<<
>>

Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)

Государственное регулирование экономического развития страны в це­лом, как процесс, должно определяться состоянием экономики, стоящими перед обществом целями, тенденциями развития, характером политических и социальных проблем, национальными особенностями, детерминироваться по объектам воздействия. Деятельность кредитных организаций выступает од­ним из основных объектов государственного регулирования и, одновремен­но, интегрируется в финансовые отношения всей экономической системы страны. Тем самым, изучение возможностей государственного регулирова­ния банковской деятельности должно базироваться на дедуктивном подходе — рассмотрении самой природы, сущности государственного регулирования экономики.

Понятию государственного регулирования экономики в настоящее время уделяется повышенное внимание специалистов как публичного, так и частного права, так как с переходом России к рынку экономическая функция государства приобрела качественно иные черты. Государственное регулиро­вание экономики, обеспечивающее публичные интересы общества (которые одновременно отражают и частные интересы), является необходимым и в ус­ловиях рыночной экономики[101].

Вопрос о месте государства в экономике в условиях формирования в России экономики рыночного типа особенно актуален. Опыт государств с ус­тоявшейся рыночной системой свидетельствует о постоянном чередовании периодов усиления рыночного конкурентного механизма с периодами госу­дарственного регулирования экономики. Роль государственного управления существенно возрастает в переходные и кризисные периоды общественного развития. Например, одной из составных частей реформы Ф. Рузвельта в США в 30-х годах XX века стало усиление государственного регулирования,

58 в том числе и в сфере финансово-кредитной деятельности[102]. Приоритетная роль государства в развитии экономики неизменно подчеркивается предста­вителями международных финансовых организаций. Так, президент Всемир­ного банка Дж. Вулфенсон во вступительном слове к отчету о мировом раз­витии за 1997 год «Государство в меняющемся мире» подчеркнул, что «со­кращение или размывание роли государства не может быть самоцелью ре­форм»[103].

Основываясь на зарубежном опыте, С.А. Голубев справедливо отмеча­ет, что саморегулирующаяся рыночная система требует и государственного организующего воздействия, что позволяет государству обеспечивать реше­ние социальных задач в период реформ, требующих особо пристального внимания со стороны государства, и создания системы гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина[104][105].

Право, как разновидность социального нормативного регулятора фак­тически воздействует на самые различные сферы жизнедеятельности обще­ства, государства и права. Особое место при этом принадлежит экономике, экономическим отношениям, хозяйственным связям, которые представляют собой своего рода материальную основу производства, воспроизводства ду­ховных, нравственных, политических и иных ценностей общественной жиз- 106 ни .

Право, являясь многоаспектной и многообразной сферой бытия челове­ка, возникло, расширяется и функционирует в результате комплекса факто­ров; экономика - один из них[106]. Так как право должно отражать реально сложившиеся общественные отношения в экономике, целесообразно рас­смотреть взгляды видных экономистов на проблему государственного регу-

59 лирования экономики и, в частности, банковской деятельности.

Это позволит также избежать узкоспециального взгляда на рассматриваемую проблему.

История государственного регулирования экономики восходит к концу средневековья. В то время основной экономической школой была школа мер­кантилистов. Она провозглашала активное, по существовавшим понятиям, вмешательство государства в экономику. Меркантилизм основывался на при­знании безусловной необходимости государственного регулирования для развития в стране торговли и промышленности. Меркантилисты утверждали, что главный показатель экономического развития страны - количество золо­та. В связи с этим, они призывали поощрять экспорт и сдерживать импорт.

Следующей ступенью развития представлений о роли государства в экономической жизни общества стала работа представителя классической школы Адама Смита «Исследование о природе и причинах богатства наро­дов», в которой он утверждал, что «свободная игра рыночных сил» (принцип «laissez faire») создает «гармоничное устройство». В соответствии с класси­ческим подходом государство должно обеспечивать безопасность жизни че­ловека и его собственность, разрешать споры, иными словами, делать то, что индивидуум либо не в состоянии выполнить самостоятельно, либо делает это неэффективно. В своем описании системы рыночной экономики Адам Смит доказывал, что именно стремление предпринимателя к достижению своих частных интересов является главной движущей силой экономического разви­тия, увеличивая в конечном итоге благосостояние, как его самого, так и об­щества в целом[107].

По мере развития рыночных отношений и становления государствен­ных институтов фактическое вмешательство государства в стихийный ход экономических процессов постепенно усиливалось.

Так, С. Фишер, Р. Дорнбуш, Р. Шмалензи отмечают, что экономическое регулирование в США в сфере контроля цен, вхождения на рынок, качества

60 услуг в отдельных отраслях началось с создания Комиссии по межштатной торговле в 1887 году[108].

Как правило, государство корректирует те «несовершенства», которые присущи рыночному механизму и с которыми оно само либо справиться не в состоянии, либо они приводят к неэффективным решениям. Государство бе­рет на себя ответственность за создание равных условий для соперничества предпринимателей, эффективной конкуренции, за ограничение власти моно­полий[109].

Оно решает, также, и такие задачи, как стимулирование экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессивных сдвигов в отрас­левой и региональной структуре, поддержка экспорта. Конкретные направ­ления, формы, масштабы государственного регулирования экономики опре­деляются характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.

