<<
>>

1.3. Класифікація доходів місцевих бюджетів: законодавство та наука фінансового права

Різноманітність видів і груп бюджетних доходів дозволяє класифікувати їх за різними підставами – за суб’єктами й об’єктами відносин, що виникають; за бюджетним призначенням; за формами, методами та умовами залучення коштів тощо.

Очевидним є те, що певну теоретичну та практич­ну користь може дати лише та класифікація, в основу якої закладені загальні, найбільш суттєві критерії. Доходи бюджетів можна розподілити за такими критеріями: 1) соціально-економічний характер; 2) джерела утворення та форми використання коштів; 3) методи вилучення коштів; 4) конкретні умови їхньої акумуляції та використання [329, с. 38 - 42].

Базуючись на результатах комплексного аналізу класифікацій бюджетних доходів, нами запропонований авторський підхід щодо класифікації доходів місцевих бюджетів за: суб’єктом (розкриває соціально-економічне походження доходів місцевих бюджетів, допомагає встановити, від кого вони надходять); джерелом надходження коштів (дає можливість визначити, за рахунок чого мають бути отримані доходи); формою використання коштів (вказує на поворотну чи безповоротну форму їх використання); методом акумуляції коштів (відіграє вирішальну роль при з’ясуванні того, чи несе конкретне підприємство, установа, організація або громадянин на собі обов’язок по сплаті (внесенні) до бюджету певних коштів); умовою надходження доходів до бюджетів (допомагає визначається, чи враховується той або інший доход під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів).

За суб’єктом доходи місцевих бюджетів поділяються на три групи:

1) доходи від підприємств та організацій, що перебувають у державній власності;

2) доходи від підприємств та організацій, що перебувають у комунальній власності;

3) кошти, що надходять від населення.

Тобто, відповідно до зазначеного критерію, доходи бюджетів поділяються на доходи від господарської діяльності юридичних осіб і надходжень від населення.

Інколи зазначений критерій має назву „соціально-економічний характер доходів”. На думку О.Б. Заверухи, за цім критерієм доходи різних ланок місцевих бюджетів становлять: доходи від господарської діяльності; доходи від приватизації; ресурсні платежі; платежі громадян та інші доходи [371, с. 60].

Поділ доходів місцевих бюджетів на групи за джерелом надходження коштів дає можливість конкретизувати їхній склад. В основу цього поділу покладено критерій того, за рахунок чого мають бути отримані доходи (наприклад, доходи від майна, від продажу земельної ділянки, від різного виду платежів).

Класифікація доходів місцевих бюджетів за формою використання коштів допомагає визначити, чи підлягають поверненню у майбутньому отримані раніше доходи. Йдеться про поворотну чи безповоротну форми використання коштів. Наприклад, запозичення наділені ознакою поворотності; міжбюджетні трансферти (зокрема, субвенції та субсидії) мають бути повернуті (повністю або частково) у разі їх нецільового чи неповного використання.

За методом акумуляції коштів доходи місцевих бюджетів поділяються на добровільно внесені (гранти, пожертви, дарунки) і ті, що стягуються в обов’язковому порядку (різноманітні податки, збори, обов’яз­кові платежі). Цей поділ допомагає встановити, чи несе конкретне підприємство, установа, організація, громадянин на собі обов’язок по сплаті до бюджету певних коштів. Введення державою обов’язковості сплати окремих платежів, визначення розмірів і строків їх внесення слугує забезпеченню повноти, стійкості та регулярності грошових надходжень до бюджетів. Окрім того, сам факт визнання законом того чи іншого платежу обов’язковим передбачає можливість застосування в необхідних випадках примусового стягнення несплаченої суми.

За умовою надходження доходів до бюджетів доходи поділяються на власні, закріплені та регулюючі. Незважаючи на спірність у науці фінансового права питання щодо існування власних бюджетних доходів, дисертантом саме за цим критерієм поділу доходів складений зміст праці.

Встановлено, що власні доходи і регулюючі доходи не враховуються при визначенні обсягів надання міжбюджетних трансфертів, у той час, коли закріплені доходи – враховуються. Нами розроблена зведена таблиця власних і закріплених доходів місцевих бюджетів (див. у додатках табл. 1).

У сучасній юридичній літературі має місце і така класифікація доходів бюджетів: 1) за соціально-еконо­міч­ною ознакою; 2) за юридичними формами (податкові та неподаткові доходи); 3) за умовою зарахування (надходження) доходів до відповідних бюджетів (поділяються на закріплені та регулюючі) [159, с. 80]. Щодо останнього критерію класифікації зазначимо, що інколи виділяють власні доходи. Питання існування власних доходів у науці фінансового права є спірним, проте зміст нашої праці розроблено, виходячи з поділу доходів на власні, закріплені та регулюючі. Вважаємо, що власні доходи можна розглядати в групі бюджетних доходів, які класифікуються за критерієм умови зарахування до відповідних бюджетів.

Найчастіше використовується класифікація поділу доходів бюджету на податкові та неподаткові. Дехто визначає критерієм розподілу доходів на податкові та неподаткові юридичні факти [371, с. 60]. У будь-якому випадку існування такого поділу не викликає сумнівів. Для податкового методу держава використовує спеціальні юридичні конструкції – суб’єкт оподаткування, об’єкт оподаткування, одиниця опо­даткування, ставка податку, база оподаткування, неоподатковуваний мінімум доходів громадян – все це елементи податкових законів. Інколи як окремі елементи виділяють строк сплати податку, пільги по його сплаті, відповідальність за невиконання податкових зобов’язань, джерело податку тощо.

