<<
>>

§ 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банков­ской деятельности.

Государственное регулирование банковской деятельности представ­ляет собой нормотворческую и индивидуально-властную деятельность субъ­ектов регулирования, направленную на упорядочение создания и деятельно­сти кредитных организаций, банковской системы в целом, формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельно­сти, защиту прав и законных интересов ее участников и частных лиц.

Государственное регулирование банковской деятельности, имеет двойственную правовую природу. C одной стороны, она выражается в при­нятии органами государственной власти нормативных актов, устанавли­вающих основы организации и основные параметры банковской системы страны, статус субъектов и правовые режимы банковской деятельности, а также правила осуществления банковской деятельности как совокупности банковских операций и сделок. C другой стороны, она проявляется в реали­зации Банком России, как субъектом банковской системы, внутрисистемно­го регулирования от имени государства и в публичных интересах путем нормативного регулирования и принятия индивидуально-правовых актов в отношении конкретных кредитных организаций, а также осуществления банковского надзора.

На наш взгляд, государственное воздействие на общественные отноше­ния в сфере банковской деятельности характеризуется следующими признаками:

1) Воздействие со стороны государства на банковскую деятельность но­сит характер регулирования;

2) Государственному регулированию банковской деятельности объек­тивно присуща правовая форма. Оно осуществляется с помощью нор­
мативно - закрепленных правовых средств регулирования, образую­щих правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности;

3) Государственное регулирование банковской деятельности реализуется посредством двух относительно независимых, но взаимообуславли- вающих процессов: нормотворческой деятельности органов государ­ственной власти (для данного феномена предлагается использовать термин “внешнее банковское регулирование”) и нормотворческой и индивидуально - правовой деятельности Центрального Банка Россий­ской Федерации как субъекта банковской системы страны, обладаю­щего закрепленной законом независимостью от органов государствен­ной власти и дискреционными полномочиями (усмотрением) в приня­тии решений (для данного феномена предлагается использовать тер­мин “внутрисистемное банковское регулирование”). Внутрисистемное регулирование осуществляется Центральным банком Российской Фе­дерации на основании делегирования на основании закона Банку Рос­сии, как органу, не входящему в систему органов исполнительной вла­сти, прав осуществления государственного регулирования;

4) Объектом государственного регулирования выступает не только пра­вила осуществления банковских операций, статусные характеристики кредитных организаций, режимные требования к банковской деятель­ности и деятельность конкретных кредитных организаций, но и пара­метры такого уникального субъекта регулирования как банковская система страны в целом;

Вышеприведенные факторы позволяют рассматривать государственное регулирование банковской деятельности как уникальное правовое явление, спе­цифическую систему правовых средств регулирования, не свойственную ни одной другой сфере общественных отношений, на которую осуществляется воздействие со стороны государства в той или иной форме.

В научной литературе в отношении государственного воздействия на банковскую деятельность употребляются и нередко смешиваются два термина: “государственное управление банковской деятельностью (банковской системой)” и “государственное регулирование банковской деятельности”, синонимом которо­го выступает термин “банковское регулирование”.

Последний термин использует­ся также и в действующем банковском законодательстве, в частности, название Главы 10 Закона “О Центральном банке РФ” сформулировано как “Банковское регулирование и банковский надзор”. Данные термины объединяются более об­щим понятием “государственное воздействие”.

Так например, Г. А. Тосунян рассматривает воздействие государства на банковскую систему и, в частности, на деятельность коммерческих банков, через призму общей концепции социального управления: “Управление банковской сис­темой отвечает всем характерным признакам социального управления. Но само социальное управление может существовать в различных формах (государствен­ное управление, общественное управление), вот почему для юридического анали­за состояния и перспектив правового регулирования управления банковской сис­темой столь важно подчеркнуть именно государственный характер управления ею.”[10]

Позднее Г. А. Тосунян проводит четкое, на уровне определений, разгра­ничение терминов “государственное управление” и “государственное регулирова­ние”: “Прямое государственное регулирование предполагает непосредственное вмешательство государственных органов в производственную и хозяйственную деятельность учреждений, предприятий и организаций.... В условиях прямого го­сударственного регулирования доминируют административные методы управле­ния. Осуществление государственного управления в форме государственного ре­гулирования выдвигает на первый план экономические методы управления, осу­ществляется, как правило, “мягко” - в виде нормативного регулирования, реко­мендаций, координации направлений”, оказания помощи и т.д. ... Этот процесс в
соответствующих случаях и ведет к употреблению термина “регулирование” в замен термина “управление”.[11]

Концепция социального управления, в том виде, как она представлялась в восьмидесятых и начале девяностых годов в настоящий момент значительно из­менилась и не отвечает на сегодняшний день ни потребностям практики, ни тео­ретическим основам управления делами общества.