Использование в теории и практической деятельности термина «госу­дарственное регулирование экономики» в современных условиях явным об­разом подразумевает присутствие государства в процессе функционирования рыночного механизма. Однако, из этого никоим образом не следует априори, что понятие регулирования в обязательном порядке должно быть взаимосвя­зано с понятием государства. В связи с этим выделяют два типа регулирова­ния экономики:

1) стихийное, «автоматическое» или недискреционное регулирование;

2) государственное или сознательное, дискреционное регулирование[110].

Первый тип регулирования характерен для исторического периода с мо­мента зарождения товарно-денежных отношений до начала XX века, когда во всех развитых странах происходило усиление государственного целенаправ­ленного комплексного вмешательства в экономику.

61

Для данного периода характерна также организация взаимосвязей това­ропроизводителей, которая означает доминирование нерегулируемого госу­дарством свободного рынка, когда государственное регулирование, с извест­ной долей условности, отсутствует.

Впрочем, как справедливо отмечает В. Н. Сумароков[111][112], вслед за П. Самуэльсоном «... в мире никогда не было стопроцентной рыночной эко­номики (хотя экономическая система Англии XIX века была близка к ней)».

«Автоматический» тип регулирования, а точнее - саморегулирования, связан в основном с различными ассоциациями и соглашениями о рынках сбыта и ценах. Действенным средством регулирования рынка, испытанным мировой практикой, является хозяйственный договор между экономически­ми субъектами, обладающий эффективным механизмом контроля рыночного поведения.

Второй тип регулирования («государственный») предполагает наличие достаточного уровня развития государственных институтов и, соответствен­но, активное вмешательство государства в стихийные процессы функциони­рования экономики. Это означает создание на макроуровне системы ситуа­тивного воздействия государственных институтов на экономические процес­сы для достижения определенных осознанных и сформулированных целей. Государство воздействует на экономику по своему усмотрению, в зависимо­сти от ее состояния и социально-экономических приоритетов[113].

Для повышения эффективности функционирования экономики, дости­жения наиболее значимых макроэкономических целей, первостепенное зна­чение имеет решение вопроса: обеспечивает ли рыночный механизм и в ка­кой степени «автоматическое» поддержание равновесия между основными параметрами экономической системы?

62

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, - явление поли­тическое. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным про­водником выраженной в нем политики[114].

Деятельность в сфере отношений, охватываемых предметом финансо­во-правового регулирования, характеризуется широким участием политиче­ских сил. В этом заключается одно из принципиальных отличий процесса принятия государственных решений в области финансов от аналогичного процесса в других отраслях права[115].

Критерием пределов экономической активности государства могут быть объективные процессы экономического развития. Так, характеризуя воздействие государственной власти на экономическое развитие общества Ф. Энгельс отмечал: «...она может действовать в том же направлении - тогда развитие идет быстрее; она может действовать против экономического раз­вития - тогда... она терпит крах через известный промежуток времени; или она может ставить экономическому развитию в определенных направлениях преграды и толкать его в других направлениях. Этот случай сводится в конце концов к одному из предыдущих»[116]. t

Анализ литературы позволяет определить государственное регулирова­ние экономики как систему мер осуществляемых законодательными, испол­нительными, судебными и контролирующими государственными органами, в целях стабилизации и приспособления существующей социально­экономической системы к изменяющимся условиям.

Среди основных функций Российской Федерации экономическая функ­ция занимает основополагающее значение. В теории государства и права признается, что главная особенность экономической функции современной России, по сравнению с хозяйственно-организаторской функцией Советского

63 Союза по всеобъемлющему руководству экономикой является «необходи­мость поиска оптимальных способов участия государства в экономических процессах, налаживания эффективного государственного регулирования со­вместно с рыночными механизмами»[117]. Поэтому формирование банковской системы, создание условий для эффективного осуществления банковской деятельности в Российской Федерации является важнейшей составной ча­стью единой экономической политики государства.

Построение модели банка, банковской системы, наиболее защищаемой от общеэкономических и социальных потрясений, становится общенацио­нальной проблемой, приоритетной экономической задачей современной Рос­сии[118].

При этом большое значение приобретают вопросы государственного ре­гулирования отдельных сфер общественно-экономических отношений и в первую очередь банковской деятельности. Ни Федеральный закон «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)»[119][120][121], ни Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» не определяют содержание понятий «государственное регулирование банковской деятельности» и «бан­ковское регулирование». Однако в науке данная категория рассматривается достаточно подробно.

Принцип государственного регулирования признается важнейшим принципом организации и функционирования банковской системы в Рос­сии . Государство не вправе оставить вне своего воздействия такую важ­ную сферу своей финансовой деятельности, как банковская деятельность.

64

Выполняя свои функции, государство предъявляет к субъектам эконо­мики обязательные требования, применяя к ним дифференцированный под­ход. Банковская деятельность как основной элемент функционирования фи­нансовой системы — объект наиболее жесткого регулирования со стороны государственных структур по сравнению с любой другой формой экономи­ческой деятельности, так как при ее осуществлении затрагиваются интересы высокой социальной значимости. Это обуславливает публично-правовой ха­рактер указанных отношений и отнесений их к предмету финансового права.

В зарубежной науке выделяют три характеристики банков, объективно присущих им и определяющих их положение в качестве ключевых элементов финансовой системы:

1. основанность на легко изымаемых денежных средствах;

2. высокий уровень финансовой взаимозависимости;

3. недостаточная открытость[122].