Відповідно до п. 19 ст. 2 БК України доходи бюджету – це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). Чинне законодавство України (ст. 9 БК України та бюджетна класифікація) дає класифікацію доходів бюджету за такими розділами:

1) податкові надхо­дження – пе­редбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі;

2) неподаткові надходження – доходи від власності та підприємницької діяль­ності; адміністративні збори і платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів і фінансових санкцій; інші неподаткові надходження;

3) доходи від операцій з капі­талом – надходження від продажу основного капіталу, землі та нематеріальних активів, від продажу майна, що знаходиться в комунальній власності, від реалізації державних запасів товарів тощо;

4) трансферти – кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній і безповоротні основі.

Як бачимо, БК України не містить самого визначення тієї групи доходів, що є предметом нашого дисертаційного дослідження, – є лише перелік неподаткових надходжень, який у деталізованому вигляді міститься у бюджетній класифікації, яка затверджена наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. № 604.

У науці зустрічаються різні назви неподаткових доходів, зокрема, – „квазі-податки”, „парафіскалітети”. Проте ми не ставимо за мету аналізувати ці поняття. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень юридичної науки, аналізу чинного законодавства розкрити правову природу неподаткових доходів місцевих бюджетів.

Слід відмітити, що нині вчені у галузі фінансового права ще не мають одностайної думки щодо місця державних доходів взагалі у системі фінансового права. Нормативно-правових актів, які регулюють відносини з приводу державних доходів, є досить багато. Вони об'єднують норми, що визначають права й обов'язки суб'єктів фінансових правовідносин у галузі акумуляції коштів до бюджетів та інших фондів коштів. Зазначені норми, на думку Н.Ю. Пришви, можна згрупувати за кількома фінансово-правовими інститутами, серед яких слід виділити такі: інститут податкового права, інститут неподаткових доходів, інститут доходів позабюджетних державних фондів. Причому в складі неподаткових доходів бюджету доцільно об'єднати норми, що регулюють окремі види доходів, в такі субінститути: 1) штрафи і 2) збори, що не включені до податкової системи України [261, с. 22 - 23]. Вважаємо, що до інституту неподаткових доходів бюджету слід також включати субінститут, до якого належать платежі обов’язкового характеру, котрі хоча і включені до податкової системи України, але за своїми юридичними ознаками є відмінними від інших податків і зборів (сюди відносимо, наприклад, державне мито, природноресурсові платежі).

До спірних належить питання про віднесення до окремої групи надходжень від природноресурсових платежів. Проблемним є також віднесення до неподаткових доходів місцевих бюджетів України надходження від грошово-речових лотерей.

Про ці проблеми йтиметься у підрозділах 2.3 і 2.2 відповідно.

Досліджуючи неподаткові доходи державного бюджету, професор Воронова Л.К.* об’єднала ці доходи в такі чотири групи:

перша група – доходи від реалізації державного майна (конфіскованого, безгосподарного, успадкованого); незапитаних вантажів на транспорті, нерозданих поштових відправлень; конфіскованої продукції незаконного мисливства та водного промислу; суми, одержані від завищення цін; суми економії, одержані підприємствами внаслідок відступу від стандартів і технічних умов;

друга група – митні платежі, тобто доходи митниць, державне мито; збори, що стягує ДАІ; збір за реєстрацію товарних знаків; збір за перевірку мір і вимірювальних приладів;

третя група – надходження від грошово-речових лотерей;

четверта група – кошти, що є власністю держави, але тимчасово перебувають у госпорганах та установах: суми кредиторської, депонентської заборгованості, позовні строки по якій закінчилися; депозитні та деякі інші суми [145, с. 107].

Наповнивши новим змістом наведену класифікацію неподаткових доходів державного бюджету, нами адаптовано її до класифікації неподаткових доходів місцевих бюджетів за джерелами їх надходження:

І група – доходи від майна, що знаходиться у комунальній власності (доходи від користування цим майном; доходи від оренди цього ж майна; надходження неподаткового характеру від комунальних підприємств; дивіденди за акціями, що належать органам місцевого самоврядування; доходи від інших цінних паперів, які перебувають у комунальній власності; доходи від реалізації майна, що знаходиться у комунальній власності);

ІІ група – доходи від платних послуг, які надаються місцевими органами влади, установами, організаціями (наприклад, надходження від державного мита);

ІІІ група – надходження від фінансової допомоги та безповоротних відрахувань (наприклад, міжбюджетні трансферти);

IV група – надходження від фінансових санкцій (штрафів та інших сум примусового стягнення) [226, с.

189 - 201].

Запропонована класифікація дозволяє краще пізнати правову та економічну природу аналізованих доходів.

Доходи можуть бути визнані такими, що надійшли до бюджету, лише після їх зарахування до відповідного фонду бюджету. Податкові доходи вважаються сплаченими доходами з моменту, який визначений у податковому законодавстві України; неподаткові доходи вважаються сплаченими з моменту списання коштів з рахунку платника в кредитній установі (як правило, це банк).

Неподаткові бюджетні доходи є відмінними від податкових доходів, зокрема, за методом мобілізації, який може бути обов’язковим (наприклад, при сплаті державного мита) чи добровільним (гранти, пожертви, дарунки тощо). Окрім цього, В.В. Левкович наводить ще й такі характерні ознаки неподаткових бюджетних доходів: 1) їх сплата не залежить від доходу (прибутку) платника і не пов’язана із результатами його господарської діяльності, що, в свою чергу, є особливою властивістю податків; 2) вони сплачуються одноразово при зверненні платника до певного органу влади чи установи; 3) мають здебільшого не односторонній, а двосторонній відплатний або компенсаційний характер (наприклад, державне мито, штрафи за порушення законодавства, платежі за використання природних ресурсів); 4) мають здебільшого цільовий характер, тобто частково-цільове призначення (наприклад, платежі за використання природних ресурсів); 5) фактом виникнення правовідносин щодо сплати платежів може бути волевиявлення самого платника; 6) стороною у правовідносинах з приводу сплати платежу може виступати і неспеціалізований фінансовий орган; 7) платіжне зобов’язання платника виникає лише у момент звернення до органу державної влади (уповноваженого державного органу чи установи) і припиняється в момент оплати [458, с. 276 - 280].