Ю. А. Тихомиров, наиболее подробно разработавший теорию социально­го управления, в настоящий момент применительно к сфере управления экономи­кой говорит не о государственном управлении в данной сфере, а о государствен­ном регулировании: “Государственное регулирование в научных трудах по - прежнему привязывается только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятель­ности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий.... Государственное регулирование экономики становится по мнению многих экономистов преобладающей формой государственного воз­действия.”[12].

По мнению Б. 3. Мильнера существует три формы государственного ре­гулирования экономической жизни: утверждение единых правил поведения хо­зяйствующих субъектов; установление различных правовых режимов для различ­ных категорий хозяйствующих субъектов; использование индивидуальных адми­нистративных актов управления. Соотношение вышеуказанных форм в государ­ственном регулировании и определяет меру вмешательства государства в опреде­ленную сферу экономической деятельности и является основой для формирова­ния правового режима экономических отношений в определенной сфере[13].

Таким образом, в настоящий момент в отношении государственного воз­действия на экономические общественные отношения более целесообразно упот­
ребление термина “регулирование”, а не “управление”, поскольку последнее предполагает непосредственное управленческое воздействие с прямым установ­лением объектов и субъектов управления, корреспонденцией прав и обязанно­стей, адресностью управления, что в условиях рыночной экономики является не только чрезвычайно сложным и трудоемким делом, но и противоречит принци­пам рыночной экономики и существующему в стране правопорядку.

М. И. Пискотин, также отмечает, что прогрессивной тенденцией в госу­дарственном управлении в сфере экономики является уменьшение удельного веса методов непосредственного управления и директивного руководства и замещение их государственным регулированием. При этом государственне регулирование рассматривается также как качественно иной способ воздействия на обществен­ные отношения.[14]

Вместе с тем, государственное регулирование многими авторами рас­сматривается как функция или вид государственного управления, поскольку явля­ется формой государственного воздействия на общественные отношения в сфере экономики, и данный вид воздействия входит в систему социального управле­ния[15].

На наш взгляд, данное положение справедливо в случае, если термин го­сударственное управление употребляется в широком смысле, как функция госу­дарства по управлению делами общества в целом. Однако в узком значении дан­ного термина, применительно к правовой категории государственного управле­ния, отождествление их представляется ошибочным.

Кроме того, сложившийся в настоящий момент правовой режим пред­принимательской и, в частности, банковской деятельности не позволяет в боль­шинстве случаев осуществлять прямое государственное управление, поскольку субъекты предпринимательской деятельности обладают определенными, закреп­ленными законом, правовыми гарантиями от вмешательства государства в их дея­тельность, существуют определенные пределы регулирования.

Абзац 3 статьи 9 Закона “О банках и банковской деятельности”[16] гласит: “Органы законодательной и исполнительной власти и органы местного само­управления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за ис­ключением случаев, предусмотренных федеральными законами”. В абзаце 2 ст. 55 Закона “О Центральном банке РФ” закреплено: “Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами”.

Анализ вышеприведенных норм позволяет сделать вывод, что ст. 9 Зако­на “О банках и банковской деятельности” и ст. 55 Закона “О Центральном банке РФ” содержат один из основополагающих принципов, характеризующих положе­ние кредитных организаций, - принцип свободы их деятельности. Данный прин­цип является частным случаем более общего конституционного принципа свобо­ды предпринимательской деятельности, закрепленного в ст. 8, 34 Конституции РФ и 1,2, 9 ГК РФ.