Первая характеристика связана с высоким уровнем зависимости банков от клиентов и вкладчиков, обусловленным тем, что банки на финансовом рынке выступают в качестве финансовых посредников и, как правило, имеют активы, значительно превышающие собственный капитал.

Ресурсы банка, используемые как активы в процессе банковской дея­тельности, основываются на привлеченных денежных средствах, имеющих различный правовой статус, большинство из которых (денежные средства вкладчиков) могут быть изъяты в любой момент. В случае коллективного изъятия денежных средств, принимающего лавинообразный характер в мо­менты финансовых кризисов, банк может столкнуться с проблемой недоста­точности денежных средств. Ликвидность активов банков, как правило, яв­ляется недостаточной для своевременного исполнения обязательств перед вкладчиками, что приводит к неплатежеспособности банка.

65

Вторая характеристика показывает, что отдельные банки, как элементы банковской системы страны связаны не только со своими клиентами, но и друг с другом. Это выражается, прежде всего, в наличии корреспондентских отношений между банками и наличии остатков денежных средств на коррес­пондентских счетах других банков, а также в наличии межбанковского рын­ка кредитов. Как следствие этого, неплатежеспособность одного банка может привести к неплатежеспособности ряда других банков и, теоретически, к системному кризису в целом.

Третья характеристика связана с отсутствием прозрачности в деятель­ности банков, закрытостью информации об их реальных собственниках. Именно поэтому в Программе социально-экономического развития Россий­ской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвер­жденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163- р[123][124], вопросы подготовки изменения банковского законодательства по вопро­сам обеспечения прозрачности капитала кредитных организаций указывают­ся в качестве одной из первоочередных задач. В развитие данного положения в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года предусмотрено, что Банк России продолжит работу по повы­шению требований к владельцам и руководителям кредитных организаций, включая обеспечение прозрачности структуры собственности кредитных ор­ганизаций путем законодательного установления требований к представле­нию сведений о себе и своей деятельности, в том числе сведений о финансо­вом положении и деловой репутации, лицами (группами лиц), имеющими возможность оказывать существенное влияние на принятие решений органа­ми управления кредитной организации (реальными владельцами)[125].

66 К тому же банки создаются и осуществляют банковские операции с целью извлечения прибыли. Неразвитость банковской системы, наличие ог­ромного количества мелких и нестабильных банков, несегментированность рынка банковских услуг, сильная конкуренция вынуждают руководство бан­ков осуществлять инвестиционную деятельность в наиболее доходные сферы предпринимательской деятельности, которые зачастую сопровождаются наибольшим риском. Государство не может относиться к банкам как к обыч­ным коммерческим организациям.

Вышеприведенные особенности банков приводят к необходимости наличия жесткого государственного регулирования в банковской сфере для обеспечения стабильности банковской системы.

По сравнению с административно-командной системой в настоящее время существенно изменились объем и границы финансово-правового регу­лирования банковской системы[126][127]. Отказавшись от государственной монопо­лии на банковское дело, государство продолжает осуществлять государст­венное регулирование банковской деятельности. В настоящее время проис­ходит некоторая либерализация в области ведения банковской деятельности в Российской Федерации. Укрепляются правовые механизмы конкуренции и предотвращения действий по ограничению свободы коммерческой деятель­ности в банковской сфере, идет процесс упрощения процедуры слияния и присоединения кредитных организаций .

По мнению О.Н. Горбуновой, с которым необходимо согласиться, го­сударственное регулирование банковской деятельности является областью публичного финансово-правового воздействия, целью которого является ока­зание содействия решению общегосударственных задач[128].

Бурное развитие рыночных отношений, создание хозяйствующих субъ­ектов различных форм собственности, расширение их прав неизбежно при-

67 вело к необходимости ограничения функций государства и переходу его ор­ганов от непосредственного управления экономикой и ее субъектами к более мягкому воздействию на их деятельность.

К настоящему времени вопросы государственного регулирования от­дельными сферами общественно-экономических отношений приобрели юри­дически значимый характер, поскольку получили закрепление в законода­тельстве. Так, принят Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»[129][130], Феде- IOl

ральный закон «О финансово-промышленных группах» , Закон РФ «Об ор­ганизации страхового дела в Российской Федерации» [131][132][133].

В научной литературе в отношении государственного воздействия на банковскую деятельность употребляются и нередко смешиваются два терми­на: «государственное управление банковской деятельностью (банковской системой)» и «государственное регулирование банковской деятельности».

В связи с особой сложностью и важностью понятия «государственное управление» следует провести его анализ. Государственное управление воз­можно определить только исходя из понятия управления вообще.

В юридической науке для характеристики управления часто используют термин «деятельность» , означающий, что управление заключается в спе­цифической форме человеческого труда: «...управление - деятельность, на­правленная на координацию работы группы людей для достижения общей 134 цели в рамках организации» .

В управлении, без сомнения, осуществляется деятельность людей. Одна­ко необходимо согласиться с мнением Голубева С.А. о том, что термин «дея-

68 тельность» не раскрывает социальной сущности управления, его места и спе­цифической роли в жизни людей[134].

Другие ученые определяют управление как «процесс планирования, ор­ганизации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформули­ровать и достичь целей организации»[135][136][137]. Это определение раскрывает сущ­ность государственного управления через перечисление его функций. Но нельзя определять понятие только через его назначение и роль. Кроме того, в данном определении не указаны иные функции государственного управле­ния.