Втім, наведені ознаки ще не дозволяють однозначно відмежувати неподаткові доходи від інших бюджетних доходів. Наприклад, Н.Ю. Пришва вважає, що від неподаткових обов’язкових платежів необхідно відмежовувати також і плату за послуги, кошти від яких так само зараховуються до доходної частини бюджету, оскільки така плата є доходом приватно-правового характеру і надходить до бюджету на виконання цивільно-правових договорів. Ці платежі набувають обов’язкового характеру фактично за домовленістю сторін. Як приклад вчена наводить плату за оренду державного чи комунального майна, надходження від бюджетних установ, у т.ч. органів державної влади та органів місцевого самоврядування, за надання послуг на договірній основі [261, с. 180]. На нашу думку, ці платежі мають складну (подвійну) форму – вони наділені як приватно-, так і публічно-правовими ознаками. Окрім цього, відповідно до бюджетної класифікації надходження від цих платежів визнаються неподатковими доходами.

Аналіз правового режиму доходів місцевих бюджетів, тобто порядку правового регулювання цих доходів, свідчить про те, що більшість із них є обов'язковими платежами. Дійсно, переважно за рахунок податків формуються бюджети і здійснюються бюджетні видатки. Проте поруч із податками є збори та різного роду плати (обов'язкові платежі). У зв’язку із цим не варто ототожнювати податки та інші обов’язкові платежі, слід проводити чітку межу між неподатковими доходами обов'язкового характеру і неподатковими доходами добровільного характеру. Неподаткові доходи обов'язкового характеру не повинні передбачатися в ст. 14 Закону „Про систему оподаткування”. Такий підхід обґрунтовується тим, що у разі несвоєчасної сплати чи невнесення до відповідного фонду законодавчо визначених обов'язкових платежів, виникає податкова заборгованість і в такому випадку допускається їх стягнення у примусовому порядку. Що стосується добровільних платежів, то подібний порядок їх стягнення не допускається.

Проте із зазначеною ст. 14 виникають деякі проблеми. Наприклад, п. 13 ст. 14 Закону „Про систему оподаткування” містить вказівку на те, що збір за спеціальне використання природних ресурсів належить до загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів). У Законі від 25 червня 1991 р. „Про охорону навколишнього природного середовища” [50] йдеться не про „збір за спеціальне використання природних ресурсів”, а про „платежі за використання природних ресурсів”. Виходить, якщо б у Законі „Про систему оподаткування” до ст. 14 включили платежі, то вони б були обов'язковими і податкові органи мали б право їх стягувати у примусовому порядку, а так – зазначені платежі, які не передбачені податковим законодавством, не належать до обов'язкових податкових платежів. При цьому Законом „Про охорону навколишнього природного середовища” встановлено обов'язковість їх сплати природокористувачами. Отже, можливо, є підстави для включення зазначених платежів до обов'язкових неподаткових платежів.

Проблеми у розмежуванні податкових і неподаткових доходів яскраво виявляються на практиці. Відомо, що податки в Україні встановлюються виключно законом, їх вичерпний перелік міститься в Законі „Про систему оподаткування”. Відповідно до ст. 67 Конституції України кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. На жаль, чинним законодавством України не врегульовано процедурні питання встановлення неподаткових платежів. Ніде не передбачено, що обов'язкові платежі неподаткового характеру мають визначатися лише законом.

Закон „Про систему оподаткування” необґрунтовано об'єднує різні за своєю правовою природою платежі. Варто підтримати тих вчених, які, аналізуючи сутність обов'язкових платежів до бюджетів і цільових державних фондів, дійшли висновку, що зазначений Закон за своїм змістом більше відповідає назві „Про систему обов'язкових платежів” [376, с. 17; 261, с. 72]. Дійсно, якби Закон мав зазначену назву, то обов'язковість деяких неподаткових доходів була б поза сумнівом.

Отже, є достатньо підстав стверджувати, що неподаткові доходи місцевих бюджетів поділяються на неподаткові обов’язкові та неподаткові добровільні платежі. На думку Н.Ю. Пришви, до основних ознак, що дозволяють відмежувати неподаткові обов’язкові платежі від податків, належать:

– виникнення обов’язку сплати неподаткового обов’язкового платежу ґрунтується на непритаманній податковому платежу свободі вибору;

– неподатковий обов’язковий платіж пов’язаний із відшкодуванням особливих витрат публічної влади, однак він не є прямим еквівалентом плати за послугу;

– підстави сплати неподаткового обов’язкового платежу закріплені в законі, що є відмінним від податкового (хоча винятком із цього можуть бути, зокрема, державне мито, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, оскільки вони віднесені до переліку загальнодержавних податків і зборів у ст. 14 Закону „Про систему оподаткування”);

– наслідком несплати неподаткового обов’язкового платежу є не примусове вилучення відповідних коштів, а відмова у реєстрації, видачі ліцензії чи іншого дозволу, у наданні певних прав чи привілеїв, виконанні юридично значущих дій на користь платника [261, с. 174].

Неподаткові доходи місцевих бюджетів, на нашу думку, можна розглядати як економічну, і як правову категорію. З економічної точки зору, неподаткові доходи місцевих бюджетів – це надходження від користування майном, що знаходиться у комунальній власності відповідної територіальної громади, платежів штрафного та еквівалентного (відплатного) характеру, а також кошти, залучені на добровільних засадах, - що є безповоротними чи підлягають поверненню у майбутньому, а також інші платежі, що мають ознаки неподаткових платежів і не залежать від доходів (прибутків) їх платників. Неподаткові доходи місцевих бюджетів як правова категорія - це врегульовані нормами права суспільні відносини з приводу обов’язкових і добровільних платежів до місцевих бюджетів, що сплачують фізичні та юридичні особи, не залежать від їх доходів (прибутків), мають здебільшого цільовий, компенсаційний або відплатний характер.

Щодо проблеми розмежування таких понять, як „податок”, „збір”, „обов’язковий платіж”. Під податком і збором до бюджетів та до державних цільових фондів (обов’язковим платежем) відповідно до ст. 2 Закону „Про систему оподаткування” слід розуміти обо­в’язковий внесок до бюджету відповідного рівня або до державного цільового фонду, здійснюваний платниками у порядку і на умовах, що визначаються законами України.

Поняття податку, збору та обов’язкового платежу в чинному законодавстві не розмежовується – це справа майбутнього Податкового кодексу України. До речі, Податковий кодекс Російської Федерації [232] (ст. 8) розмежовує ці поняття та визначає їх таким чином: податок – це обов’яз­ковий, індивідуально безповоротний платіж, який стягується з організацій і фізичних осіб у формі відчуження належних їм на праві власності, господарського відання чи оперативного управління грошових коштів з метою фінансового забезпечення діяльності держави та (чи) муніципальних утворень (подібне визначення міститься в ч. 1 ст. 6 Податкового кодексу Республіки Білорусь [194, с. 30]); збір – це обов’язковий внесок, який стягується з організацій і фізичних осіб, сплата якого є однією з умов здійснення по відношенню до платників зборів державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами та посадовими особами юридично значущих дій, включаючи надання певних прав чи видачу дозволів (ліцензій). У Податкового кодексу Республіки Білорусь поняття „збір” і „мито” чомусь визначаються однаково – це обов’язковий платіж у республіканський і (чи) місцеві бюджети, що стягується з організацій і фізичних осіб, як правило, у вигляді однієї з умов здійснення по відношенню до них державними органами, у тому числі місцевими Радами депутатів, виконавчими та розпорядчими органами, юридично значущих дій, включаючи надання певних прав чи видачу спеціальних дозволів (ліцензій), або у зв’язку з переміщенням товарів через митний кордон Республіки Білорусь.

У вітчизняній теорії фінансового права зазначені вище поняття також не ототожнюються і визначаються таким чином:

1. Податок – це форма примусового відчуження результатів діяльності суб’єктів, які реалізують свій податковий обов’язок, в державну чи комунальну власність, що вноситься до бюджету відповідного рівня (чи цільового фонду) на підставі закону (або акта органу місцевого самоврядування) і виступає як обов’язковий, нецільовий, безумовний, безвідплатний і безповоротний платіж. На нашу думку, це визначення найповніше розкриває поняття податку як правової категорії. Саме так визначає податок М.П. Кучерявенко [211, с. 79], який вперше звернув увагу на те, що податки переходять не лише в державну власність, а й у комунальну. В Україні довгий час комунальна власність розглядалася як невід’ємна складова державної, але з розвитком місцевого самоврядування позитивно розвивається й інститут права комунальної власності, що прямо впливає і на розвиток податкового права України як підгалузі фінансового права. Щодо питання про перехід права власності при сплаті податків, то він (перехід) існує не завжди. Для прикладу можна взяти підприємства, що перебувають у державній власності. При сплаті податків, зборів та інших обов’язкових платежів цими підприємствами, як слушно зазначає С.Д. Ципкін, переходу права власності на кошти тут немає, оскільки самі підприємства та їх накопичення належать державі [329, с. 15].

2. Збір – це обов’язковий платіж юридичних і фізичних осіб за послуги, що надаються державою та органами місцевого самоврядування. Тобто збір має відплатний характер.

Як бачимо, „збір” та „обов’язковий платіж” є категоріями синонімічними.

Нині податки та збори виступають як рівні форми забезпечення доходів бюджетів, у своїй сукупності вони є податковими надходженнями. Останні є основним доходним джерелом, що досить часто тягне за собою зростання податкових правопорушень. Досить ефективним засобом боротьби із податковими правопорушеннями є встановлення та реалізація, зокрема, адміністративної та кримінальної відповідальності. Нині питанням юридичної відповідальності як за адміністративні проступки, так і за злочини у сфері оподаткування в науково-практичній літературі приділяється багато уваги*.

Питання щодо теорії податків, їх походження, значення, правил стягування, джерел та різних видів податків, загальної дії податків тощо досить ґрунтовно розкрили ще в ХІХ ст. М.І. Тургенєв („Досвід теорії податків” [295, с. 121 - 269]) і А.О. Ісаєв („Нарис теорії та політики податків” [182]).

Доходи місцевих бюджетів можуть бути передані бюджетам інших рівнів (як привило, нижчих) за нормативами, які визначаються відповідними нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування. Утім, можливі випадки передачі частини коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету, про що свідчить, наприклад, ст. 100 БК України „Кошти, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів”. Так, якщо прогнозні показники доходів зазначених бюджеті, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, коли цей обсяг обрахований із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, то для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу передачі коштів, що підлягають передачі до держбюджету, і визнача­ється в межах від 0,6 до 1,0. Дана норма БК України де в чому суперечить п. 4 ст. 19 Закону від 15 січня 1999 р. „Про столицю України – місто-герой Київ” [29]. Згідно із Законом при затвердженні Державного бюджету України на відповідний рік передача коштів з бюджету м. Києва до Державного бюджету України у вигляді перевищення доходів над видат­ками та інших внесків не допускається.

Оскільки Кодекс прийнято пізніше, ніж Закон, тому на практиці застосовують саме його; проте до Закону варто внести відповідні зміни щодо відрахувань до державного бюджету.

Знову звертаючись до праці В.О. Лебедєва, де він розкриває, зокрема, позицію Л. Штейна у питанні систематизації державних доходів, і трансформуючи деякі положення на місцеві бюджети, джерела доходів останніх можна поділити на три групи: І група – доходи механічні (від діяльності органів місцевої влади – ліцензування, патентування, сертифікація тощо); ІІ група – доходи фізичних та юридичних осіб у вигляді податків; ІІІ група – кредит [213, с. 205 - 206]. До другої групи можна також віднести збори та деякі інші обов’язкові платежі, до третьої групи – гранти, дарунки, пожертвування.

У зарубіжній правовій літературі часом аналізується поділ доходів на первинні (або основні) та вторинні (похідні). Такий поділ можна зустріти в роботі відомого болгарського вченого А.С. Ангелова „Финансово право на НР България”, Софія, 1967 р.

У науковій фінансово-правовій літературі десь до першої половини 30-х років ХХ ст. питання класифікації доходів бюджетів не розглядалося, досліджувалися питання доходів держави та місцевих органів влади, які включали в себе також і бюджетні доходи. У 1899 р. вийшла друком праця І.І. Янжула, в якій автор ґрунтовно дослідив питання державних доходів. Ми можемо використати певні ідеї вченого при дослідженні класифікації доходів місцевих бюджетів. Цікавим, на нашу думку, видається критерій класифікації доходів, як-то залежно від способу їх надходження: приватноправовий та суспільно-правовий спосіб [341, с. 53, 136]*. Відповідно до цього всі джерела бюджетних доходів можна поділити на два класи: на приватноправові та суспільно-правові доходи.

До першого класу належать такі доходи, які отримуються в силу певного акта чи договору. Сюди належать, по-перше, дари та добровільні пожертвування з боку юридичних і фізичних осіб, гранти та подарунки у вартісному обрахунку тощо. Іншим важливим видом приватноправових доходів є надходження від майна, деяких промислів і мита, яке позбавлене примусового характеру.

До другого класу – суспільно-правових доходів – належать ті, які стягуються уповноваженими на те органами в примусовому порядку з платників. Ці доході можуть бути поділені також на три групи: 1) регалії та державні промисли; 2) мита; 3) податки. Регалії – це перехідна група доходів від приватно- до суспільно-правових; під ними прийнято було розуміти такого роду казенні промисли, в яких держава не допускала приватної конкуренції, або ж максимально мож­ливо її обмежувала. Регалії почали виникати ще в середні віки, коли під назвою regalia majora розуміли всі права, які витікали із сутності держави та були проявом верховної влади, наприклад, право стягувати податки, здійснювати судочинство тощо. Проте вже досить рано відокремилися regalia minora, які передбачали виключно фіскальні цілі. До регалій приватноправового характеру належали такі: державні промисли (казенні підприємства) та залізниці; юридичні регалії включали поштову, телефонну, гірничу та монетну регалії; до суспільно-правових (фіскальних) регалій належали соляна та тютюнова регалії.

Отже, у сучасному розумінні регалії – це майже все те, що перебуває здебільшого в державній власності, або держава має значний вплив на це „щось”, а тому надходження від регалій можна вважати доходами, як правило, державного бюджету.

Під митом розуміли збір, який стягувався з приватних осіб на користь держави, коли ці особи вступали у відносини з державними підприємствами з метою задоволення власних вигод або ж, коли вони вступали в певні письмові відносини один з одним [341, с. 509]. Як суспільно-правове доходне джерело мита посідали перехідне від регалій до податків місце.

Найбільш важливим і суттєвим, можна сказати, фундаментальним доходом будь-якого бюджету виступали та виступають податки, визначення яких наводилося вище.

Податкові та неподаткові доходи будь-якого бюджету є звичайним джерелом доходів. Проте існують ще й надзвичайні доходи. Так, у Середні віки надзвичайним джерелом бюджетних доходів государя була конфіскація. У ХIII–XVI ст. у Франції та у XVII ст. у Римі конфіскація практикувалася виключно з метою поповнення казни шляхом різноманітного (справедливого та бережливого) звинувачення заможних людей у тяжких злочинах. У Росії конфіскація широко застосовувалася за Петра I і особливо – за його наступників. Існувала навіть особлива канцелярія конфіскацій, яка була створена в 1719 р. і ліквідована лише в 1783 р. Особливими видами доходів вважалися також військова контрибуція та репараційні доходи [164, с. 23]. У Польщі поряд з постійними податками, починаючи від часу розвитку сеймової влади та закінчуючи періодом занепаду країни, існували надзвичайні податки, які називалися exactio, collecta, szons; у Литві, де, як і в Польщі, приблизно до кінця XVIII ст. було поширено німецьке право, надзвичайними податками вважалися сереб­щина та ординщина [141, с. 11].

Радянська влада з початку свого існування розглядала податки як засіб вилучення народного доходу для покриття видатків на поточні потреби держави, як спосіб завершення конфіскації майна, що залишилося в заможних людей. Цей підхід було розвинуто в „одночасному надзвичайному 10-мільярдному революційному податку”, який встановлювався Декретом Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету (ВЦВК) від 30 жовтня 1918 р. [210, с. 18] Перелік надзвичайних доходів можна знайти в постанові ВУЦВК і РНК УСРР від 7 жовтня 1925 р., якою було затверджена „Устава про бюджетові права Автономної Молдавської соціалістичної радянської республіки і про порядок складення її державного бюджету” [275, с. 46]. Так, до надзвичайних належали доходи від: реалізації державних фондів; державних концесій молдавського значення; позик і кредитних операцій; позик, що видавалися за рахунок надзвичайних кредитів по її бюджету.

Більшість із наведених вище особливих видів надзвичайних доходів у сучасний період майже не застосовується, хоча деякі існують у дещо трансформованому вигляді. Нині надходження, особливо від конфіскованого майна, зараховуються до державного бюджету і їх можна вважати звичайними доходами. Зауважимо, що будь-які надзвичайні доходи помилково буде вважати джерелом доходів місцевих бюджетів, вони характерні для державного бюджету, а місцеві бюджети позбавлені таких доходів, зважаючи на їхню специфічну природу. Якщо трапляється природний чи техногенний катаклізм у певній місцевості – то це вважається надзвичайною ситуацією, при виникненні якої може бути запроваджений надзвичайний стан. Правовою основою введення надзвичайного стану є Конституція України, Закон від 16 березня 2000 р. „Про правовий режим надзвичайного стану” [23], інші закони України та укази Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджені Верховною Радою України (ст. 3 Закону „Про правовий режим надзвичайного стану”). Тобто будь-яка надзвичайна ситуація, яка підпадає під категорію такої, що регулюється Законом „Про правовий режим надзвичайного стану”, вважається загаль­нодержавним лихом, а її відвернення покладається, в пер­шу чергу, на найвищі органи державної влади. При виникненні такої ситуації місцеві органи влади не можуть самовільно вводити якісь податки чи встановлювати інші бюджетні доходні джерела – це компетенція вищих органів влади.

У праці В.О. Лебедєва „Фінансове право” зустрічається поділ доходів на звичайні, тимчасові та незвичайні, але, як зазначає сам автор, такий поділ не має великого значення [213, с. 204].

Проблема формування місцевих бюджетів, як в теорії, так і на практиці, існує об’єктивно. Досить часто практичні проблеми викликані недосконалістю законодавчих актів, неправильним тлумаченням тих чи інших термінів тощо. Не викликає сумніву те, що значна кількість термінів, які визначаються в БК України, сформульовані невдало.

Такий недолік притаманний і БК РФ. В останньому записано, що доходи бюджету – це грошові кошти, які надходять у безвідплатному і безповоротному порядку відповідно до законодавства РФ у розпорядження органів державної влади РФ, органів державної влади суб’єктів РФ і органів місцевого самоврядування (ст. 6 БК РФ). Наведене визначення містить декілька помилок. Так, неподат­ковим платежам обов’язкового характеру, на відміну від податків, як слушно зазначає професор Н.І. Хімічева, властива певна зворотність, оскільки їх стягування обумовлено наданням платнику права на здійснення будь-якої діяльності (ліцензування, реєстраційні збори), отримання юридично значущих послуг (державне мито) тощо. Тому платники вправі вимагати від державних чи місцевих органів влади здійснення дій, надання послуг тощо, пов’я­заних з цими платежами. Неподаткові платежі можуть мати і цільове призначення, тобто їх використання прямо пов’язане з об’єктом, за користування яким вони були сплачені (наприклад, платежі за користування природними ресурсами) [305, с. 257]. У цьому визначенні є й інші недоліки, аналізом яких займаються вчені РФ.

Доходи місцевих бюджетів можна також поділити на такі три групи: 1) доходи неподаткового характеру від майна і підприємств, які передаються містам; 2) відрахування від загальнодержавних податків і зборів та деяких неподаткових джерел і нарахування до них; 3) місцеві податки і збори [201, с. 94 - 95]. Такий поділ мав місце у фінансовій літературі на початку ХХ ст. Подібну класифікацію доходів можна застосовувати і нині, але зі включенням до тієї чи іншої групи вже нових видів доходів.

Раніше до першої групи доходів місцевих бюджетів відносили: доходи від комунальних підприємств загального користування – трамваїв, електричних станцій, а також від підприємств промислових, торговельних, cільськогосподарських (далі – с/г) і транспортних, які не увійшли до загальнодер­жавних союзних і республіканських трестів; доходи від лісових розробок, доходи від земель міст і додаткову ренту з них; доходи від земель, лісів і надр, які були передані містам; доходи від продажу різного виду запасів (фондів), які утворились на місцях і не були визнані загальнодержав­ними.

До другої групи належали відрахування від: єдиного с/г податку; держмита; промислового податку; загальнодержавних неподаткових доходів, які збиралися в певній місцевості (місцеві доходи від експлуатації земельного майна, торф’яних боліт і рибопромислових угідь загальнодержавного значення, доходи від продукції рибних господарств тощо).

У державному бюджеті є лише закріплені доходи. Водночас місцеві бюджети мають власні доходи, які вони одержують із джерел, що є їх власністю; регулюючі (або регульовані) доходи (це поняття запозичено з бюджетної практики СРСР), розмір відрахувань яких встановлюється щороку; закріплені доходи, які надходять до місцевих бюджетів за нормативами, що встановлюються на певний строк [315, с. 137]. Самостійність місцевих бюджетів ґарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до законів України. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком деяких випадків (пункти 4, 5 ст. 61 Закону „Про місцеве самоврядування в Ук­раїні”).

Законом від 5 грудня 1990 р. у редакції 1995 р. „Про бюджетну систему України” [55] було зафіксовано, що основу самостійності місцевого бюджету складають власні та закріплені доходи, а регулюючі доходи залишилися просто „поза законом”. БК України дещо прояснив ситуацію з доходами місцевих бюджетів, але розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи в ньому не знайшло повного вирішення.

У науці фінансового права має місце думка про розподіл доходів місцевих бюджетів лише на закріплені та регулюючі. Такої класифікації дотримується, зокрема, Н.В. Александрова (Сидорова) [273, с. 128, 130], яка не погоджується з виділенням в окрему групу „власних доходів” місцевих бюджетів і зазначає, що поняття власних доходів включає в себе: закріплені у встановленому порядку за бюджетом кожного рівня джерела надходжень; відрахування, які надходять у бюджети за регулюючими джерелами; додаткові джерела, які встановлюються самостійно органами місцевого самоврядування. В економічній літературі з цього питання інколи закріплені доходи бюджетів ототожнюються з власними доходами (див., наприклад: Государственные бюджеты и социально-экономическое развитие стран – членов СЭВ / За ред. Д.Д. Бутакова, 1989. – С. 34). Наша позиція з цього питання дещо інша, правове регулювання доходів місцевих бюджетів України нами розглядається з урахуванням розподілу доходів на власні, закріплені та регулюючі.

Поділ бюджетних доходів на власні, закріплені та регулюючі є досить умовним, адже БК України прямо не оперує такими термінами. А ось чинне законодавство РФ дещо по-іншому висвітлює це питання. Так, власні доходи бюджетів – це види доходів, закріплених на постійній основі повністю або частково за відповідними бюджетами законодавством РФ. До цих доходів віднесені: податкові доходи, закріплені за відповідними бюджетами, державних позабюджетних фон­дів; деякі неподаткові доходи та безповоротні перерахування. Фінансова допомога не належить до власних доходів відповідного бюджету, бюджету державного позабюджетного фонду (ст. 47 БК РФ). Регулюючі доходи бюджетів – це федеральні та регіональні податки й інші платежі, за якими встановлюються нормативи відрахувань (у відсотках) в бюджети суб’єктів РФ чи місцеві бюджети на наступний фінансовий рік, а також на довгостроковій основі (не менш ніж на 3 роки) за різними видами таких доходів (ст. 48 БК РФ).

Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок про те, що термін „закріплені доходи” використовується як визначальний елемент категорії „власні доходи”, на чому наголошує також і Ю.О. Крохіна [373, с. 37]. Такий підхід щодо визначення доходів було запроваджено ще Законом РФ „Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації” від 25 вересня 1997 р. Про недоцільність розглядати характеристики „власні” та „закріплені” як рівнозначні зазначає Н.І. Хімічева [305, с. 37]. Адже доходи, які надходять у бюджет як відрахування від регулюючих доходів відповідно до затверджених у законодавчому порядку нормативами відрахувань, є власністю суб’єкта РФ чи муніципального утворення, вони самостійно використовуються отримувачами та не підлягають поверненню у бюджет вищого рівня.

Ми зупинились на такій детальній характеристиці російського бюджетного законодавства з метою більш повного висвітлення недоліків вітчизняного законодавства. Так, БК України, як вже зазначалося, не оперує такими термінами, як власні та регулюючі доходи; доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування (закріплені доходи), перелічені в ст. 64 БК України. Доходи, які закріплюються за певним бюджетом, є закріпленими. Оскільки Кодекс, прямо не перелічуючи закріплених доходів, просто визначає склад доходів окремих бюджетів (наприклад, ст. 66), тобто закріплює певні доходи за певними бюджетами, то ці доходи можна назвати закріпленими. Окрім цього, БК України встановлює нормативи відрахувань від податку з доходів фізичних осіб, від плати за землю, тому ці доходи також можна назвати закріпленими.

До прийняття БК України у бюджетному законодавстві України існувала певна плутанина з віднесенням податку з доходів фізичних осіб, плати за землю, податку на додану вартість (далі – ПДВ), акцизного збору та інших податків і зборів до закріп­лених, власних чи регулюючих доходів. Перелік доходів місцевих бюджетів постійно здійснювався з прийняттям чергового закону про держбюджет на наступний рік, з внесенням змін до чинних на той час інших законів.

З метою вирішення проблеми розмежування доходів, спираючись на чинне бюджетне законодавство України, пропонуємо такий розподіл та групування власних і закріплених доходів місцевих бюджетів (див. Додатоки – табл. 1).

До регулюючих доходів відносять: частину надходжень від акцизного збору, від ПДВ і податку на прибуток підприємств, міжбюджетні трансферти.

Досить спірним є питання про віднесення до закріплених доходів місцевих бюджетів різного роду плат за надані послуги, зокрема, за провадження ліцензування певних видів господарської діяльності, оскільки надходження від них зараховуються до загального фонду державного бюджету відповідно до ст. 29 БК України, проте положення статей 64, 66 Кодексу свідчать про дещо інше. (Це питання буде розглянуто у далі у підрозділі 2.1).

Доходи бюджетної системи побудовані таким чином, щоб з них можна було покривати всі бюджетні видатки, щоб органи місцевого самоврядування були заінтересовані в отриманні доходів з кожного можливого джерела. Доходи бюджетів міст зростають значно швидше, ніж доходи інших бюд­жетів, що пов’язано зі зростанням господарства, збільшенням будівництва та бюджетних видатків. Усі бюджетні доходи зараховуються в певному порядку, який забезпечує необхідну деталізацію і правильне групування однорідних даних. Таке групування доходів (як і видатків) з присвоєнням окремим підрозділам (розділам, групам, підгрупам, статтям) бюджету відповідних порядкових номерів називається бюджетною класифікацією. До прийняття БК України застосовувалася структура бюджетної класифікації Ук­раїни, затверджена постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 р. „Про структуру бюджетної класифікації Ук­раїни” [59]. На виконання ст. 8 БК України Міністерство фінансів України видало наказ від 27 грудня 2001 р. № 604 „Про бюджетну класифікацію та її запровадження”.

