<<
>>

Моноцентризм или полицентризм?

Политико-экономический анализ ресурсов, находящихся в общем пользовании, стал прямым продолжением более ранних исследований Э. Остром, которые проводились ею совместно с В. Остромом и были посвящены проблемам предоставления коллективных благ в локальных «публичных экономиках» — городских агломерациях, округах, муниципалитетах.

К сожалению, эти исследования оказались в тени более поздних ее работ.

В США система предоставления локальных общественных благ исторически формировалась снизу, усилиями самих граждан, а не конструировалась сверху центральной властью по какому-либо единому плану. В результате внешнему наблюдателю она предстает как состоящая из множества накладывающихся и частично пересекающихся кругов. Значительная часть услуг предоставляется в рамках очень мелких территориальных единиц, причем для разных типов услуг эти единицы оказываются разными: границы транспортных округов могут не совпадать с границами образовательных округов, границы образовательных округов — с границами полицейских округов и т.д. На одной и той же территории одни и те же услуги могут предоставляться властями разного уровня (так, рядом со школами городского подчинения могут находиться школы окружного подчинения). Как следствие, местные налоги, предназначенные для финансирования разных видов услуг, не консолидируются, а поступают в бюджеты разных органов власти с пересекающимися юрисдикциями. При этом в большинстве случаев размеры административных единиц, в рамках которых предоставляются те или иные услуги, не совпадают с размерами частных компаний или государственных учреждений, оказывающих эти услуги: иногда одна частная компания или одно государственное учреждение обслуживает сразу несколько административных единиц, иногда одна административная единица обсуживается несколькими частными компаниями или несколькими государственными учреждениями.

Теоретиками государственного управления такая исторически сложившаяся система обеспечения локальными общественными благами всегда рассматривалась как крайне неэффективная и безусловно нуждающаяся в реформировании [Ostrom, 1972; 1998/)].

Ее рационализация, полагали они, требует укрупнения административных единиц, благодаря чему при производстве коллективных благ можно будет добиться значительной экономии на масштабе; устранения бессмысленного дублирования функций; отказа на местном уровне от принципа разделения властей; недопущения пересекающихся юрисдикций; ликвидации множественности центров принятия решений; выстраивания четкой бюрократической иерархии, которая могла бы управляться сверху как единое целое. И в США, и в странах Западной Европы большая часть XX в. прошла под знаком массированных кампаний, вдохновлявшихся этими идеями, которые были направлены на укрупнение и консолидацию муниципальных систем предоставления образовательных, медицинских, полицейских и тому подобных услуг [Aligica, Boettke, 2009, р. 158]. (Достаточно сослаться на пример США, где в период 1910—1950 гг. число школьных округов было сокращено со 120 тыс. до 15 тыс.)

Э. и В. Остром бросили вызов господствующим представлениям. Прежде всего они обратили внимание, что аргументы в пользу широкоохватных муниципальных реформ носят сугубо академический характер, никаких эмпирических свидетельств, подтверждающих их целесообразность, никогда никем представлено не было. Даже в тех случаях, когда эти реформы проводились в жизнь, никаких попыток оценить впоследствии их результаты не предпринималось. Более того: несмотря на их, казалось бы, очевидную рациональность, они повсеместно наталкивались на сильное сопротивление и продвигались с очень большим трудом (особенно в США). Еще более удивительно, что когда предложения по укрупнению и консолидации локальных систем предоставления общественных благ выносились на голосование местных жителей, они неизменно проваливались |Ostrom, 1998/)].

Остромы начали с того, что попытались выявить неявные интеллектуальные предпосылки, лежащие в основе попыток радикального реформирования муниципальных систем. В их работах были выделены два различных типа социального порядка — «моноцентричний» и «полицентричный» (это разграничение восходит к трудам выдающегося философа науки М.

Поланьи [Polanyi, 1951]). Сторонники традиционной теории государственного управления неявно исходили из моноцентричных представлений, предполагавших, что: 1) локальные общественные блага относительно однородны и оказывают более или менее одинаковое воздействие на всех жителей городских агломераций; 2) местные жители имеют в отношении этих благ одинаковые предпочтения; 3) они способны эффективно артикулировать свои предпочтения через механизм выборов; 4) для обеспечения высокого качества такие блага должны предоставляться крупными административными единицами; 5) выборные главы местных администраций способны определять оптимальный объем коллективных благ, производством которых должны заниматься исключительно государственные учреждения (public bureaus), а также оптимальный объем налоговых поступлений, необходимых для их финансирования; 6) руководители госучреждений способны эффективно контролировать деятельность рядовых чиновников, которые при заданных бюджетных ограничениях будут производить максимально возможный объем требуемых благ; 7) жителей можно рассматривать как пассивных потребителей коллективных благ, поставляемых им рядовыми чиновниками [Ostrom, 1998/>, р. 6]. В этой схеме связь между агентами мыслится как строго однонаправленная (избиратели => выборные главы администраций => руководители госучреждений => рядовые чиновники), причем предполагается, что передача информации между ними осуществляется полностью и в неискаженном виде, а также что никто из них не склонен к стратегическому поведению.

По мнению Э. и В. Остром, все эти предпосылки очень нереалистичны. В действительности локальные общественные блага неоднородны; избиратели сильно различаются по своим предпочтениям; любой механизм выявления предпочтений путем голосования несовершенен; для значительной части коллективных благ экономия на масштабе не имеет большого значения, а в тех случаях, когда она оказывается важна, реализовывать ее вполне под силу и малым административным единицам (за счет заключения ими контрактов с крупными компаниями — производителями соответствующих благ); информация, которой располагают выборные главы администраций, всегда является ограниченной и неточной; пытаясь наладить контроль за деятельностью руководителей госучреждений, они неизбежно сталкиваются с огромными проблемами, а те, в свою очередь, неизбежно сталкиваются с такими же огромными проблемами, пытаясь наладить контроль за деятельностью рядовых чиновников; пассивность граждан при потреблении многих коллективных услуг оборачивается резким снижением их качества46..

Моноцентричному подходу Остромы противопоставили полицентрич-ный подход. Там, где теоретики государственного управления не видели ничего кроме хаоса, они обнаружили спонтанно складывающийся порядок: «“Полицентричный” означает существование множественных центров принятия решений, формально независимых друг от друга... В той мере, в какой различные политические юрисдикции, существующие в данной агломерации, вступают между собой в конкурентные отношения, заключают друг с другом контракты, организуют различные совместные проекты или используют централизованные механизмы для разрешения конфликтов, они начинают функционировать взаимосогласованным образом... Когда это происходит, можно говорить, что они функционируют как система» [Ostrom, Tiebout, Warren, 1961, р. 831]. Полицентричный подход основывается на следующих предпосылках: 1) локальные общественные блага различаются как по производственным характеристикам, так и по кругу потребителей, которым они адресованы; 2) жители с более или менее однородными предпочтениями в отношении тех или иных коллективных благ склонны образовывать кластеры, селясь по соседству друг с другом; 3) жители, проживающие на территориях с множественными пересекающимися юрисдикциями, имеют возможность сравнивать эффективность различных локальных систем предоставления коллективных благ; 4) в рамках таких территориальных единиц жители имеют больше возможностей артикулировать свои предпочтения, выбирать наиболее предпочтительные пакеты услуг или, если захотят, перемещаться в другие юрисдикции; 5) наличие множественных юрисдикций помогает гражданам добиваться большей эквивалентности между уплачиваемыми налогами и объемом получаемых услуг; 6) наличие большого числа потенциальных производителей коллективных благ позволяет местным властям выбирать из них наиболее эффективные; 7) наличие нескольких производителей, конкурирующих за заключение контрактов с местными властями на предоставление тех или иных услуг, делает более вероятным, что эти услуги будут производиться с использованием новейших технологий, в оптимальном объеме и с лучшим качеством [Ostrom, 19986, р. 8).

При таком подходе признается важность проблем передачи информации и стратегического поведения. Однако их острота может быть ослаблена благодаря специфическим формам конкуренции, которые оказываются возможны в рамках полицентричного порядка.

То, что результаты функционирования моноцентричних и полицен-тричных систем могут сильно отличаться, Э. Остром продемонстрировала эмпирически в серии полевых исследований, где анализировалась деятельность полиции в различных населенных пунктах США [Ostrom, Parks, Whitaker, 1973; 1977; 1978; Ostrom et al., 1982]. Теоретики государственного управления традиционно рассматривали малые размеры полицейских департаментов как препятствие для эффективного обеспечения безопасности граждан (так, в США выдвигались предложения сократить их общее число с 40 тыс. до 500). Но различается ли качество полицейских услуг, предоставляемых в рамках мелких и крупных полицейских департаментов, и если да, то как? Чтобы ответить на этот вопрос, Остром и ее сотрудники в течение полутора десятилетий собирали подробную информацию о деятельности полиции в различных департаментах сначала в Индианаполисе, а затем еще в 80 регионах США.

Анализ этого огромного массива данных не обнаружил ни одного случая, когда бы эффективность работы у крупных полицейских департаментов была выше, чем у мелких. Одновременно он показал, что реально полиция оказывает гражданам целый спектр разнообразных услуг — от чрезвычайно трудоемких до чрезвычайно капиталоемких. Согласно полученным оценкам, качество наиболее трудоемких услуг, непосредственно касающихся граждан, таких как патрулирование улиц, оказывается значительно выше, а их стоимость значительно ниже, когда они предоставляются децентрализованно, в рамках небольших территориальных единиц. В малых округах граждане принимали намного более активное участие в сопроизводстве услуг по обеспечению безопасности; полиция быстрее реагировала на поступающие сигналы, а жители намного охотнее обращались к ней за помощью; преступность удерживалась на более низком уровне; наконец, население было гораздо лучше информировано о работе полиции и гораздо выше оценивало ее результаты.

В крупных округах при большем общем числе полицейских в расчете на одного жителя число полицейских, занятых патрулированием улиц, было намного ниже. В то же время централизация при предоставлении капиталоемких видов услуг (таких, например, как работа криминалистических лабораторий) действительно обеспечивала значительную экономию на масштабе. В конечном счете эффективность деятельности полиции оказывалась максимальной, когда она строилась по принципу пересекающихся юрисдикций — когда разные типы услуг предоставлялись в рамках разных по размеру административных единиц.

Отсюда следует, что фрагментация власти, пересекающиеся юрисдикции, дублирование функций — это не аномалии, а системное свойство по-лицентричных социальных порядков [Ostrom, 1998/)]. Множественность полуавтономных центров принятия решений есть следствие свободы ассоциирования индивидов и способствует сохранению институционального разнообразия применительно к нерыночным процессам — таким как производство коллективных благ. С точки зрения Остром, моноцентризм — не только научная, но и политическая ошибка. Он открыто враждебен идеям самоорганизации и институционального разнообразия и фактически направлен на их уничтожение. Однако административная централизация и унификация не могут быть универсальным ответом на проблемы городских территорий; человеческие сообщества нуждаются в разнообразных типах ассоциирования, чтобы справляться с проблемами разного типа и разного масштаба.

В этом контексте Остром был выдвинут чрезвычайно важный практический принцип — принцип институциональной избыточности (redundancy). Главное преимущество полицентричных порядков перед моноцентричны-ми — в их более высокой адаптивности, большей открытости экспериментам и большей устойчивости к шокам. Институциональная избыточность полицентричных порядков служит страховкой от возникновения системных кризисов, в том числе и связанных с политическими реформами [Aligica, Boettke, 2009, р. 158]. В их рамках каждый центр принятия решений обладает значительной автономией, позволяющей ему экспериментировать с разными правилами и с разными способами реагирования на внешние шоки. Это повышает вероятность того, что шок для какого-либо одного из нескольких полуавтономных центров не станет шоком для всей системы, так как будет компенсирован реакцией других таких же полуавтономных центров. В результате институциональная избыточность оказывается средством удержания системы «на плаву» как при столкновении с внешними шоками, так и при обнаружении серьезных внутренних дисфункций.

Полицентричные порядки Остром рассматривала как частный случай более общего феномена, который она обозначала термином «сложные адаптивные системы» и теоретическое осмысление которого, по ее убеждению, является главным вызовом, стоящим перед современными науками об обществе: «Многие исследователи, — отмечала она, — считают, что сама идея организации неразрывно связана с наличием некоего центрального диктатора, по замыслу которого и должна создаваться система, действующая определенным образом. Как следствие, многие самоорганизующиеся и самоуправляемые системы остаются для них невидимыми. В противоположность организационным формам, возникающим благодаря центральному управлению, большинство самоорганизующихся групп лучше рассматривать как сложные адаптивные системы. Сложные адаптивные системы состоят из большого числа активных элементов, способных вступать в разнообразные формы взаимодействия, в ходе которого такая система приобретает эмерджентные свойства, появление которых невозможно предсказать, анализируя ее отдельные части. Эти системы можно рассматривать как состоящие из правил и взаимодействующих агентов, которые осуществляют адаптацию, динамично изменяя правила по мере накопления опыта. Сложные динамические системы отличаются от простых неадаптивных физических систем того рода, с которыми преимущественно имеет дело современная наука. К сожалению, сравнительно простой подход естественных наук стал моделью для многих разделов современной науки об обществе — и это несмотря на то что современные физика и биология начинают сейчас обращаться к сходным проблемам, касающимся сложных систем. Таким образом, исследователям общества еще предстоит разработать многие концепции, необходимые для понимания адаптивных систем. До сих пор не существует какой-либо общей теории сложных адаптивных систем, способной предложить целостное объяснение процессов, присущих всем таким системам» [Ibid., р. 156].

<< | >>
Источник: Капелюшников Р.И.. Экономические очерки: Методология, институты, человеческий капитал [Текст] / Р. И. Капелюшников ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : Изд. дом Высшей школы экономики,2016. — 574, [2] с.. 2016

Еще по теме Моноцентризм или полицентризм?:

  1. Книга 4. Глава IX «О земледельческих системах, или о тех системах политической экономии, которые признают продукт земледелия единственным или главным источником дохода и богатства каждой страны»
  2. Редуцированные модели или модели, основанные на интенсивности дефолтов, или упрощенные модели.
  3. Статья 115.1. Особенность государственной или муниципальной гарантии, предоставляемой в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц (введена Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ (ред. 01.12.2007))
  4. ЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ИЛИ
  5. закупка или аренда
  6. Рецессия или депрессия
  7. v:              Недостаток              или              избыток
  8. • Автаркия или взаимозависимость?
  9. Закупать или арендовать?
  10. ПЕРЕДАЧА ЗДАНИЯ ИЛИ СООРУЖЕНИЯ
  11. 15 Некомпетентность или ангажированность?
  12. Покупать или продавать?
  13. О ДОХОДАХ ГОСУДАРЯ ИЛИ ГОСУДАРСТВА
  14. «Истина или Ложь?»
  15. «Истина или Ложь?»
  16. Рефлексивность или равновесие?
- Информатика для экономистов - Антимонопольное право - Бухгалтерский учет и контроль - Бюджетна система України - Бюджетная система России - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики в России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инновации - Институциональная экономика - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Кризисная экономика - Лизинг - Логистика - Математические методы в экономике - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоговое право - Организация производства - Основы экономики - Политическая экономия - Региональная и национальная экономика - Страховое дело - Теория управления экономическими системами - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая безопасность - Экономическая география - Экономическая демография - Экономическая статистика - Экономическая теория и история - Экономический анализ -