Существует мнение, что государственное управление - это процесс воз- ·> 137

действия на систему с целью изменения ее состояния или «процесс целе­направленного воздействия управленца на управляемого с целью перевода 1 ЗЯ

последнего в новое состояние» .

Весьма точное определение управления дал Г.В. Атаманчук[138]: управле­ние - это целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедея­тельность, которое может быть осуществлено как непосредственно, так и че­рез специально созданные органы и структуры.

Нельзя также забывать о том, что управленческие отношения - разно­видность общественных отношений. Как и любой другой вид отношений, они складываются лишь в рамках некоторой системы, которая представляет собой объективное единство закономерно связанных между собой элементов. Управленческие отношения возникают и складываются в некоторой системе лишь в том случае, когда возникает необходимость достижения некоторой

69 общей цели, существование которой определяет общие для всех элементов системы принципы и правила реализации взаимосвязей и взаимодействия.

Наличие управленческих отношений в системе предполагает выделение управляющего органа (системы или субъекта управления) и управляемого объекта или их групп.

Следовательно, управленческие отношения - это совокупность взаимо­связей и взаимодействия между элементами системы управления, направлен­ная на поддержание или улучшение функционирования управляемого объек­та в соответствии с существующей целью системы в целом.

Управление при этом представляет собой процесс выработки и реализа­ции субъектом управления управленческих решений в рамках целенаправ­ленного воздействия на объект управления для организации и координации его деятельности при функционировании системы.

Государственное управление как вид социального управления отличает­ся от иных видов управления. Ю.Н.. Старилов справедливо выделяет сле­по дующие признаки государственно-правового характера управления :

- во-первых, в процессе управления осуществляются функции государ­ства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обес­печения прав и свобод граждан;

- во-вторых, функции управления осуществляются специально создавае­мыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

- в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны дейст­вовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Представляется возможным присоединиться к мнению С.А. Голубева о том, что «государственное управление — это общественные отношения,

140 См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1998. С. 155.

70 складывающиеся в процессе воздействия государства через систему его ор­ганов и должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства с целью реализации государст­венной политики»[139].

Переходя к рассмотрению понятия государственного регулирования, не­обходимо отметить высказывание А.П. Алехина, который указывает на то, что «хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содер­жание его до сих пор остается недостаточно определенным»[140]. Далее он вы­деляет государственное регулирование в широком и узком смысле. «В широ­ком смысле оно выражается в установлении государством общих правил по­ведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректи­ровке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Из­вестным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. В узком смысле государственное регули­рование - одна из функций государственного управления»[141]. Подобная точка зрения разделяется и иными другими учеными[142].

Некоторые авторы предлагают определять «регулирование» как форму (вид) управленческой деятельности, осуществляемую методами администра­тивного и экономического характера[143].

Г.А. Тосунян проводит следующее разграничение терминов «государст­венное управление» и «государственное регулирование»: «Прямое государ­ственное управление предполагает непосредственное вмешательство госу-

71 дарственных органов в производственную и хозяйственную деятельность уч­реждений, предприятий, организаций. ... В условиях прямого государствен­ного управления доминируют административные методы управления. Осу­ществление государственного управления в форме государственного регули­рования выдвигает на первый план экономические методы управления, осу­ществляется, как правило, «мягко» - в виде нормативного регулирования, ре­комендаций, координации направлений, оказания помощи и т.д. ... Этот про­цесс в соответствующих случаях и ведет к употреблению термина «регули­рование» взамен термина «управление»[144]. При этом Г.А. Тосунян говорит о прямом государственном управлении и государственном регулировании как о формах государственного управления финансово-кредитной системой. Од­нако следует согласиться с мнением Н.М. Бородиной, что понятие «форма управления» применяется в науке административного права в несколько ином значении, чем то, которое предлагает Г.А. Тосунян[145].

Ю.А. Тихомиров применительно к сфере управления экономикой гово­рит не о государственном управлении в данной сфере, а о государственном регулировании[146]. Саратовской школой административного права в рамках государственного руководства экономикой выделяются два основных мето­да: государственное управление и государственное регулирование[147][148]. При этом высказано вполне обоснованное мнение о том, что наименование отно­шений исполнительной власти с хозяйственными обществами более пра­вильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношении государственных предприятий и учрежде­но

НИИ .

Таким образом, в настоящий момент в отношении государственного воз­действия на экономические общественные отношения с участием коммерче-

72 ских организаций более целесообразно употребление термина «регулирова­ние», а не «управление», поскольку последнее предполагает непосредствен­ное управленческое воздействие с прямым установлением объектов и субъ­ектов управления, корреспонденцией прав и обязанностей, адресностью управления.

Вместе с обоснованием необходимости преобладания регулирующего воздействия в условиях рыночных отношений в юридической литературе прослеживается мысль о невозможности полного отказа от управления[149].

По вопросу понятия государственного регулирования банковской дея­тельности в науке до настоящего времени отсутствует единое мнение.

Н.Ю. Ерпылева определяет регулирование банковской деятельности как систему специфических правил поведения нормативного характера, сформу­лированных государственными органами, иными властными структурами, а также негосударственными саморегулируемыми организациями, которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций[150]. Отсюда следует вывод, что регулирование представ­ляет собой ограничение, имеющее, по своей сути, экономическую природу. Это ограничение заключает в себе элемент внеэкономического принуждения и осуществляется в правовых формах властными структурами. ·

И.С. Попов указывает, что государственное регулирование банковской деятельности представляет собой нормотворческую и индивидуально­властную деятельность субъектов регулирования, направленную на упорядо­чение создания и деятельности кредитных организаций, банковской системы в целом, формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельности, защиту прав и законных интересов ее участ­ников и частных лиц[151].