Призначення бюджетної класифікації – забезпечити зіставлення показників бюджетів усіх рівнів, тобто державного бюджету і місцевих бюджетів України. Вона використовується на всіх стадіях бюджетного процесу, а також при складанні зведених (консолідованих) бюджетів [339, с. 76 - 77; 315, с. 132]. Організаційне та правове призначення бюджетної класифікації полягає в тому, що вона:

– створює умови для порівняння показників державного бюджету та місцевих бюджетів;

– полегшує розгляд бюджетів та їх економічний аналіз;

– спрощує процедуру контролю за виконанням бюджетів, своєчасністю та повнотою акумуляції коштів, використанням їх за цільовим призначенням;

– забезпечує можливість синтетичного й аналітичного обліку доходів і видатків у бюджетних установах та організаціях;

– дозволяє порівнювати асигнування з видатками, що допомагає дотримуватись фінансової дисципліни, економно витрачати кошти, здійснювати контроль за виконанням програм соціально-економічного розвитку держави;

– віддзеркалює правову основу організації складання бюджетів;

– здійснює юридичне закріплення устрою та компетенції органів влади усіх рівнів;

– поєднує в собі та висвітлює законодавчі акти і правила, що регламентують бюджетний процес у державі.

Доходи бюджету поділяються на групи (податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, офіційні трансферти, державні цільові фонди). Групи доходів поділяються на підгрупи (залежно від видів платежів), підгрупи – на статті (залежно від видів доходних джерел), які інколи можуть поділятися на підстатті. Дещо скорочену класифікацію доходів бюджету наведено в Додатку – табл. 2.

Групи доходів складаються зі статей доходів, що об’єд­нують конкретні види доходів за джерелами та способами їх отримання. Код класифікації доходів має вісім знаків: перша цифра – відповідає групі доходів; друга цифра – номер підгрупи бюджетної класифікації; третя та четверта цифри – відповідають розділу класифікації; п’ята та шоста цифри – означають параграф конкретного розділу, який ви­значає різновид надходження; сьома та восьма цифри – призначені для кодування виду бюджету для розподілу пла­тежу.

В окремо взятих країнах доходи місцевих бюджетів фор­муються по-різному. Так, у деяких країнах серед доходів місцевих бюджетів переважають регулюючі вадрахування від загальнодержавних (федеральних) податків (наприклад, в Україні, Німеччині та Російській Федерації), в інших – переважають доходи, які самостійно встановлюються місцевими органами влади (наприклад, у США). Доходна частина бюджетів штатів і органів місцевого самоврядування в США формується за рахунок п’яти джерел (ці джерела, в свою чергу, складають п’ять загальних груп доходів): 1) податкові надходження; 2) неподаткові збори та платежі; 3) федеральна допомога; 4) виплати до страхових фондів; 5) доходи від діяльності комунальних служб і продажу винно-горілчаних виробів. При цьому податкові надходження становлять при­близно 50% місцевих та регіональних бюджетів, доходи від продажу спиртних напоїв, рента за користування об’єктами державної власності, дивіденди тощо – 20%, федеральна допомога – 13%. Якщо в США бюджетна система ґрунтується на принципі закріплення видів податків за рівнями управління, то, наприклад, у Німеччині бюджетна система заснована на принципі розподілу сумісних податків за рівнями управління: федеральний – земельний – місцевий. При цьому, по-перше, забезпечується стабільність нормативів розподілу податків, по-друге, регіональні (земельні) та муніципальні органи управління мають і власну значну доходну базу [461, с. 41].

Враховуючи те, що бюджет є економічною і водночас юридичною категорією, неподаткові доходи місцевих бюджетів пропонуємо розглядати у двох аспектах: а) як економічна категорія – це надходження від користування майном, що знаходиться у комунальній власності відповідної територіальної громади; платежі штрафного й еквівалентного (відплатного) характеру; кошти, залучені на добровільних засадах – безповоротні і ті, що підлягають поверненню у майбутньому; інші надходження, що мають ознаки неподаткових і не залежать від доходів (прибутків) їх платників (чи надавачів); б) як правова категорія – це врегульовані нормами права обов’язкові і добровільні платежі чи внески до місцевих бюджетів, що сплачують (вносять) фізичні і юридичні особи незалежно від своїх доходів (прибутків), мають здебільшого цільовий, компенсаційний або відплатний характер.

Отже, можна стверджувати, що існує досить багато підстав для класифікації доходів місцевих бюджетів, проте не будь-яка класифікація може відповідати реаліям сьогодення. Головним критерієм сприйняття чи, навпаки, несприйняття класифікації є її практична користь, що проявляється в правотворчій діяльності та в процесі формування доходної бази місцевих бюджетів.

<< | >>
Источник: Музика Оксана Анатоліївна. Правове регулювання неподаткових доходів місцевих бюджетів України. Д и с е р т а ц і я на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ –2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.3. Класифікація доходів місцевих бюджетів: законодавство та наука фінансового права:

  1. 1.2. Доходи місцевих бюджетів у фінансово-правовому інституті доходів
  2. Розділ І. Доходи місцевих бюджетів: фінансово-правова доктрина та проблеми законодавства України
  3. Склад і структура доходів та видатків місцевих бюджетів
  4. 2.1. Напрямки формування доходів місцевих бюджетів
  5. 3.3. Оптимізація структури доходів місцевих бюджетів Запорізького регіону
  6. 2.1. Нормативно-правове регулювання закріплених неподаткових доходів місцевих бюджетів
  7. 2.2. Нормативно-правове регулювання власних неподаткових доходів місцевих бюджетів
  8. 3.2.3. Бюджетні субсидії як джерело доходів місцевих бюджетів порівняльно-правовий аспект).
  9. 1.2. Проблеми формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів
  10. 2.3. Природноресурсові платежі у системі неподаткових доходів місцевих бюджетів
  11. 2.4. Порівняльний аналіз формування доходів місцевих бюджетів у у до та посткризовий період
  12. 3. Звітність фінансових органів про виконання місцевих бюджетів.
  13. 3.4. Методика прогнозування доходів місцевих бюджетів на основі оцінки податкового потенціалу регіону
  14. 3. Звітність фінансових органів про виконання місцевих бюджетів. :
  15. Радянська наука фінансового права у 40-ві - 80-тіроки ХХ ст.
  16. Наука фінансового права як об’єкт теоретичних досліджень