<<
>>

§ 1.2. Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его правовая природа

Отношения по финансовому обеспечению являются одной их наиболее важных составляющих правоотношений по делегированию полномочий в целом. Последние условно можно разделить на две группы: отношения, направленные на организацию выполнения передаваемых функций (в частности на определение прав и обязанностей их участников, осуществление контроля и отчетности и т.д.) и отношения, представляющие предмет настоящего исследования, целью которых является именно финансовое обеспечение делегированных полномочий.

По-другому их можно назвать финансовые правоотношения по делегированию полномочий и в первом приближении обозначить как правоотношения, направленные на компенсацию публично-правовым образованиям затрат, связанных с выполнением переданных полномочий[36].

Как и любое другое правоотношение, исследуемое нами правоотношение состоит из отдельных элементов. Традиционно к ним относятся юридические факты - основания их возникновения, объекты, участники и содержание. Дополнительной характеристикой может являться классификация правоотношений.

В предыдущей главе мы отчасти уже исследовали вопрос об основаниях возникновения обязанностей по финансовому обеспечению делегированных полномочий. В частности, нами отмечено, что для возникновения соответствующих отношений необходим факт передачи полномочий, закрепленный в соответствующем нормативном правовом акте (соглашении).

Если говорить об объектах правоотношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий, то к ним относятся сами финансовые ресурсы, а также в целом деятельность, направленная на финансовое обеспечение делегированных полномочий, в частности на формирование, учет, распределение и контроль финансовых средств, направляемых на указанные цели. Автор придерживается плюралистической концепции объекта правоотношения, в соответствии с которой объектами правоотношений являются материальные блага, нематериальные блага, поведение, действия субъектов, ценные бумаги и т.д.[37].

Если проанализировать содержание нормативных актов (соглашений) о передаче полномочий, финансовые средства направляются на покрытие расходов, которые можно объединить в следующие группы:

- первая группа - это расходы на администрирование или управленческие расходы по исполнению делегированных полномочий - на содержание помещений, связь, расходные материалы, оплату труда государственных и иных служащих, и пр.;

- вторая группа - это расходы собственно на выполнение переданных функций - на выплаты физическим и юридическим лицам (пособия, бюджетные инвестиции и пр.), на закупки (оборудования, технических средств, медицинских препаратов и пр.), на проведение необходимых мероприятий (в области охраны леса, животного мира, водных объектов и пр.).

На взгляд автора, все эти средства должны носить целевой характер не только по расходам, но и доходам.

В качестве основных участников рассматриваемых правоотношений можно выделить лиц, за счет которых происходит обеспечение переданных мандатов, с одной стороны, и субъектов, принимающих финансирование и исполняющих полномочия, с другой. Соответственно, такие отношения можно определить как внешние финансовые правоотношения по делегированию полномочий. Таким образом, основными участниками отношений по делегированию являются:

- Российская Федерация, передающая государственные полномочия субъектам РФ либо муниципальным образованиям;

- субъекты Российской Федерации, передающие государственные полномочия Российской Федерации либо муниципальным образованиям;

- муниципальные образования, передающие свои полномочия другим видам муниципальных образований.

Если обратиться к выявлению правовой природы внешних отношений по финансовому обеспечению делегирования полномочий, необходимо определиться с правами и обязанностями их участников. Детальный анализ прав и обязанностей сторон делегирования будет дан в следующем параграфе. Однако в контексте рассматриваемой проблемы, главным содержанием таких отношений будет являться, во-первых, обязанность публично-правового образования, передавшего полномочия (делеганта), предоставить соответствующее финансовое обеспечение и противостоящее ей право требования публично-правового образования, исполняющего такие полномочия (делегата), выполнения данной обязанности; во-вторых, обязанность делегата использовать выделяемые финансовые средства эффективно и по целевому назначению и корреспондирующее ей право делеганта требовать предоставления финансовой отчетности, проведения мероприятий финансового контроля.