73

Я.А. Гейвандов выделяет в государственном регулировании банковской деятельности два основных уровня. C одной стороны, - это регулирование государством макроэкономических процессов, связанных с денежно­кредитными отношениями. Поэтому воздействие государства осуществляет­ся на все структурные элементы банковской системы, включая Центральный банк Российской Федерации. В рамках этой стороны государственного регу­лирования принимаются основные направления единой государственной де­нежно-кредитной политики, осуществляются иные меры, прямо или косвен­но влияющие на состояние банковской системы и внутреннюю политику в государстве. C другой стороны, - государственное регулирование банков­ской системы проявляется в осуществлении непосредственной регулирую­щей деятельности уполномоченных государственных органов по созданию, организации, регистрации, лицензированию конкретных элементов банков­ской системы и осуществлению ими банковской деятельности[152]. Такими ор­ганами являются Президент РФ, Правительство РФ, Банк России, суды и др. государственные органы. Такого же мнения придерживаются и некоторые другие ученые[153].

Как представляется, государственное регулирование выражается в при- .. нятии федеральными органами государственной власти законодательных ак­тов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структу­ру и принципы функционирования, и в осуществлении Банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за дея­тельностью кредитных организаций и т.п.

Государственное регулирование банковской деятельности осуществля­ется именно в правовой форме, через соответствующие законодательные и нормативные акты, принимаемые органами государственной власти. Госу­дарственное регулирование банковской деятельности осуществляется и через

74 другие, закрепленные законом, виды деятельности уполномоченных государ­ственных органов (надзор, контроль, лицензирование, применение специаль­ных экономических методов воздействия на кредитную систему).[154] Такими уполномоченными органами, являющимися субъектами государственного регулирования банковской деятельности, выступают Федеральное собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Банк России, судебные органы.

Анализ специальной литературы позволяет дать собственное определе­ние данного понятия. Итак, государственное регулирование банковской дея­тельности представляет собой осуществление специально уполномоченными органами нормативного и индивидуально-властного воздействия на банков­скую систему в целях упорядочения деятельности элементов банковской сис­темы, защиты прав и законных интересов лиц, взаимодействующих с элемен­тами банковской системы, а также формирования и поддержания устойчиво­го правопорядка в сфере банковской деятельности.

Вопросы банковского регулирования относятся в настоящее время к числу дискуссионных, так как само понятие этой важнейшей функции Банка России в теории финансового права еще недостаточно разработано. Поэтому изучение вопросов, посвященных банковскому регулированию, представля­ется очень актуальным.

Цели банковского регулирования определены в законодательстве и со­стоят в поддержании стабильности банковской системы, а также защите ин­тересов вкладчиков и кредиторов. В качестве целей банковского регулиро­вания могут быть названы также следующие:

- обеспечение соблюдения государственных, общественных и частных ин­тересов в процессе коммерческой деятельности кредитных организаций;

- обеспечение непрерывного денежного обращения, эффективности платежей и межбанковских расчетов между хозяйствующими субъектами,

75 бесперебойного функционирования платежно-расчетной системы в рамках банковской системы[155].

Возникающие при этом общественные отношения регулируются, в ос­новном, нормами финансового права[156]. По мнению Ю.А. Крохиной, «так как одной из основных целей деятельности Центрального банка Российской Федерации является развитие и укрепление банковской системы РФ, Банк России приобретает публично-правовую обязанность содействовать разви­тию и стабилизации банковской системы, создавать необходимые условия для реализации права на осуществление банковской деятельности»[157][158].

Для более полного уяснения сущности банковского регулирования пред­ставляется целесообразным выяснить, как соотносятся следующие понятия: государственное регулирование банковской деятельности, банковское регу­лирование и саморегулирование.

Банковское регулирование, по мнению И.С. Попова, включает в себя два процесса, которые имеют разные цели, системы средств и методы регулиро­вания. Основной вид банковского регулирования - это государственное ре­гулирование, основанное на властеотношениях и императивном методе регу­лирования. Данный вид регулирования реализует в банковской деятельности публичное начало и, соответственно, в качестве цели имеет защиту публич­ных интересов. Второй процесс, это саморегулирование, основывающееся на диспозитивном методе, равенстве участников и реализуется на основе согла­сования воль субъектов банковской деятельности, договоре, т.е. в данном

1 /Г Λ случае используются правовые средства частного права . При этом автор не учитывает тот факт, что, даже вступая в гражданско-правовые отношения, Банк России преследует публичные цели, определенные Конституцией РФ и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке

76 России)». Кроме того, такая трактовка противоречит положениям главы 10 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Н.Ю. Ерпылева не производит четкого разграничения между государст­венным регулированием банковской деятельности и банковским регулирова- 161

нием . То же самое можно сказать и в отношении Я. А. Гейвандова. В своей диссертации[159][160] он анализирует понятие государственного регулирования банковской деятельности, а в последующих публикациях, говоря о банков­ском регулировании, дает ему характеристики, выделенные им применитель­но к государственному регулированию банковской деятельности[161]. Подоб­ный подход представляется не вполне обоснованным. Возможно, что он яв­ляется следствием отсутствия законодательного определения понятий госу­дарственного регулирования банковской деятельности и банковского регули­рования. .

