме государственного регулирования банковской деятельно­сти.

Во-первых, он выступает как составной элемент деятельности регу­лирующих органов по реализации данного механизма и носит в отношении банковского регулирования субсидиарный характер, формирует адекватную информацию о состоянии объекта, прогноз развития определенных тенден­ций в деятельности объекта и определяет необходимость регулятивного вмешательства.

Во-вторых, банковский надзор выполняет самостоятельную функ­цию, являясь институтом предотвращения и превенции отдельных банков­ских правонарушений, не создающих угрозу финансовой стабильности кре­дитных организаций, интересам кредиторов и вкладчиков, формирования единой практики применения банковского законодательства.

В банковском регулировании правоприменительная деятельность также имеет определенную специфику в силу следующих факторов:

1. Индивидуально-правовое регулирование, составляющим элементом которого выступает правоприменение, реализуется, как правило, по­средством внутрисистемного регулирования, т.е. Банком России как системообразующим субъектом банковской системы;

2. Выбор применяемых регулятивных мер в соответствии со ст. 75 3-на “О Центральном банке РФ” является правом Банка России, при этом Банк России, как юридическое лицо публичного права, должен руко­водствоваться принципом эффективности регулирования в целях ста­билизации деятельности кредитных организаций, защиты публичного интереса;

3. Наличие вышеуказанных факторов влечет за собой разность правовых подходов и возможная неадекватность санкций за одно и то же право­нарушение в банковской деятельности для различных кредитных ор­ганизаций, что обусловлено усмотрением Банка России на эффектив­ность применения тех или иных мер воздействия;

4. Право применения мер воздействия (усмотрение) является движущим фактором правоприменительной деятельности и, соответственно, реа­лизации механизма государственного регулирования в данной сфере.

В силу вышеуказанных факторов право (усмотрение) Банка России о применении мер воздействия в случае обнаружения правонарушения в банков­ской деятельности должно рассматриваться как обязанность применить соответ­ствующую меру воздействия, в силу этого должно происходить некоторое сгла­живание определенного волюнтаризма, заложенного Законом “О банках” в меха­низм банковского регулирования. Следует отметить, что Банк России в последнее достаточно четко регламентирует деятельность своих структурных подразделений в сфере банковского регулирования, определяя виды и размеры санкций за со­вершение конкретных правонарушений.[149][150] Однако представляется, что обязан­ность и основания применения мер воздействия должны быть более четко сфор­мулированы в законе. Наличие трех статей в Законе не может удовлетворить потребности многообразной банковской практики с ее правонарушениями. Тем более некорректно отдавать формирование процедуры правоприменительной дея­тельности подзаконному регулированию самого органа, осуществляющего такую деятельность.

Ситуацию, складывающуюся в связи с недооценкой того или иного нача­ла в регулировании (нормативного или индивидуального) предельно четко описал А. В. Малько: “соединение нормативного регулирования и правоприменения не­обходимо, ибо, взятые по отдельности, они сразу начинают демонстрировать свои “слабые стороны”: нормативное регулирование без индивидуального (без усмот­

рения) превращается зачастую в формализм, а правоприменение без нормативно­го (без общих правил) - в произвол.[151]

Таким образом, можно констатировать, что правоприменительная деятельность в банковском регулировании реализуется посредством (права) усмотрения Банка России, в основании которого лежит общий состав бан­ковского правонарушения, предусмотренный ст. 75 “О Центральном банке РФ (Банке России)”. Банк России как юридическое лицо публичного права, действующее на принципах независимости от органов исполнительной вла­сти (ст. 5 Закона “О Центральном банке РФ (Бане России)”, руководствуясь целями определенными законом, обязан использовать это право для целей обеспечения стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчи­ков и кредиторов.

В основе правоприменительной деятельности помимо принципа эффек­тивности регулирования и права Банка России на определение характера приме­няемых мер к кредитной организации должны лежать принципы единства приме­няемых подходов к банковскому регулированию, что предполагает более деталь­ную правовую регламентацию правоприменительной деятельности, а также га­рантию равенства прав кредитных организаций при применении мер регулятив­ного воздействия, независимости и невмешательства в оперативную деятель­ность.

<< | >>
Источник: ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000. 2000

Еще по теме § 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государст­венного регулирования банковской деятельности.:

  1. Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)
  2. § 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
  3. ГЛАВА III Реализация правового механизма государственного регулирования банковской деятельности
  4. ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000, 2000
  5. § 2 Правовые средства индивидуально-правового регули­рования в системе государственного регулирования банковской деятельности.
  6. § 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банков­ской деятельности.
  7. 1. Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности
  8. Глава1. Общая характеристика правового РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  9. ГЛАВА II Правовые средства государственного регулирования банковской деятельности.
  10. ГЛАВА 1. БАНКОВСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  11. § 3 Правовые режимы банковской деятельности.
  12. § 4. Роль судебных актов в государственном регулировании банков­ской деятельности
  13. § 2. Индивидуально - правовой акт в банковском регулировании
  14. § 3 Функции банковского регулирования. Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования.
  15. § 1. Влияние финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования
  16. § 1. Понятие и правовая характеристика договора об использовании банковской ячейки (договора сейфового депозита)