И здесь наблюдается жесткая правовая связь сторон делегирования, взаимозависимость и «корреспондирование» их прав и обязанностей. Такой подход позволяет взглянуть на финансовые правоотношения в области делегирования как на правоотношения обязательственной природы. Применение правовой конструкции финансового обязательства к названным правоотношениям обеспечит прозрачность правового положения участников делегирования, позволит более эффективно обеспечить защиту их законных прав и интересов, повысит уровень их взаимной ответственности. Как будет обосновано далее, право исполняющей полномочия стороны на полное покрытие ее расходов на исполнение делегированных мандатов не имеет действенных механизмов защиты. В тоже время признание финансового обеспечения делегированных полномочий финансовым обязательством, формирует устойчивую правовую связь участников данного правоотношения - публично-правовых образований разного уровня, проявляющуюся в наличии у них взаимных прав и обязанностей, а значит предполагает взаимную ответственность, право требования исполнения обязанностей.

Можно ли уверенно сказать, что выявленное содержание прямо следует из действующего правового регулирования? Полагаем, что в настоящее время ответ будет отрицательным. В законодательстве отсутствуют как закрепленные таким образом права и обязанности публично-правовых образований, участвующих в передаче полномочий, равно как и правовые гарантии защиты их имущественных прав. Так, законодатель использует категорию «полномочие», «функция», которые не имеют однозначного легального толкования и размывают грани ответственности.

Отметим, что в настоящее время теорию финансовых обязательств в бюджетном праве развивают и поддерживают такие ученые как О.В. Болтинова, С.В.Запольский, М.В. Карасева, Н.В.Омелихина, А.Г. Пауль, Х.В. Пешкова и многие другие. Автор настоящего исследования является сторонником данной концепции.

В августе 2004 года в Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены существенные изменения не только в правовой институт межбюджетных отношений, но и правовой институт расходов[38].

Так в законодательство были введены понятия расходных и нормативных обязательств, даны их определения. Попробуем определить место предлагаемой нами правовой конструкции среди названных новых понятий. Согласно ст. 6 БК РФ, расходные обязательства возникают в результате присутствия двух условий: - принятия нормативного правового акта или заключения соглашения; - им обусловлено выделение финансовых ресурсов из соответствующего бюджета (т.е. предполагается наличие каких-либо затрат на его исполнение -доп. автора). Публичные обязательства рассматриваются в кодексе как разновидность расходного, тем не менее, с установленным размером выплат либо порядком их определения.

Как уже было сказано выше, передача делегированных полномочий оформляется нормативным правовым актом или соглашением, и, как правило, влечет расходы принимающей стороны. Соответственно достаточно емкое определение расходных обязательств верно характеризует отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий. Тем не менее, встречаются случаи, когда в самом акте о делегировании расходы на исполнение полномочий не заложены либо не раскрыт их объем. В существование полномочий, выполнение которых не требует затрат, автор не верит, но, по мнению законодателя, они имеют место быть. Так, финансирование из федерального бюджета может не предусматриваться, если наделение федеральными полномочиями субъектов РФ не требует создания новых органов власти, осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих и работников учреждений (п. 8 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). Например, статьей 3.1 Закона РФ «О ветеринарии», отдельные полномочия Российской Федерации в области ветеринарии переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации без финансового обеспечения1. Аналогичная норма отсутствует в Федеральном законе №131-ФЗ при передаче государственных полномочий муниципалитетам, из чего можно сделать неверный вывод, что «беззатратные» полномочия имеют место только при их передаче субъектам РФ.

На наш взгляд, абсолютно справедливы высказывания М.Ю.Дитятковского о том, что осуществление любых, даже самых незначительных государственных полномочий ... всегда требует как трудовых, так и материальных затрат, а значит, и финансового обеспечения[39] [40]. Как будет показано ниже, неполное финансовое обеспечение переданных полномочий - одна из нерешенных пока проблем рассматриваемого правового института. Таким образом, расходное обязательство возникает из нормативного акта, в котором уже предусмотрены какие-либо расходы, в то время, как бывают ситуации, когда расходы предполагаются, но нормативный акт о них не упоминает. В этом случае, расходное обязательство не появляется, а финансовое обязательство может иметь место.