Представляется, что банковское регулирование является прерогативой Центрального банка Российской Федерации. Данное суждение основано на анализе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Указанный Закон относит банковское регулирование к функциям Банка России. К функциям иных государственных органов бан­ковское регулирование ни одним нормативным правовым актом не отнесено. Следовательно, банковское регулирование осуществляется исключительно Банком России. Для цели осуществления банковского регулирования и над­зора в структуру Банка России входит особый орган - Комитет банковского надзора, действующий на постоянной основе и объединяющий подразделе­ния Банка России, которые обеспечивают выполнение последним регули­рующих и надзорных функций[162].

77

В соответствии с Положением о Комитете банковского надзора Банка России, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 10 августа 2004 г., протокол № 21[163], к компетенции Комитета относятся во­просы, связанные с осуществлением:

- регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе совер­шенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятель­ности кредитных организаций;

- отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля;

- иных функций, возложенных на Комитет законодательством.

Необходимо отметить, что решением Совета директоров Банка России от 14 июня 2005 года (протокол № 10) утверждены Изменения в Положение о Комитете банковского надзора Банка России[164], которыми Комитету банков­ского надзора предоставлено право осуществлять анализ деятельности кре­дитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угро­жающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации. При этом в случае возникнове­ния ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций (банковских групп), стабильности банковской сис­темы Российской Федерации Комитет банковского надзора Банка России принимает меры, предусмотренные статьей 74 Федерального закона «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также ходатайст­вует перед Советом директоров Банка России об осуществлении мероприя­тий по финансовому оздоровлению кредитных организаций.

Банковское регулирование является государственным, так как Банк Рос­сии выступает органом государственного управления в денежно-кредитной сфере.

78

В этой связи, целесообразно указать, какими свойствами должно обла­дать регулирование, чтобы приобрести государственный характер. Среди них наиболее важными являются следующие:

1. регулирование осуществляется в публичных интересах. Этот признак,

как представляется, является основополагающим;

2. основывается на императивном методе, отношениях власти и подчине­ния, которые могут принимать характер обязанности соблюдения объек­том регулирования нормативных правовых актов и индивидуально­правовых предписаний;

3. реализуется органами государственной власти или специально уполно­моченными на то законом субъектами. При осуществлении государст­венного регулирования банковской деятельности такими органами яв­ляются Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Банк России, суды, а при осуществлении банковского регулирования - исключительно Банк России;

4. осуществляется в правовой форме и может обеспечиваться принуди­тельными процедурами реализации, поскольку «деятельность органов управления осуществляется в правовой форме, каждое решение прини­мает форму нормативного или индивидуально - правового акта»[165].

Таким образом, понятия банковское регулирование и государственное регулирование банковской деятельности соотносятся как часть и целое. Раз­личие представляется возможным провести по субъектам регулирования и формам, в которых регулирование осуществляется. Понятие и характеристи­ка форм государственного регулирования банковской деятельности и бан­ковского регулирования рассматриваются в третьем параграфе второй главы настоящего исследования.

Деятельность банковской системы в сфере публичных отношений явля­ется предметом регулирования финансового права. При этом в настоящее

79 время выработан общий подход к финансовому праву как к отрасли публич- 168 ного права .

Следует подчеркнуть, что понятие «банковское регулирование» не опре­делено на уровне федерального закона, что является пробелом, имеющим от­рицательные последствия для всей банковской системы. Исходя из изложен­ного, банковское регулирование можно определить как систему государст­венных мер нормативного и индивидуального характера, осуществляемых Центральным банком Российской Федерации и призванных воздействовать на общественные отношения для преобразования их в соответствии с объек­тивными законами в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля, под­держания стабильности банковской системы Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и кредиторов, обеспечения эффективного и беспере­бойного функционирования платежной системы.

Некоторые авторы напротив относят всю деятельность Банка России к процессу саморегулирования или самоуправления. По мнению Г.А. Тосуня­на, «Банк России в соответствии с действующим законодательством осуще­ствляет государственное управление банковской системой и денежно­кредитной сферой страны. Одновременно он выполняет и другую роль - главного органа самоуправления банковской системы»[166][167][168].

Под самоуправлением Г.А. Тосунян понимает такой вид управления, ко- торыи осуществляется элементами самой системы . При этом подразумева­ется, что субъектами самоуправления выступает не только Банк России, как системообразующий элемент системы, но и союзы, ассоциации банков, бан­ковские холдинги и т.д.

Кроме того, при таком подходе множественность субъектов «само­управления» банковской системы и многозначность самого термина не по­зволяют качественно вычленить правовой феномен государственного регу-

80 лирования, осуществляемого Банком России как субъектом банковской сис­темы из подобных отношений, возникающих в процессе саморегулирования банковской системы.

Представляется, что такой подход приводит к стиранию граней между государственным регулированием и саморегулированием банковской дея­тельности. Поэтому необходимо четко отграничить государственное регули­рование банковской деятельности (и банковское регулирование как часть этого понятия), и саморегулирование, осуществляемое ассоциациями кре­дитных организаций, саморегулируемыми организациями. Банковское регу­лирование основывается на приоритетности публичных интересов, саморегу­лирование - частных.