Вышеизложенное дает основание утверждать, что в управленческой сис­теме существуют закрепленные в законе пределы регулирования, которые уста­навливают определенный объем и цели регулирования и не позволяют регули­рующему органу выйти за пределы установленной законом компетенции.[17]

Таким образом, установленный правовой режим банковской деятельно­сти, сочетающий легализующий метод и гарантии независимости кредитных ор­ганизаций от вмешательства органов государственной власти и Банка России в оперативную деятельность, позволяет сделать вывод о том, что управление, но­сящее административный характер и основанное на властеотношениях между субъектом регулирования и конкретным объектом (кредитной организацией) в государственном регулировании банковской деятельности осуществляется только в случаях, установленных законом и имеет незначительный удельный вес в общем объеме правовых средств, используемых в государственном регулировании бан­ковской деятельности.

Государственное регулирование осуществляется с целью реализации и защиты публичного интереса в сфере банковской деятельности. Для понимания целей и задач государственного регулирования банковской деятельности необхо­димо определить содержание публичного интереса в банковской деятельности как фактора, определяющего задачи и методы государственного регулирования.

Проблема соотношения частных и публичных начал в банковском праве в настоящий момент широко дискутируется.

Банковская деятельность как основной элемент функционирования фи­нансовой системы государства выступает объектом наиболее жесткого регулиро­вания со стороны государственных органов, призванных осуществлять регулиро­вание в финансовой сфере. Можно выделить следующие характерные и объек­тивно присущие особенности банков, которые определяют неустойчивость бан­ковской системы в целом и отдельных банков, а также ее уязвимость к потенци­ально возможным финансовым кризисам:

Во-первых, это высокий уровень зависимости банков от клиентов и вкладчиков, обусловленный тем, что банки на финансовом рынке выступают в качестве финансовых посредников и, как правило, имеют активы, значительно превышающие собственный капитал.

Ресурсы банка, используемые как активы в процессе банковской деятель­ности, основываются на привлеченных денежных средствах, имеющих различный правовой статус, большинство из которых (денежные средства вкладчиков) могут быть изъяты в любой момент. В случае коллективного изъятия денежных средств, принимающего лавинообразный характер в моменты финансовых кризисов, банк может столкнуться с проблемой недостаточности денежных средств. Ликвид­ность активов банков, как правило, является недостаточной для своевременного исполнения обязательств перед вкладчиками, что приводит к неплатежеспособно­сти банка.

Во - вторых, отдельные банки, как элементы банковской системы страны, связаны тесными экономическими связями друг с другом. Это выражается прежде всего в наличии корреспондентских отношений между банками и наличии остат­ков денежных средств на корреспондентских счетах других банков, а также в на-
линии межбанковского рынка кредитов. Как следствие этого, неплатежеспособ­ность одного банка может привести к неплатежеспособности ряда других банков и, теоретически, к системному кризису в целом.

В - третьих, коммерческие банки создаются и осуществляют банковские операции, как правило, с целью извлечения прибыли. Неразвитость банковской системы, наличие огромного количества мелких и нестабильных банков, несег- ментированность рынка банковских услуг, сильная конкуренция вынуждают ру­ководство банков осуществлять инвестиционную деятельность в наиболее доход­ные сферы предпринимательской деятельности, которые зачастую сопровожда­ются наибольшим риском.

Вышеприведенные особенности банковской деятельности приводят к не­обходимости наличия достаточно жесткого, способного являться системообра­зующим и стабилизирующим фактором, государственного регулирования в дан­ной сфере.

А. Ю. Викулин делает вывод, что одним из основных вопросов дальней­шего совершенствования банковского законодательства, вопросом, имеющим концептуальное значение, является вопрос об оптимальном сочетании в банков­ском праве частных интересов банков и их клиентов и экономических публичных интересов и, соответственно, вопрос о примате частного либо публичного начала в банковском праве, который неизбежно перерастает в общую проблему примата частного либо публичного права в российской правовой системе.

По его мнению, публичность в банковском праве - это во-первых, общие интересы людей как сообщества индивидуумов так или иначе являющихся клиен­тами кредитных организаций, во-вторых, объективированные условия нормаль­ного существования и деятельности банков и иных кредитных организаций, бан­ковской системы РФ в целом, в - третьих коллективная самоорганизация, саморе­гулирование и самоуправление банковской системы, в - четвертых, организация,
регулирование и управление банковской системы со стороны государства в инте­ресах всего общества.[18]

На наш взгляд, данную категорию, отражающую объективную потреб­ность вмешательства в рассматриваемую сферу общественных отношений со сто­роны государства необходимо дополнить следующими факторами: это необходи­мость существования системы расчетов для нормального функционирования эко­номики, обеспечение реального сектора экономики кредитными ресурсами, обес­печение условий для предпринимательской деятельности в банковской сфере.

В банковской деятельности наиболее тесно переплетаются, взаимодейст­вуют и взаимодополняют друг друга частные и публичные интересы. В силу этого достаточно сложно вычленить публичный интерес в сфере регулирования банков­ской деятельности. Очевидно, что при стабильной банковской системе в надеж­ности каждой отдельно взятой кредитной организации заинтересован как кон­кретный клиент этой организации, так и все общество, поскольку крах даже одно­го достаточно крупного банка ведет в той или иной степени к дестабилизации экономической жизни всего общества.

На наш взгляд, публичный интерес в банковской сфере заключается в следующем:

1. Обеспечение стабильности банковской системы в целом и отдельных социально-значимых кредитных организаций.

2. Обеспечение стабильности национальной валюты, формирование еди­нообразной и адекватной существующим экономическим отношениям системы расчетов и банковских услуг.

3. Защита от правонарушений в банковской сфере.

4. Защита интересов вкладчиков кредитных организаций;

5. Обеспечение свободы предпринимательской деятельности в банков­ской сфере и защита от недобросовестной конкуренции, надзор за со­блюдением антимонопольного законодательства.

В частности, в развитие последнего положения был принят Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"[19], устанавливающий основные начала антимонопольного регулирования на рынке финансовых, в том числе и банковских услуг.[20]

Таким образом государство осуществляет активное регулирование в дан­ной сфере общественных отношений, защищая публичные интересы, в том числе, что особенно актуально, и на законодательном уровне.

Ст. 3 Закона “О Центральном банке РФ” определяет цели деятельности Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля и развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение бесперебойного функ­ционирования системы расчетов, т.е. обязанность регулирования банковской сис­темы возлагается на Банк России Федеральным Законом.

Характеристики публичного интереса, защищаемого государством в бан­ковской сфере, с учетом установленных законом целей деятельности Банка Рос­сии, позволяют определить цели государственного регулирования банковской деятельности. На наш взгляд, государственное регулирование банковской дея­тельности имеет следующие цели:

Во-первых, это формирование и укрепление банковской системы систе­мы страны, - системообразующая функция. Она реализуется путем установления правовых режимов банковской деятельности, нормативного закрепления статусов субъектов банковской деятельности;

Во-вторых, - это минимизация рисков, присущих банковской деятельно­сти, осуществляемой посредством применения к кредитным организациям преду­предительных мер воздействия, пруденциального регулирования и надзора, а также применения принудительных мер воздействия;

В-третьих, - это защита интересов клиентов банков путем создания спе­циального обеспечительного механизма, гарантирующего исполнение обяза­тельств конкретных банков в условиях финансового кризиса. Она реализуется пу­
тем законодательного закрепления и создания системы обязательного страхова­ния вкладов в банках, формирования фонда обязательного резервирования, уста­новления обязательных нормативов банковской деятельности;

В-четвертых, - это создание условий для возможности самоорганизации и саморегуляции банковской системы;

В-пятых, - это защита от монополизации и недобросовестной конкурен­ции на рынке банковских услуг;

В шестых, - это установление единообразных правил совершения банков­ских операций, установление правового режима и гарантий банковской деятель­ности.

Характеристика публичного интереса и целей регулирования позволяет перейти к рассмотрению самого понятия государственного регулирования бан­ковской деятельности. Следует отметить, что по данному вопросу в научной ли­тературе ведется активная дискуссия, поскольку в науке банковского права нет единого взгляда на это явление в силу его сложности и многогранности.

Н. Ю. Ерпылева определяет регулирование банковской деятельности (банковское регулирование) как систему специфических правил поведения нор­мативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например, Цен­тральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегули- руемыми организациями, которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций.21

Из этого определения делается вывод, что регулирование представляет собой ограничение, имеющее, по своей сути, экономическую природу. Это огра­ничение заключает в себе элемент внеэкономического принуждения и осуществ­ляется в правовых формах властными структурами.

Однако, по нашему мнению, вышеуказанное определение не учитывает качественно специфический характер государственного регулирования, посколь­ку объединяет в одно целое регулирование как со стороны органов государствен­ной власти, так и Банка России, осуществляемое им как субъектом банковской
системы (т.е. внутрисистемное регулирование), кроме того, оно не учитывает и формы государственного воздействия, которое осуществляется посредством нор­мативного и индивидуально правового регулирования.

Помимо этого, на наш взгляд, регулирование, особенно в банковской сфере, это не система абстрактно установленных правил и норм, а прежде всего деятельность субъектов регулирования, система прямых и обратных связей между регулирующими органами и кредитными организациями - субъектами банковской деятельности, находящимися в непрерывном взаимодействии. Без учета данного положения определение регулирования как системы установленных правил с формально-догматических позиций, приобретает оторванный от реальных право­отношений метафизический характер.

Банковское регулирование включает в себя два процесса, которые имеют разные цели, системы средств и методы регулирования. Основной вид банковско­го регулирования - это государственное регулирование, основанное на властеот- ношениях и императивном методе регулирования. Данный вид регулирования реализует в банковской деятельности публичное начало и, соответственно, в каче­стве цели имеет защиту публичных интересов. Второй процесс, это саморегули­рование, основывающееся на диспозитивном методе, равенстве участников и реа­лизуется на основе согласования воль субъектов банковской деятельности, дого­воре, т.е. в данном случае используются правовые средства частного права.

Данный вид регулирования направлен прежде всего на защиту частного интереса субъектов регулирования, защиту их имущественных и неимуществен­ных прав, представление интересов коммерческих банков в отношениях с Банком России и иными государственными органами, выработку рекомендаций, разра­ботку единобразных правил, обобщающих практику.

Саморегулирование осуществляется посредством заключения договора и рекомендаций, т.е. в основе него лежит диспозитивный метод и, соответственно иные правовые средства, по сравнению с государственным регулированием бан­ковской деятельности. Как отмечает Р. О. Халфина, необходимо строго разграни­чивать инструментарий для иерархических и горизонтальных структур, поскольку

21 См/. Ерпылева Н. Ю.Международное банковское право. M., 1998. С. 48-49
они не совместимы по сути.[21] Субъекты данного вида регулирования самостоя­тельно определяют условия соглашений, принимают решения о заключении его, вправе учитывать или не учитывать рекомендации по банковской практике. Ос­новным органом такого саморегулирования в российской банковской системе также является Банк России, но только в случаях, когда он действует как субъект банковской системы, осуществляя банковские операции и сделки с целью эконо­мического регулирования банковской системы. Помимо этого, на наш взгляд, та­ким органом призвана бьггь Ассоциация российских банков (АРБ). При этом, сле­дует иметь ввиду, что в силу характера данного вида регулирования таких органов может бьггь сколь угодно много или может не быть вовсе.

Некоторые авторы относят всю деятельность Банка России к процессу саморегулирования или самоуправления. По мнению Г. А. Тосуняна “Банк России в соответствии с действующим законодательством осуществляет государственное управление банковской системой и денежно-кредитной сферой страны. Одновре­менно он выполняет и другую роль - главного органа самоуправления банковской системы”[22].

Из этого следует, что Центральный банк Российской Федерации выступа­ет как федеральный орган государственного управления только в случаях, когда он выполняет функции, возложенные на него статьей 75 Конституции Российской Федерации, а именно осуществление денежной эмиссии и защита и обеспечение устойчивости рубля. Во всех других случаях, например, при осуществлении бан­ковского регулирования и надзора, подзаконного нормотворчества Банк России не выступает как федеральный орган государственного управления и должен рас­сматриваться в качестве центра самоуправляющейся банковской системы.[23]

Под самоуправлением Г. А. Тосунян понимает такой вид управления, ко­торый осуществляется элементами самой системы. При этом подразумевается, что субъектами самоуправления выступает не только Банк России, как системообра­
зующий элемент системы, но и союзы, ассоциации банков, банковские холдинги ит.д.

Кроме того, при таком подходе множественность субъектов “самоуправления” банковской системы и многозначность самого термина не по­зволяют качественно вычленить правовой феномен государственного регулиро­вания, осуществляемого Банком России как субъектом банковской системы из подобных отношений, возникающих в процессе саморегулирования банковской системы.

Представляется, что такой подход приводит к стиранию граней между государственным регулированием и саморегулированием банковской деятельно­сти, ограничивая государственное регулирование только выполнением Централь­ным Банком РФ возложенных на него Конституцией РФ задач. Автор концепту­ально разделяет полномочия, возложенные на Банк России Конституцией и ины­ми законами, в частности, Законом “О Центральном банке РФ”, хотя в ст. 3 дан­ного закона наравне с целями, закрепленными статьей 75 Конституции Россий­ской Федерации, выделяется как цель деятельности развитие и укрепление бан­ковской системы Российской Федерации; а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. По мнению Г. А. Тосуняна эти функции относятся к самоуправлению банковской системы и не являются го­сударственным регулированием.

Представляется, что такой подход не достаточно обоснован. Следуя ло­гике автора, такие функции Банка России как принятие нормативно-правовых ак­тов, являющихся обязательными для всех юридических и физических лиц, госу­дарственная регистрация кредитных организаций, регистрация эмиссии ценных бумаг кредитных организаций, лицензирование их деятельности, надзор и бан­ковское регулирование являются элементами самоуправления банковской систе­мы, что, на наш взгляд, является исключительно функциями государственного регулирования.

Кроме того, если обратиться к лексическому толкованию термина “самоуправление”, то первое значение этого слова является синонимом автоно-

зо

мии, а второе - внутреннее, своими силами управление в какой либо организа­ции.[25]

Автономия в данном контексте выступает как право осуществлять дея­тельность по своему усмотрению, независимо от кого-либо. Вместе с тем, как уже указывалось выше, банковское правоотношение характеризуются не диспозитив­ностью, т.е. не “полной автономией воли”, а “коридором автономии воли” в пре­делах предписанного законом поведения. Банк России, осуществляя данный вид регулирования, действует реализуя публичный интерес с целями, определенными законом, в частности, с целью развития и укрепления банковской системы, обес­печения бесперебойного функционирования системы расчетов.

В деятельности иных субъектов “саморегулирования” банковской систе­мы преобладают частные интересы. Ассоциации, союзы и иные субъекты, осуще­ствляющие регулятивные функции в банковской системе, создаются и действуют для защиты интересов своих членов и лишь опосредовано защищают публичный интерес.

По нашему мнению, функции, которыми наделен Банк России в соответ­ствии с федеральными законами, в частности, в соответствии с Законом “О Цен­тральном банке РФ”, переданы ему на основе возложения обязанности и делеги­рования полномочий по осуществлению государственного регулирования в сфере банковской деятельности со стороны органов государственной власти. В силу этого для данного вида регулирования целесообразно использовать термин “внутрисистемное регулирование”.

Это положение применимо и к нормотворческой деятельности Банка России в отношении субъектов банковской системы, осуществляемой им в соот­ветствии со ст. 6 Закона “О Центральном банке РФ”. В континентальной системе административного права даже существует специальный термин для подобных правовых конструкций - “делегированное нормотворчество”.

Таким образом, как было показано выше, зачастую достаточно сложно выявить в банковском регулировании составляющую именно государственного регулирования в силу сложности происходящих в банковской системе социально­экономических процессов, многоуровнего взаимодействия субъектов и объектов регулирования. Для целей настоящей работы из всего комплекса банковского ре­гулирования необходимо вычленить государственное регулирование банковской деятельности как качественно своеобразный правовой феномен.

На наш взгляд, регулирование приобретает государственный характер только тогда, когда оно обладает следующими свойствами:

1) осуществляется в публичных интересах;

2) основывается на императивном методе, отношениях власти и подчи­нения, которые могут принимать характер обязанности соблюдения объектом ре­гулирования нормативных актов и индивидуально - правовых предписаний;

3) реализуется органами государственной власти или специально упол­номоченными на то законом субъектами;

4) осуществляется в правовой форме и может обеспечиваться принуди­тельными процедурами реализации, поскольку “дежгельность органов управления осуществляется в правовой форме, каждое решение в форму нормативного или индивидуально - правового акта”[26].

Данному определению полностью соответствует внутрисистемное регу­лирование, осуществляемое Банком России.

Так например, Я. А. Гейвандов определяет государственное регулирова­ние банковской деятельности как “принятие федеральными органами государст­венной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуры, принципы функционирования, и в осуществ­лении банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций”[27].

Данное определение подчеркивает сложность рассматриваемого явления. В нем выделяются регулирование со стороны органов государственной власти, выражающееся в принятии этими органами законодательных актов по вопросам банковской деятельности, и регулирование, осуществляемое Банком России, ко­торое представляет собой нормативное и индивидуально - правовое регулирова­ние деятельности конкретных кредитных организаций.

На наш взгляд, банковское регулирование как социальное явление явля­ется сложным объектом и выступает в нескольких ипостасях:

1) непосредственно государственное регулирование, осуществляемое ор­ганами государственной власти путем принятия законов и иных нор­мативно - правовых актов,

2) банковское регулирование, осуществляемое Банком России как субъ­ектом банковской системы (внутрисистемное регулирование), также, как было показано выше, носящее государственно-властный характер,

3) деятельность организаций банковского саморегулирования (ассоциа­ций, союзов и др.), которое реализуется средствами гражданско- правового регулирования (договор, обобщение и развитие практики в банковской сфере и т.д.[28][29]).

Кроме того, рад государственных органов, Банк России также использу­ют гражданско-правовые средства регулирования, под которыми понимаются со­четания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектом

29

с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей.

Например, в последнее время в банковской практике широко использует­ся институт уполномоченных банков[30], что предусмотрено законом. В соответст­вии со ст. 9 Закона “О банках и банковской деятельности” кредитная организация по специально заключаемому на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполни-

тельной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления...”. В основе института уполномоченных банков и регулирования с его помощью банковской деятельности, лежит гражданско-правовое средство - договор, заключение кото­рого порождает гражданско-правовые отношения - поручение выполнять опреде­ленные банковские операции в рамках правоспособности кредитной организации. В силу этого подобные отношения не являются государственным регулированием в правовом смысле и не включаются в предмет настоящего исследования. Как от­мечает Р. О. Халфина, договор не является средством иерархических структур.[31]

Вышеизложенное дает основание утверждать, что отождествление госу­дарственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирова­ния представляется не совсем удачным.

Ю. А. Тихомиров, разрабатывая теоретические основы концепции госу­дарственного управления определяет управление как целенаправленное норма­тивно-институциональное воздействие на общественные процессы для преобра­зования их в соответствии с объективными законами и в интересах трудящихся (народа). Здесь подчеркивается четыре основных момента: участники и механизм их организации, содержание управления и направленность его на достижение ко­нечного результата.[32]

Следует сразу отметить, что на том этапе развития правовой науки, отра­жающей реалии социалистического командно - административного управления в силу объективных причин не исследовалось управление и регулирование как от­дельные явления государственного воздействия на общественные процессы. Как отмечалось выше, в настоящий момент они четко разделены. Об этом свидетель­ствует и тот факт, что в работе Ю. А. Тихомирова “Курс административного пра­ва и процесса”, вышедшей в свет в 1998 году, административно-правовому регу­лированию и административно-правовому управлению посвящены разные разде­лы (соответственно III и ΓV)[33]и рассматриваются они как разные правовые явле­ния более общей категории - правового воздействия (механизма правового регу­
лирования). Как отмечалось выше, основное отличие регулирования от управле­ния состоит в том, что при регулировании воздействие оказывается не на кон­кретные субъекты, а на процессы, протекающие в сфере регулирования. В ходе регулирования устанавливается правовой режим деятельности объектов, форми­руется своего рода правовое поле и системное воздействие на деятельность объ­ектов регулирования.

Таким образом, вышеприведенное определение управления справедливо рассматривать и для государственного регулирования, в том числе и в области банковской деятельности.

Анализ вышеприведенного определения позволяет сформулировать сле­дующие признаки государственного регулирования позволяющие выявить его правовую природу:

Во-первых, это целенаправленное воздействие, т.е. осуществляемое в со­ответствии с заранее намеченными целями, определяемыми управляющим субъ­ектом, либо сформулированными в законе;

Во-вторых, это нормативно-институциональное воздействие, что являет­ся, пожалуй, наиболее интересным и важным элементом данного определения. В данном термине не случайно объединены два предиката: нормативное и институ­циональное. Между ними существует глубокая диалектическая связь, в основе ко­торой лежит конституционный принцип законности как основополагающий принцип российской правовой системы.

Нормативное воздействие означает, что управление (государственное ре­гулирование) осуществляется на основании нормативных актов, принятых и дей­ствующих в установленном порядке. Институциональное означает, что воздейст­вие осуществляется через специализированные институты: органы государствен­ной власти или органы, специально уполномоченные законом на осуществление регулирования в данной сфере.

В-третьих, управление - это воздействие, осуществляемое с целью преоб­разования в соответствии с объективными законами и в интересах общества.

Регулятивное воздействие должно отражать реальное состояние регули­руемого объекта. Для осуществления регулирования субъекту регулирования не­обходимо как минимум иметь адекватную информацию о состоянии объекта на
момент регулирования и об объективных законах его существования и развития, что предполагает владение определенной прогностической информацией о ре­зультате регулятивного воздействия на объект. Эти данные должны коррелиро­вать с ожидаемым результатом и целями регулятивного воздействия. Игнориро­вание данного фактора резко снижает эффективность регулирования и приводит к отрицательному результату.

В последнее время, в связи с кризисными явлениями банковской системы в Российской Федерации увеличивается удельный вес экономического реіулиро- вания деятельности банков со стороны государства, направленного на реструкту­ризацию банковской системы.

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 20 ноября 1998 г. N 1642-р создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), которое 22 марта 1999 г. получило лицензию как кредитная организация с уставным капиталом 10 миллиардов рублей. Одним из учредителей АРКО явля­ется Российский фонд федерального имущества. Основной целью Агентства яв­ляется стабилизация банковской системы путем предоставления кредитов при ус­ловии передачи контрольного пакета акций санируемых банков в управление АРКО.[34] Позднее, 25 июня 1999 г. был принят Федеральный закон “О реструкту­ризации кредитных организаций”[35], в соответствии со статьей 29 которого целью деятельности АРКО, как государственной корпорации (ранее АРКО действотало в форме открытого акционерного общества, организационно-правовая форма юридического лица - “государственная корпорация” введена в законодательство ст. 7.1 Федерального закона “О некоммерческих организациях” специально для АРКО), является реструктуризация кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства в соответствии с требованиями и порядком, определен­ным законом.

При этом, в соответствии со статьей 2 вышеуказанного Закона, под рест­руктуризацией кредитных организаций понимается комплекс мер, применяемых
к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неус­тойчивости и восстановление платежеспособности, либо на осуществление про­цедур ликвидации кредитных организаций в соответствии с законодательством РФ.

Данное явление, носящее по сути экономический характер, с точки зре­ния правового механизма государственного регулирования представляет собой правовое средство принудительного воздействия на деятельность кредитной ор­ганизации (ее регулирования).

Таким образом, в феномене банковского регулирования начинает про­слеживаться новая тенденция, когда государственное воздействие на банковскую систему осуществляется с одной стороны экономическими методами - предостав­ление стабилизационных кредитов, а с другой стороны, проявляются элементы прямого государственного управления деятельностью коммерческих банков по­средством приобретения долей (контрольных пакетов акций) санируемых кре­дитных организаций, использования правовых средств, носящих административ­ный характер.

Вышесказанное дает основание утверждать, что государственное регули­рование является составным элементом банковского регулирования как сложного социального процесса и отождествление этих явлений является некорректным. C другой стороны, государственное регулирование банковской деятельности (как часть банковского ретулирования), в свою очередь, является составной частью государственного регуяирования предпринимательской деятельности в широком смысле.

<< | >>
Источник: ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000. 2000

Еще по теме § 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банков­ской деятельности.:

  1. Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)
  2. § 4. Роль судебных актов в государственном регулировании банков­ской деятельности
  3. § 2 Правовые средства индивидуально-правового регули­рования в системе государственного регулирования банковской деятельности.
  4. § 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
  5. § 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государст­венного регулирования банковской деятельности.
  6. ГЛАВА II Правовые средства государственного регулирования банковской деятельности.
  7. ГЛАВА III Реализация правового механизма государственного регулирования банковской деятельности
  8. ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000, 2000
  9. 1. Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности
  10. Глава1. Общая характеристика правового РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  11. ГЛАВАI Теоретические основы государственного регулирования банковской дея­тельности (правовой аспект)
  12. Предмет и правовая природа договора банковского счета
  13. Правовая природа и законодательное обеспечение секьюритизации.
  14. § 3. Правовая природа договора об использовании банковской ячейки