Второе несоответствие заключается в том, что расходное обязательство предполагает именно активный характер действий со стороны передающей полномочия стороны, заключающийся в предоставлении (выплате) средств из ее бюджета принимающей полномочия стороне. Между тем, финансовое обеспечение делегированных полномочий не всегда осуществляется посредством предоставления средств из соответствующего бюджета. Оно также может производиться иными методами, в частности, методом отчислений (сохранения государственной пошлины в бюджете делегата).

Таким образом, мы приходим к выводу, что теоретическая конструкция финансового обязательства является более широкой. Она охватывает все методы финансового обеспечения делегированных полномочий, а также предоставляет право требования финансового обеспечения даже в том случае, когда о нем не говорится в акте о делегировании, но оно следует из объективности произведенных делегатом затрат. Обязательство по финансовому обеспечению делегированных полномочий можно охарактеризовать как публичное, финансовое, сложное, относительное правоотношение.

Однако взаимодействие рассмотренных выше субъектов скорее является первым этапом финансового обеспечения передаваемых мандатов. Дело в том, что основная работа, связанная с прохождением денежных потоков данного назначения, происходит внутри публично-правового образования, выполняющего переданные полномочия.

Так, к ней относится деятельность по отражению поступающих средств в бюджете, распределению их по видам расходов, передаче подведомственным учреждениям, осуществлению необходимых расходов, контролю и пр. Соответственно, общественные связи, складывающиеся между финансовым органом, главными распорядителями, получателями, контрольными органами публично-правового образования по прохождению финансовых потоков, направленных на выполнение делегированных полномочий, можно назвать внутренними правоотношениями по финансовому обеспечению делегированных полномочий. Названные отношения по своей природе всегда являются бюджетными правоотношениями и являются неотъемлемой частью процесса финансового обеспечения.

В этой связи, кажется важным вернуться к вопросу о расходном обязательстве. В частности, нас заинтересовала проблема возникновения расходных обязательств у публичного субъекта при исполнении им делегированных полномочий перед получателями соответствующих услуг. Полагаем, что расходные обязательства должны возникать, если в содержание переданных полномочий входит осуществление определенных выплат либо финансирование соответствующих контрагентов (мероприятий). Анализ норм о расходных обязательствах показал их неприспособленность к регулированию рассматриваемых финансовых отношений. В Бюджетном кодексе имеются положения об основаниях возникновения расходных обязательств, которые сформулированы как исчерпывающие. Согласно системному толкованию статей 85, 86 БК РФ, расходные обязательства публично-правовых образований при осуществлении делегированных полномочий возникают на основании принятия ими законов и (или) иных нормативных правовых актов. Т.е., например, расходное обязательство муниципального образования «А» возникает на основании принятого им же нормативного акта. Как указано выше, передача полномочий осуществляется путем принятия федерального закона (закона субъекта РФ), и может не потребовать от принимающей стороны издания дополнительных нормативных правовых актов, из чего следует, что расходных обязательств последней не возникает. Акт о бюджете мы в качестве основания возникновения расходных обязательств рассматривать не можем, так как он порождает не расходные, а бюджетные обязательства. Кроме того, в этих статьях вовсе не упоминается соглашение как основание возникновения расходных обязательств. Единственными нормами, в которых констатируется возникновение расходных обязательств в рассматриваемом случае, являются статьи 133, 138.2, 140, 142 БК РФ, но они посвящены субвенциям из разных уровней бюджетов. Таким образом, статьи 85, 86 БК в рассматриваемой части требуют уточнения. Кроме того, в статье 84 БК РФ «Расходные обязательства Российской Федерации» также не упоминается о таком основании их возникновения, как соглашение между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации о передаче части полномочий субъекта РФ. Однако, 5 из 50 государственных полномочий переданы именно на основании соглашений1. В связи с [41] [42] [43] [44] [45] [46] этим должен быть откорректирован и пункт 2 ст. 84 БК РФ, в котором содержится императивное правило о том, что расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета и ничего не говорится об обеспечении расходных обязательств РФ за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ, при выполнении Российской Федерацией их полномочий. Согласно статье 47 БК РФ, субвенции не относятся к собственным доходам бюджетов.

Для верной трактовки отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий, необходимо выделить второй критерий классификации финансовых отношений в области делегирования. В зависимости от субъекта, несущего расходы по выполнению делегированных полномочий, такие отношения можно разделить на три основных вида, а именно:

1) Отношения, в которых финансовое обеспечение делегированных полномочий поступает от публично-правового образования, передающего полномочия (если позволительно здесь использовать общую терминологию, то за счет средств самого «заказчика»). В свою очередь, такие отношения можно распределить на:

- отношения, в которых в качестве расходного источника делегированных полномочий выступают средства бюджета публично-правового образования, передающего полномочия. В этом случае субъекты делегирования и финансирования совпадают;

- отношения, в которых расходы на исполнение делегированных полномочий обеспечиваются за счет средств государственного внебюджетного фонда.

2) Отношения, в которых делегированные полномочия финансируются за счет собственных средств бюджета публичного субъекта, исполняющего делегированные полномочия (т.е. за счет средств самого «исполнителя»). Такие отношения являются исключительно внутренними финансовыми правоотношениями;

3) отношения по финансовому обеспечению переданных полномочий за счет потребителей соответствующих услуг.

Как указано, первую группу составляют отношения, в которых в качестве расходного источника делегированных полномочий выступают средства бюджета публично-правового образования, передающего полномочия. Однако, в связи с тем, что средства публично-правового образования аккумулируются в собственно бюджете (например, в бюджете РФ), а также обособляются в бюджетах соответствующих государственных внебюджетных фондов, полномочия федерального центра и регионов исполняются за счет этих двух источников соответственно (ст. 13, 14 БК РФ). Логично предположить, что и передаваемые мандаты могут финансироваться из двух названных бюджетов. В октябре 2007 года в статью 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ были внесены поправки, допускающие в случаях, предусмотренных федеральным законом, финансовое обеспечение переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий осуществлять за счет субвенций из бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ1. Из данного источника, сегодня финансируются делегированные субъектам РФ полномочия федерального центра в сфере обязательного медицинского страхования[47] [48]. Примечательно, что субвенции из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение делегированных полномочий РФ зачисляются не в бюджет субъекта РФ, а напрямую в бюджеты территориальных фондов ОМС.

На основании изложенного, в зависимости от вида бюджета бюджетной системы

России рассматриваемую группу отношений можно разграничить на две подгруппы: на отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий за счет средств самого бюджета публично-правового образования и за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. Поскольку государственные внебюджетные фонды сегодня осуществляют деятельность на федеральном и региональном уровнях и не вступают в межбюджетные отношения с местными бюджетами[49], такой источник финансирования используется только при передаче федеральных полномочий субъектам РФ.

Остановимся на анализе отношений первой подгруппы, в которых в качестве расходного источника делегированных полномочий выступают средства бюджета публично-правового образования, передающего полномочия. Они, безусловно, относятся к межбюджетным отношениям. В связи с тем, что во-первых, в процессе делегирования полномочий происходит передача (или перераспределение) финансовых средств между, по крайней мере, двумя бюджетами (бюджетом, передающим и принимающим исполнение полномочий); во-вторых, участниками обозначенного процесса являются публично-правовые образования, которые планируют, исполняют, а затем и контролируют использование бюджетных средств в рамках финансирования переданных полномочий, сомнений в межбюджетном характере рассматриваемых отношений нет. Данные правоотношения можно охарактеризовать как классические и наиболее распространенные в данной сфере. Например, из бюджета Российской Федерации финансируются порядка 80 процентов всех делегированных федеральных полномочий, в то время как из бюджетов государственных внебюджетных фондов финансируется менее 1 процента полномочий1.

В действующей редакции статьи 6 БК РФ межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, в то время как отношения между некоммерческими организациями, коими являются государственные внебюджетные фонды, к таковым причислить нельзя. Содержание понятия «межбюджетные отношения», введенного в бюджетное законодательство в 2000 году с вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации, до сих пор обсуждается и уточняется в юридической литературе[50] [51]. Ногина О.А. считает, что отношения, связанные с предоставлением государственным внебюджетным фондам межбюджетных трансфертов, относятся к числу межбюджетных лишь в целях финансового обеспечения передаваемых полномочий федерального уровня на уровень субъектов РФ или реализации целевых программ, финансируемых из федерального или регионального бюджета1. Следует согласиться с тем, что распределение финансовых средств для исполнения делегированных полномочий в рамках межбюджетных отношений и при взаимодействин внебюджетных фондов по своей природе, методу финансового обеспечения полномочий (субвенции) и правовому регулированию весьма схожи.

Межбюджетные отношения имеют внутреннюю классификацию. Представляется обоснованной систематизация межбюджетных отношений, предложенная Н.А.Шевелевой. Так, ею выделяются имущественные и организационные межбюджетные отношения. К первой группе она относит отношения по предоставлению дотаций, субсидий, субвенций, а также бюджетных средств на возвратной основе, ко второй - отношения по распределению доходных источников, расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, по осуществлению контроля за целевым использованием, предоставлению отчетов о расходовании бюджетных средств, передаваемых в рамках межбюджетных отношений[52] [53]. К сожалению, критерий разграничения автор не приводит, но полагаем, что им является объект. Межбюджетные отношения, возникающие по поводу распределения и использования бюджетных средств следует причислить к имущественным, в то время как отношения по организации передачи, контролю за их расходованием - к организационным. Однако, исходя из данного критерия, межбюджетные отношения по распределению доходных источников, расходных полномочий между уровнями бюджетной системы справедливо было бы также отнести к имущественным, так как они носят материальный характер. Этим же автором межбюджетные отношения разграничиваются на вертикальные (между бюджетами разного уровня) и горизонтальные, т.е. отношения между бюджетами одного уровня[54]. Как полагает М.В. Карасева, вертикальные правоотношения существуют между соподчиненными сторонами финансового правоотношения, а горизонтальные между несоподчиненными1.

Полагаем, что приведенная классификация в полной мере применима к межбюджетным отношениям по финансовому обеспечению делегированных полномочий. Они могут быть имущественными, например, при передаче субвенций из регионального бюджета в местные бюджеты и организационными, например, в части контроля за целевым расходованием средств субвенций, предоставления отчетов об их использовании. Такие отношения возникают как вертикальные, поскольку передача полномочий осуществляется от публично-правового образования одного уровня к другому, например, при передаче субъектами РФ некоторых своих полномочий муниципальным образованиям. Российским законодательством не предусмотрено делегирование полномочий между публично-правовыми образованиями одного уровня, поэтому отсутствуют и соответствующие горизонтальные межбюджетные отношения. При этом вертикальные отношения могут складываться условно как «сверху вниз», так и «снизу вверх»[55] [56]. Наиболее распространенным случаем является передача полномочий и, соответственно, финансовых ресурсов, от Российской Федерации субъектам РФ, либо последними муниципальным образованиям («сверху вниз»), однако есть и обратные примеры. Например, соглашениями между субъектами Российской Федерации и Министерством по чрезвычайным ситуациям России, последнему была передана часть региональных полномочий по решению вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных работ, осуществления поиска и спасения людей на водных объектах и некоторые др. МЧС России заключено около 80 таких соглашений[57]. Как указано в Разъяснении Министерства финансов Российской Федерации от 9 июня 2010 года, финансовое обеспечение вышеуказанных расходов осуществляется за счет субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации1. Соответственно, происходит взаимодействие «снизу-вверх». Шевелева Н.А. называет такие отношения «обратными» вертикальными межбюджетными отношениями» и характеризует их как «передачу бюджетных средств нижестоящего бюджета вышестоящему бюджету»[58] [59]. Все вышесказанное (в части приведенной классификации) можно отнести и к финансовым отношениям, складывающимся между государственными внебюджетными фондами и публичноправовыми образованиями, реализующими переданные полномочия.

Вторую группу, как указано выше, составляют отношения, в которых делегированные полномочия финансируются за счет собственных средств бюджета публично-правового образования, исполняющего делегированные полномочия (т.е. за силами самого «исполнителя»). Виды собственных доходов бюджетов перечислены в статье 47 Бюджетного кодекса РФ. Такие отношения не являются нормой и противоречат принципу бюджетного федерализма, которого придерживается автор. Данный принцип, в частности, предполагает распределение бюджетных доходов и расходов, а с другой стороны - распределение компетенции в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами[60]. Актуален данный подход и к муниципальным образованиям, материальная самостоятельность которых гарантируется Конституцией Российской Федерации[61].

Прямого запрета на осуществление делегированных полномочий за счет собственных средств «исполнителя» не существует, тем не менее, формулировки статей 26.1-26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, и еще более строгие абзаца 1 п. 5 ст. 19

Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствуют о необходимости их финансового обеспечения именно передающей стороной. В тех же статьях говорится о том, что органы власти (соответственно субъекта РФ и местного самоуправления) имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий. При этом из контекста статей следует, что слово «дополнительно» предполагает основное финансирование за счет передающей полномочия стороны. Уместно в данном случае высказать мнение автора по данному вопросу. Автор отрицательно относится к установленной в законодательстве возможности на инициативных началах использовать собственные ресурсы для осуществления переданных полномочий. Неспособность разграничения расходов либо невнимательность законодателя к данному вопросу влечет размывание ответственности, снижению качества оказания соответствующих государственных услуг. Наличие названных норм дает возможность перекладывания затрат по обеспечению переданных полномочий на «исполнителей», ведет к злоупотреблению правом1. То, что исполнение предоставленных полномочий не ставится законодательством в зависимость от наличия либо отсутствия денежных средств, было отмечено судебной практикой. В письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.12.04г. №С5-7/СМП-1562, Арбитражным судам

предложено учесть решение Европейского суда от 16 сентября 2004 года, в котором указано, что отсутствие бюджетного финансирования не может служить основанием для неисполнения обязательств государством[62] [63]. Соответственно, ввиду невозможности приостановить исполнение, возникает вынужденная потребность (но не желание) привлекать собственные средства. Часто государственные органы злоупотребляют этой нормой, объясняя недостаток финансирования возможностью принимающей стороны дополнительно использовать собственные средства. Например, на исходящие от субъектов Российской Федерации обращения по вопросу финансового обеспечения переданных, но не обеспеченных субвенцией государственных полномочий по лицензированию образовательной деятельности образовательных учреждений, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки РФ разъяснила им право дополнительно использовать собственные средства1. Аналогичным образом поступило и Министерство финансов РФ, отвечая на запросы субъектов РФ об источнике компенсации НДС, неучтенного в сумме субвенции, но начисленного почтовыми отделениями связи за доставку денежных средств гражданам для оплаты жилищнокоммунальных услуг[64] [65]. В связи с тем, что на практике финансирование исполнителями делегированных полномочий (пусть даже частичное) имеет место быть, данные отношения можно охарактеризовать как внутренние бюджетные правоотношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий.

В третью группу отношений по финансовому обеспечению переданных полномочий входят полномочия, финансируемые за счет средств потребителей соответствующих услуг. Например, статьей 6 Федерального закона от 23.11.95г. №174- ФЗ «Об экологической экспертизе», Российская Федерация передала регионам осуществление части полномочий в области организации и проведения экологической экспертизы[66]. Там же говорится о том, что осуществление полномочий в области экологической экспертизы передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации без предоставления субвенций из федерального бюджета. При реализации указанных полномочий с заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, взимается сбор. Аналогично и с переданными регионам полномочиями РФ в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и (или) государственной экспертизы результатов инженерных изысканий. В п. 5 ст. 6.1 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что финансирование полномочия осуществляется за счет средств застройщика или технического заказчика1. Примечательно, что о данном способе обеспечения не упоминается в базовом нормативном акте - Федеральном законе 184-ФЗ, тем не менее, как проиллюстрировано выше, он прописан в отдельных федеральных законах о делегировании государственных полномочий. Рассматриваемый источник финансирования не применяется к муниципальным образованиям, поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ субвенции указаны в качестве единственного способа финансового обеспечения делегированных полномочий. Отношения, в которых делегированные полномочия финансируются из внебюджетных источников мало изучены в юридической и экономической литературе. Их подробный анализ будет дан в главе 6 настоящей работы. На данном этапе хотелось бы выявить правовую природу обозначенных отношений. Так при привлечении частных финансов не происходит межбюджетного взаимодействия. Возникает вопрос об их принадлежности к бюджетным правоотношениям. Констатируем, что, во-первых, такие отношения являются отношениями по мобилизации доходов, во-вторых, их участниками являются юридические (физические) лица. При этом, большинство авторов отношения по мобилизации доходов к бюджетным не относят[67] [68]. Карасева М.В. среди финансовоправовых отношений выделяет отдельно бюджетные и отношения по поводу неналоговых платежей[69]. Таким образом, изложенное позволяет уверенно отнести финансово-правовые отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий за счет внебюджетных источников к финансовым, но не бюджетным правоотношениям.

В качестве третьего критерия классификации исследуемых правоотношений, можно предложить вид деятельности, в рамках которой они возникают. Согласно данному признаку, их можно разделить на правоотношения, возникающие:

- по формированию (расчету) требуемых объемов финансового обеспечения;

- по перечислению и расходованию финансовых средств, направляемых на покрытие затрат;

- по учету указанных средств;

- по формированию отчетности;

- по контролю за целевым и эффективным расходованием предоставленных финансовых ресурсов.

Систематизировав таким образом правоотношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий, необходимо выделить их общие признаки. Во-первых, все выделенные виды рассматриваемых правоотношений относятся к финансовым. Они возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства; являются разновидностью имущественных (денежных) правоотношений либо являются разновидностью правоотношений процедурного характера, обеспечивающих движение финансовых ресурсов; одной из сторон в них выступает государство, что подразумевает властный характер правоотношения; являются формой реализации публичных интересов, т.е. публично-правовым отношением[70]. При этом внутренние финансовые отношения по делегированию всегда относятся к бюджетным отношениям.

Во-вторых, основанием возникновения таких отношений являются нормативный правовой акт (закон о делегировании полномочий, как федеральный, так и закон субъекта РФ, Указ Президента или постановление Правительства РФ) либо соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче части полномочий. Данные соглашения предусмотрены ст. 78 Конституции РФ, ст. 138.2 БК РФ, а также п.7 ст. 26.3, 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ.

В-третьих, общим у них является объект правоотношения - сами финансовые средства, а также деятельность по формированию, учету, распределению и контролю финансовых средств, направляемых на указанные цели. Исходя из постулатов федеративного государства со строго разграниченной компетенцией и источниками финансирования, признания местного самоуправления, переданные полномочия должны осуществляться исключительно за счет «переданных» средств. Так как согласно принципов единства кассы, полноты отражения средств в бюджетах (ст. 32, 32.2 БК РФ), все бюджетные средства поступают в бюджет, а точнее на единый счет бюджета, открытый в Федеральном казначействе, обезличено, они не могут быть в прямом смысле обособленны. Поэтому, целевой характер средств, поступающих в счет исполнения делегированных полномочий, будет заключаться в увеличении объема бюджетных ассигнований на исполнение конкретного делегированного полномочия на сумму поступивших средств. Частичное отражение вывод автора находит в статье 35 БК РФ. Так, в ней установлен общий принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, однако там же имеется закрытый перечень исключений. Например, - субвенции; - отдельные виды неналоговых доходов. Данное исключение было внесено в кодекс в 2007 году1 и действует только в случае, если доходы введены начиная с очередного финансового года; - расходы бюджета, осуществляемые в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов. Третье исключение датируется декабрем 2012 года и имело целью обособление нефтегазовых доходов федерального бюджета[71] [72]. Кроме того, в нем идет речь о расходах на случай «экстра поступлений» в бюджет. Можно ли причислить государственную пошлину, сбор либо плату, поступающие в качестве финансового обеспечения делегированных полномочий, к указанным в ст. 35 БК РФ исключениям? - однозначно сказать сложно, на наш взгляд, данные неналоговые доходы к таковым не относятся. В связи с чем, предлагаем дополнить ст. 35 абзацем 9 следующего содержания: «неналоговые доходы, поступающие в счет финансового обеспечения делегированных полномочий».

В-четвертых, можно выделить общие права и обязанности участников рассматриваемых финансовых правоотношений. Так, у публично-правового образования, передающего полномочия, возникает обязанность определить метод финансового обеспечения делегируемых мандатов и предоставить соответствующее финансовое обеспечение. Данная обязанность прямо не закреплена в законодательстве, но следует из содержания статей 26.3 и ст. 19 Федеральных законов № 184-ФЗ и № 131-

ФЗ соответственно. У принимающей стороны имеется обязательство отразить поступления в своем бюджете и направлять денежные средства на реализацию переданных полномочий. Автор пришел к выводу о обязательственной природе данных финансовых правоотношений в области делегирования.

Исходя из произведенного анализа, финансовое обеспечение делегированных полномочий можно определить в широком и узком смыслах. В первом случае, как показано выше, его следует признать финансовым правоотношением и определить как правоотношение, направленное на покрытие расходных обязательств публичноправовых образований, возникающих в связи с осуществлением делегированных полномочий. При этом финансовое обеспечение включает в себя все стадии данного процесса, от планирования соответствующих расходов, до контроля за эффективным и рациональным расходованием бюджетных средств и характеризуется множеством элементов.

Во втором - объектом рассматриваемого правоотношения, то есть финансовыми ресурсами, направляемыми на финансирование делегированных полномочий, а также деятельностью по их формированию, учету, распределению и контролю. Собственно, в таком значении термин «обеспечение» понимается и в толковых словарях, которые рассматривают его одновременно как действие, и деньги, материальные средства, обеспечивающие возможность жить, существовать[73].

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.2. Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его правовая природа:

  1. § 3.4. Комплексная модель финансового контроля за процессом финансового обеспечения переданных полномочий на всех его этапах
  2. § 2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового обеспечения
  3. § 3.1. Процедура формирования объемов потребности в финансовых ресурсах как одна из гарантий надлежащего исполнения переданных полномочий
  4. § 3.5. Анализ бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, предусмотренных законодательством в области финансового обеспечения переданных полномочий
  5. § 2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения делегированных полномочий
  6. § 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий
  7. Глава 2. Правовая методология финансового обеспечения взаимного делегирования публичных полномочий
  8. § 3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков.
  9. § 1.3. Участники финансовых правоотношений в области делегирования полномочий и стратегия их взаимодействия по достижению баланса взаимных интересов
  10. Глава 4. Субвенционный механизм как финансово-правовая основа делегирования полномочий субъектов публичной власти
  11. Роль статусного принципа - принципа обязательности нормативных актов Банка России в правовом обеспечении его финансовой деятельности