Нормы, посвященные банковскому регулированию, представляют собой взаимосвязанную и взаимообусловленную совокупность правовых норм, обеспечивающую цельное самостоятельное регулирование однородной груп­пы общественных отношений. Такая совокупность образует институт права. Следует вновь привести слова Н.И. Химичевой о том, что «банковская дея­тельность регламентируется нормами нескольких отраслей права, и важней­шую роль при этом играют нормы финансового права»[169]. Учитывая прису­щую отношениям, связанным с банковским регулированием, публичность, необходимо признать, что банковское регулирование является институтом финансового права.

Объектом банковского регулирования в самом общем значении естест­венно выступает сама банковская деятельность, как одна из наиболее общих категорий банковского права. При этом следует исходить из того, что бан- ■ ковская деятельность сама по себе является сложным правовым явлением, еще не окончательно сформулированным даже на доктринальном уровне.

Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» хотя и ис­пользует данный термин, но не определяет его.

81

О. М. Олейник определяет банковскую деятельность как систему дейст­вий специальных субъектов, совершаемых ими как участниками единой бан­ковской системы, по поводу денег, ценных бумаг и валютных ценностей как средств платежа, сбережений и товара, что предполагает некое организаци­онное единство системы участников, обеспечивающих такой оборот, которое проявляется в том, что выделяются и оформляются структурно некоторая со­вокупность профессиональных субъектов (банков и иных кредитных учреж­дений) в виде банковской системы, которая в целом предназначена для обес­печения денежного оборота .

В данном определении можно выделить следующие значимые элемен­ты: 1) система определенных действий, которые входят в понятие банков­ской деятельности, 2) осуществление этой деятельности специальными про­фессиональными участниками - кредитными организациями, 3) наличие ор­ганизационного единства этих участников, системности в их деятельности (последний момент особенно важен для банковской деятельности и пред­ставляет собой особый уникальный объект регулирования).

Все эти элементы выступают самостоятельными объектами банковского регулирования и будут рассмотрены ниже.

Доминирующим элементом данного сложного явления выступает дея­тельность кредитных организаций, носящая по своей сути характер предпри­нимательской, поскольку в соответствии со ст. 1 Закона «О банках и банков­ской деятельности» «кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основа­нии специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное обще­ство».

172 См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. M., 1997. С. 21.

82 «Банковская деятельность представляет собой систему постоянно осу- 173 ществляемых сделок и операций, направленных на извлечение прибыли» . В такой трактовке банковской деятельности ведущее значение приобретает понятие банковской операции и сделки, которые прямо перечислены законо­дателем в статье 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельно­сти».

В части второй вышеуказанной статьи законодатель выделяет сделки, которые могут осуществляться не только банками, но и иными субъектами предпринимательской деятельности, однако в случае, когда они осуществ­ляются банками, то также относятся к банковской деятельности.

Помимо этого органы государственной власти и Банк России устанав­ливают правила осуществления банковских операций и сделок[170][171].

На основании вышеизложенного можно утверждать, что одним из объ­ектов банковского регулирования являются банковские операции и сделки.

Как указывалось выше, банковская деятельность есть совокупность дей­ствий специальных субъектов, деятельность которых осуществляется в рам­ках особого правового режима, накладывающего на статус субъекта опреде­ленные ограничения и предъявляющего к нему определенные требования. Кроме того, деятельность таких субъектов характеризуется включенностью в банковскую систему, параметры которой также задаются посредством госу­дарственного регулирования, и на современном этапе развития банковского дела не мыслима в отрыве от нее. Ни одна кредитная организация не сможет осуществлять расчеты, вести счета клиентов, предоставлять кредиты без на­личия корреспондентских отношений с другими кредитными организациями, в том числе и с Центральным банком как системообразующим звеном бан­ковской системы, наличия системы безналичных расчетов, информационно­го сопровождения.

83

Анализируя данное явление с правовой точки зрения, О. М. Олейник отмечает, что к банковской деятельности следует относить и конструирова­ние банковской системы, налаживание взаимодействия ее элементов путем определения статусов и функций определенных звеньев .

Из данного положения следует важный для понимания банковского ре­гулирования вывод, что к объектам регулирования относятся помимо бан­ковских операций и сделок как содержания банковской деятельности, также деятельность отдельных субъектов банковской системы и правоотношения, складывающиеся между ними.

Для изучения объектов регулирования, представляющих собой участни­ков банковской деятельности целесообразно воспользоваться определением, которое дает Ю. А. Тихомиров: «объект регулирования представляет собой структурно организованную социальную общность, функционирующую под направленным воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления»[172][173][174].

Целенаправленное воздействие на объекты составляет основное содер­жание управленческого процесса. Помимо этого объект выступает и опреде­ляющим фактором дм субъекта, влияя на его построение, поведение, дея­тельность, на выбор целей и использование всего комплекса средств их дос­тижения.

Ю. А. Тихомиров выделяет следующие признаки структурно организо­ванных объектов: «определение их правового положения в специальных пра­вовых актах; установление широкой сферы самостоятельной деятельности на основе саморегуляции, строгой гарантии их прав и предотвращения попыток произвольного вмешательства в их деятельность; закрепление начал функ­циональной подчиненности вышестоящим органам» .

C такой точки зрения объектами банковского регулирования выступают деятельность кредитных организаций - субъектов банковской деятельности.

84

Закон «О банках и банковской деятельности» в статье 1 выделяет сле­дующие субъекты банковской деятельности:

- банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц,

- небанковская кредитная организация, кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции предусмотренные зако­ном.

Банковские операции и сделки, которые кредитные организации вправе осуществлять на основании лицензии в соответствии со статьей 1 Федераль­ного закона «О банках и банковской деятельности» определяются в статье 5 вышеуказанного Закона.

Возникает вопрос, является ли банковская система в целом, ее деятель­ность как системного образования, объектом банковского регулирования, либо она формируется, действует и регулируется опосредовано, через регу­лирование деятельности ее субъектного состава.

Следует отметить, что государство, безусловно, имеет публичный инте­рес в регулировании банковской системы, поскольку стабильность банков­ской системы означает стабильность конкретных банков, а также финансо­вой сферы экономики, гарантию прав вкладчиков, устойчивое развитие иных отраслей хозяйства.

«Банковская система в условиях рыночной экономики рассматривается как жизненно важное общественное учреждение, любой неуспех банка, сни­жающий доверие ко всей банковской системе, оказывает воздействие на об­щество в целом». Таким образом, негативная репутация какого-либо субъек­та приводит к негативному отношению ко всей банковской системе страны, снижает эффективность банковской деятельности всех субъектов системы.

85

В статье 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» определяется субъектный состав банковской системы. Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организа­ции, а также филиалы и представительства иностранных банков.

Кроме того, законодательством определяются и иные характеристики банковской системы: доля участия иностранного капитала, дифференциация субъектов системы (банки, небанковские кредитные организации).

Как представляется, специфика банковского регулирования состоит в том, что банковская система сама по себе как целостный объект претерпева­ет воздействие со стороны государства, и в этом смысле с точки зрения пра­ва является объектом регулирования. Она характеризуется определенной обособленностью от иных объектов предпринимательской деятельности и государственных органов.

Подводя итог, следует констатировать, принцип государственного регу­лирования признается важнейшим принципом организации и функциониро­вания банковской системы в России. Банковская деятельность как основной элемент функционирования финансовой системы — объект наиболее жестко­го регулирования со стороны государственных структур по сравнению с лю­бой другой формой экономической деятельности.

Изложенный материал позволяет сделать вывод о том, что государст­венное регулирование банковской деятельности, являясь областью публич­ного финансово-правового воздействия, включает в себя понятие банковско­го регулирования. Государственное регулирование банковской деятельности можно определить как осуществление специально уполномоченными орга­нами нормативного и индивидуально-властного упорядочивающего воздей­ствия на банковскую систему в целях упорядочения деятельности элементов банковской системы, защиты прав и законных интересов лиц, взаимодейст­вующих с элементами банковской системы, а также формирования и под­держания устойчивого правопорядка в сфере банковской деятельности. В свою очередь банковское регулирование является прерогативой Центрально-

86 го банка Российской Федерации. Поэтому банковское регулирование опреде­лено в работе как система государственных мер нормативного и индивиду­ального характера, осуществляемых Центральным банком Российской Феде­рации и призванных воздействовать на общественные отношения для преоб­разования их в соответствии с объективными законами в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля, поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и кредито­ров, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования пла­тежной системы.

По своей правовой природе государственное регулирование банковской деятельности в РФ имеет в отличие от банковского регулирования межотрас­левой характер и осуществляется Федеральным собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, Банком России, судебными органами.

Субъектом банковского регулирования является Банк России. Поэтому представляется целесообразным в следующем параграфе настоящей работы проанализировать правовое положение Центрального банка Российской Фе­дерации как субъекта финансового права и органа, осуществляющего бан­ковское регулирование.

86 го банка Российской Федерации. Поэтому банковское регулирование опреде­лено в работе как система государственных мер нормативного и индивиду­ального характера, осуществляемых Центральным банком Российской Феде­рации и призванных воздействовать на общественные отношения для преоб­разования их в соответствии с объективными законами в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля, поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и кредито­ров, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования пла­тежной системы.

По своей правовой природе государственное регулирование банковской деятельности в РФ имеет в отличие от банковского регулирования межотрас­левой характер и осуществляется Федеральным собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, Банком России, судебными органами.

Субъектом банковского регулирования является Банк России. Поэтому представляется целесообразным в следующем параграфе настоящей работы проанализировать правовое положение Центрального банка Российской Фе­дерации как субъекта финансового права и органа, осуществляющего бан­ковское регулирование.

87

<< | >>
Источник: МИРОНОВ Владислав Юрьевич. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2005. 2005

Еще по теме Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект):

  1. § 1. Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государст­венного регулирования банковской деятельности.
  2. § 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.
  3. § 2 Правовые средства индивидуально-правового регули­рования в системе государственного регулирования банковской деятельности.
  4. § 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банков­ской деятельности.
  5. ГЛАВАI Теоретические основы государственного регулирования банковской дея­тельности (правовой аспект)
  6. ГЛАВА II Правовые средства государственного регулирования банковской деятельности.
  7. ГЛАВА III Реализация правового механизма государственного регулирования банковской деятельности
  8. 1. Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности
  9. ПОПОВ ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2000, 2000
  10. § 1. Влияние финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования
  11. § 3. Правовое положение Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование
  12. Глава1. Общая характеристика правового РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  13. § 3 Функции банковского регулирования. Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования.