<<
>>

3.1. Основные направления совершенствования управления расходами бюджета

Регионы Российской Федерации осуществляют целенаправленную ра­боту по совершенствованию управления бюджетными расходами. Важная роль в этом процессе принадлежит Фонду реформирования региональных фи­нансов1.

Источником образования Фонда реформирования региональных фи­нансов является заем, предоставляемый Международным банком реконструк­ции и развития на развитие бюджетного федерализма и реформирование регио­нальных финансов.

Среди приоритетных задач совершенствования управления расходами региональных бюджетов можно назвать:

- внедрение в бюджетный процесс системы экономического и финансово­го прогнозирования, выработки, реализации и оценки выполнения средне- и долгосрочной бюджетной политики, обеспечения долгосрочной сбалансирован­ности бюджета, установления приоритетов и оптимального соотношения теку­щих и инвестиционных расходов, собственных и заемных средств;

- повышение обоснованности и точности бюджетного планирования, со­кращение количества пересмотров параметров бюджета, обеспечение своевре­менности текущих расчетов и погашения ранее образовавшейся кредиторской задолженности;

- разделение бюджетов текущих и капитальных расходов, создание бюд­жета развития субъекта Российской Федерации, применение формализованной методики отбора и оценки эффективности инвестиционных проектов и критери­ев финансирования инвестиционных проектов за счет бюджетных средств;

* Понятие «региональные финансы» автор рассматривает с точки зрения практического воплощения теоре­тической позиции государственных финансов.

- закончившийся переход к казначейской системе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, обеспечивающей эф­фективность управления бюджетными ресурсами, повышение их ликвидности, учет бюджетных обязательств, консолидацию внебюджетных средств, обеспе­чение прозрачности и целевого использования бюджетных и внебюджетных средств;

- обеспечение прозрачности бюджетного процесса для органов законода­тельной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов государственной власти Российской Федера­ции, населения, инвесторов и кредиторов;

- четкое разграничение расходных полномочий бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации, местных бюджетов на долговременной основе с примене­нием единых критериев и подходов;

- сокращение возложенных на местные бюджеты федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации обязательств, не обеспеченных ис­точниками финансирования;

- создание объективной и прозрачной системы распределения финансо­вой помощи местным бюджетам на основе оценок налогового потенциала и нормативных расходов местных бюджетов;

- формирование и применение критериев расходования бюджетных средств и оценка эффективности этих расходов, проведение регулярных обсле­дований и аудита бюджетных расходов;

- паспортизация и стандартизация государственных и муниципальных ус­луг, внедрение формализованных методик оценки их полной стоимости с уче­том финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов, а также качества и доступности государст­венных и муниципальных услуг;

- обеспечение оптимального уровня самостоятельности бюджетных уч­реждений, создание стимулов для эффективного использования ими бюджетных и внебюджетных средств;

- проведение реструктуризации бюджетных учреждений, государствен­ных и муниципальных унитарных предприятии и расширение, стимулирование доступа на рынок государственных и муниципальных услуг иных юридических лиц;

- переход по мере изменения федерального законодательства от лЬгот, предоставляемых в натуральном виде, к адресной социальной помощи мало­имущим гражданам в виде денежных компенсаций;

- работу системы государственного и муниципального заказа и закупок на конкурсной основе в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Всего за 2002 - 2004 гг. в программе реформирования региональных финансов приняли участие: Чувашская республика, Вологодская, Самарская, Саратовская, Астраханская, Челябинская, Калужская, Пермская, Ленинград­ская области, г. Санкт-Петербург, республика Карелия, Краснодарский, Ставропольский, Красноярский, Хабаровский край, Республика Марий Эл , Таймырский автономный округ.

В результате реализации реформ во всех перечисленных субъектах внедрена казначейская система исполнения бюджета. В Саратовской области используется электронная технология «Клиент - федеральное казначейст­во». Эта технология позволила на 25-30% сократить трудозатраты при ис­полнении расходных операций[37]. В значительной степени сократилось коли­чество ошибок при вводе реквизитов платежных документов. Автоматизиро­ваны процедуры контроля платежных документов клиентов, ряд клиентов переведен на электронный обмен документами по каналам связи.

Опыт Чувашской республики показателен качественно новым уровнем работы по совершенствованию исполнения бюджета регистрацией бюджет­ных обязательств, вытекающих из государственных контрактов (договоров) на энергосбережение и поставку коммунальных услуг, что позволило опла­чивать только расходы, прошедшие процедуры санкционирования государст­

венного заказа. Ранее бюджетные учреждения на этапе размещения государ­ственного заказа могли заключать контракты на сумму, превышающую вы­деленные им бюджетные ассигнования, что приводило к росту несанкциони­рованной кредиторской задолженности. Учитывая все это, в Чувашской рес­публике с самого начала установления казначейского исполнения бюджетов введен учет бюджетных обязательств, вытекающих из государственных и муниципальных контрактов на поставку продукции (работ, услуг), заключен­ных министерствами и ведомствами, а также подведомственными им бюд­жетными учреждениями. Результатом этой работы стало то, что по респуб­ликанскому бюджету Чувашии кредиторская задолженность полностью лик­видирована, а по местным бюджетам сведена к минимуму.

Как механизм улучшения качества бюджетной услуги и снижения бюджетных расходов стала работа по совершенствованию существующей процедуры государст­венных и муниципальных закупок. Внедрена система конкурсного порядка закупок продукции для государственных нужд, обеспечивающая эффектив­ное расходование бюджетных средств. Более 90 % средств республиканского бюджета Чувашской республики расходуется только при предоставлении уч­реждениями, организациями государственных (муниципальных) контрактов. Ведется учет расходов на конкурсной основе, контролируется правильность заключения государственными и муниципальными заказчиками контрактов и договоров с учетом действующего законодательства по закупкам[38].

В ряде регионов Российской Федерации предприняты начальные шаги по внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат. Следует отметить, что эти реформы основываются на ст. 28 Бюджетного кодек­са, закрепляющей принципы бюджетной системы. Одним из них является принцип эффективности и экономности бюджетных средств. Указанная норма носит скорее декларативный характер, поэтому в региональном законодательст­ве применение этой нормы подвергается расширенному толкованию. Так, в Чувашии предусматривается возможность привлечения независимых экспер­

тов для проведения оценки и эффективности произведенных отдельных расходов республиканского бюджета1. Методика оценки результативности была утверждена Кабинетом Министров Чувашской республики[39][40][41].

Предварительные шаги по внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат, предприняты и в Челябинской области. Все мероприятия, проводимые в рамках данного направления, условно можно разделить на четыре этапа:

- анализ состояния региональных финансов в целом по наиболее важ­ным отраслям бюджетных расходов;

- разработка и утверждение проекта программы реформирования ре­гиональных финансов на 2001-2002 гг.;

- практическая реализация программы реформирования;

- реализация компонента проекта по оказанию технического содейст­вия в повышении качества управления бюджетами по ряду направлений - «Финансовое планирование», «Региональная система бюджетных закупок» и ДР •

Предложенная базовая модель программы реформирования бюджетной системы на региональном уровне помогла определить первоочередные зада­чи, что является основой программы реформирования региональных финан­сов в Челябинской области на 2001-2002 гг. Результатом работы по совер­шенствованию бюджетного процесса стал пересмотр структуры главного финансового управления: был выделен блок мониторинга бюджетного про­цесса и стратегического планирования, образовано региональное казначейст­во. В соответствии с законом области «О конкурсах на размещение государ­ственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в Челябинской области» все поставки продукции на сумму 2000 минимальных размеров оп­

латы труда и выше осуществляются исключительно на конкурсной основе, а менее 2000 - посредством запроса котировок. Во исполнение этого закона проведено торгов по закупке товаров для областных нужд немногим более 80% от общей суммы произведенных расходов на поставку товаров, выпол­нение работ и услуг.

На протяжении четырех лет в Челябинской области действует методи­ка распределения трансфертов, разработанная в соответствии с методически­ми рекомендациями Минфина РФ и основанная на объективных показателях бюджетной обеспеченности. В ней сочетаются элементы выравнивания рас­ходных потребностей и стимулирования роста доходного потенциала муни­ципальных образований. C 2000 г. методика распределения на очередной год регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований утверждается законом области. В 2001 г. в закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» были внесены дополнения, ка­сающиеся детального разграничения расходных полномочий по нормативно­правовому регулированию между государственными и местными органами власти, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг с минимальным объемом полномочий совместного ведения. В этом законе бы­ли закреплены принципы установления нормативов отчислений от регули­рующих доходов и критерии предоставления субсидий и субвенций из обла­стного бюджета.

В некоторых субъектах Российской Федерации накоплен положи­тельный опыт разработки среднесрочных прогнозов. Так, в Калужской об­ласти составляется прогноз бюджета на 3 года с использованием функ­циональной классификации расходов1. В Санкт-Петербурге расходы бюд­жета планируются также на 3 года вперед с разделением на текущие и капи­тальные затраты[42][43].

В ряде регионов (Чувашской республике, Хабаровском крае, Воло­годской и Саратовской области) разработана и внедрена методика оценки эффективности бюджетных расходов. В результате анализа автором уста­новлено, что Чувашская республика и Хабаровский край применяют весьма схожую формализованную оценку эффективности произведенных расходов своих бюджетов, которая проводится с использованием 10-15 показателей, среди которых: соблюдение лимитов потребления тепло-энергоресурсов, доля расходов на закупку товаров, осуществленных посредством государст­венных контрактов, доля дебиторской задолженности от объема выделен­ных бюджетных ассигнований.

В Саратовской области был разработан общий порядок, в рамках ко­торого каждый главный распорядитель бюджетных средств (далее ГРБС), должен самостоятельно разрабатывать индикаторы результативности и эф­фективности услуг, предоставляемых подведомственными ему учреждения­ми. При этом утвержденная методика содержит основные формы и крите­рии по которым должны осуществляться разработка индикаторов и ведение учета1.

В ряде регионов разрабатывается и внедряется система мониторинга общественного мнения о качестве бюджетных услуг. Так, в Калужской об­ласти комитетом по статистике был проведен выборочный опрос общест­венного мнения о качестве предоставляемых бюджетных услуг в сфере обра­зования и здравоохранения[44][45]. Результаты опросов анализируются Министер­ством финансов Калужской области при формировании расходов областно­го бюджета на социальную сферу на очередной финансовый год.

В ходе применения разработанных методик оценки эффективности бюджетных расходов на практике перечисленные регионы столкнулись с проблемой, сложность которой заключается в создании самих индикаторов,

объективно отражающих ситуацию в той или иной области оказания бюд­жетных услуг. Например, определение стоимости единицы бюджетной услу­ги в таких отраслях как здравоохранение или образование требует большого объема дополнительных исследований. Применение методик признается ре­гионами целесообразным, поскольку позволяет:

- получить объективную оценку состояния региональных бюджетов;

- выработать предложения по повышению качества управления бюд­жетными расходами в той или иной отрасли;

- повысить квалификацию работников органов исполнительной власти в рамках совместной аналитической работы, а также проведенных семина­ров;

- обеспечить более широкий доступ к заимствованиям передового меж­дународного опыта и опыта российских регионов.

По оценке Министерства финансов Российской Федерации, за счет реализации реформ качество управления расходами региональных

бюджетов существенно возросло.

Таблица 28 - Улучшение качества управления расходами региональ­ных бюджетов, %1

Субъект РФ Фактический прирост оценки качества управления расходами за период (2002-2004 гг.)
Республика Марий Эл 27,4
Красноярский край 25,0
Ставропольский край 55,6
Калужская область 42,2
Ленинградская область 24,6
Пермская область 51,2
Таймырский автономный округ 41,4

По мнению автора, позитивный опыт, накопленный в регионах, может послужить основой для реформирования бюджетного процесса Свердлов- ской области с использованием методов бюджетного планирования, ори­ентированного на результат и среднесрочного прогнозирования.

Исходя из анализа федерального законодательства, практики работы в регионах автор делает вывод о том, что внедрение технологий среднесроч­ного прогнозирования и бюджета, ориентированного на результат на уровне региона в среднесрочной перспективе (в течение 3-5 лет) является оправдан­ным и необходимым шагом, соответствующим общему направлению ре­формы бюджетного процесса в России.

Учитывая национальные позиции и изученный опыт, можно выделить два основных варианта перехода от затратных методов планирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результат, которые представлены в таблице 29.

Таблица 29 - Основные варианты внедрения принципов БОР1

Показатель срав­нения Вариант 1 Вариант 2
Степень охвата Министерства и ведомства, получатели бюджетных средств Пилотные министерства (организации), круг которых постепенно расширяется
Внедрение новых технологий Поэтапное Комплексное

По мнению автора, более целесообразным является использование второго варианта. Апробация опыта на 2-3 главных распорядителях бюджет­ных средств позволит сделать процесс перехода более подготовленным с методической точки зрения. В рамках поэтапного внедрения автор предла­гает план реформирования бюджетного процесса Свердловской области в части формирования расходов, представленный в таблице 30.

Таблица ЗО - Предлагаемый план внедрения концепций БОР и

СБОР в бюджетный процесс Свердловской области1

Срок реализации и наименование этапа Основное содержание
2006 г. подготовительный Разработка концепции о реформировании бюджетного процесса в Свердловской области

Обучение работников Министерства финансов Подготовка методических рекомендаций для бюджетных организаций, других министерств по формированию целей, оценке результатов, составлению бюджетных заявок Мониторинг опыта других регионов

2007-2008 гт. экспериментальный Обучение персонала пилотных министерств управлению по результатам;

Определение миссий, формулировка важнейших целей и задач министерств в соответствии с миссией на определенный срок (на 3 года);

Разработка качественных и количественных показателей результативности министерств;

Разработка системы мониторинга показателей результативности;

Формирование информационной системы, объединяющей данные о целях, задачах и мероприятиях пилотных мини­стерств, утвержденных количественных и качественных показателях результативности, бухгалтерскую информацию и результаты мониторинга их деятельности;

2009-2010 гг. заключительный Расширение круга субъектов, использующих методы БОР и СБОР; переход к бюджетному планированию по целям на основе индикаторов результативности и по укрупненной классификации.

Подготовка альтернативных программ;

Разработка системы ответственности руководителей за достижение целевых показателей;

Разработка единой системы внутреннего (министерского) и внешнего, со стороны министерства финансов (казначейства), контроля результатов деятельности;

внесение изменений в бюджетный календарь;

Включение в бюджет, помимо финансовой информации, описания целей, показателей результативности и конкретных мероприятий, с помощью которых эти показатели будут достигнуты;

Внесение изменений в бюджетное законодательство; Переход на программно-целевое бюджетное планирование всех получателей бюджетных средств

1Разработан автором.

При составлении данного плана автором был взят за основу план меро­приятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Представленный в Приложении 2 план, был взят ав­тором за основу и отличается от плана предложенного автором следующим: временным периодом перехода (по вышеуказанному постановлению плани­ровалось перейти за 3 год к 2006 году, но так и не перешли, автор же предла­гает пятилетний период перехода); планом действий (автором предложен бо­лее подробный план).

Для перехода на программно-целевой метод планирования бюджет­ных расходов необходимо четко определить миссии и цели деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Под миссией автор понимает четко выраженную причину существования организации, ее главную задачу. Миссия организации служит точкой отсчета при анализе альтернативных управленческих решений. А цель, по мнению автора, это показатели (харак­теристики, результаты) деятельности распорядителя бюджетных средств, ко­торых он намеревается достигнуть в будущем. На их основании ежегодно будут разрабатываться программы. Взаимосвязь между миссией, целями, задачами, программами представлена на рисунке 10.

Стратегические цели главных распорядителей бюджетных средств должны соответствовать долгосрочным (с временным горизонтом в 5-10 и более лет) приоритетам государственной политики либо носить перманентный харак­тер, то есть относиться к таким функциям государства, которые реализуются на постоянной основе. В зависимости от количества отдельных направлений госу­дарственной политики или путей ее реализации в сфере компетенции опреде­ленного министерства (ведомства), стратегических целей может быть несколько. Количество стратегических целей должно быть ограниченным, чтобы министер­ство (ведомство) имело возможность сосредоточить усилия на их достижении.

Рисунок 10 - Взаимосвязь между миссией, целями, программами и планированием расходов1

По мнению автора, можно выделить стратегические цели, направленные на удовлетворение социальных потребностей (потребностей населения) и экономических задач. Примеры стратегических целей по ряду министерств представлены в таблице 31.

Стратегическая цель главного распорядителя бюджетных средств, должна быть разбита на ряд тактических задач. Формулировка каждой из тактических задач должна выражать отдельные направления достижения стратегической цели в более точном и детализированном виде и давать ясное представление о том, каким образом решение данной тактической задачи будет способствовать достижению соответствующей стратегической цели.

1Составлен автором.

Таблица 31 - Примеры формулирования стратегических целей главны­

ми распорядителями бюджетных средств Свердловской области1

Главный распорядитель бюджетных средств Стратегические цели
Социальные Экономические
Министерство общего и профессионального образования Обеспечение потребности в образовании расширение сотрудничества с зарубежными странами и международными организациями в научно-технической сфере и образовании
Министерство здравоохранения Повышение качества медицинского обслуживания внедрение достижений науки и техники, отечественного и зарубежного опыта в сфере здравоохранения
Министерство социальной защиты населения Сокращение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличение платежеспособного спроса со стороны населения на товары услуги

Кроме того необходимо отметить, что основной задачей бюджета явля­ется предоставление гражданам конкретных благ - государственных услуг. Общество в существенно большей степени заинтересовано в получении пре­дусмотренного в законе о бюджете объема благ, чем в соответствии плано­вых и фактических показателей бюджетного финансирования. Поэтому в ка­честве директивных бюджетных показателей представляется логичным до­полнить финансовые показатели натуральными показателями. По степени полноты исполнения этих показателей должно оцениваться исполнение зако­на о бюджете: «выполнен», «не выполнен (выполнен частично)».

Включение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых за­дач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из направлений Концепции реформирования

1Составлено автором на основе "Методических рекомендаций по подготовке Докладов о результатах и ос­новных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования".

бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесооб­разно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предме­том обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете до­полнительно к финансовым показателям становятся конкретные мероприя­тия. Соответственно, на первом плане оказывается главное - деятельность государства, а затем последовательно - финансовое обеспечение этой дея­тельности. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрач­ность бюджета и на стадии проектирования оценить, насколько полно реали­зован принцип адресности в законе о бюджете.

Для практической реализации вопрос о форме отражения и степени де­тализации натуральных показателей в законе о бюджете имеет существенное значение.

Краткая информация о наименовании программы или внепрограммно­го мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, ка­кой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. По мнению автора, вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представле­ны статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепроіраммному мероприятию, которым соответствуют коды классифика­ции целевых статей.

Эти статьи должны содержать перечень и количественные характери­стики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществле­ния внепрограммного мероприятия, либо этапов программы, реализуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве натуральных показателей следует указывать нормативы предоставления благ на одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в

этих статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его ис­полнения или неисполнения (частичного исполнения).

Подробное описание ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должно определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очеред­ной год. Этим будет фактически определяться уровень свободы действий ис­полнительной власти в выборе путей достижения предусмотренных в бюд­жете целей.

Предложенное автором нововведение структуры бюджетных показате­лей, утверждаемых в законе о бюджете, вводит новый вид показателей и по­зволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность.

Каждая тактическая задача должна формулироваться таким образом, что­бы можно было определить, за какой срок будет достигнут ожидаемый эффект. Сроки решения отдельных тактических задач не должны превышать срок дос­тижения соответствующей им стратегической цели. Каждая отдельная тактиче­ская задача может быть решена за период от 1 года до 10 лет. Например, для Министерства общего и профессионального образования Свердловской области в качестве тактических целей можно назвать улучшение качества образования учащихся в образовательных организациях, расположенных на территории Свердловской области, повышение доступности образования, создание соци­ально-экономических условий для получения образования и др.

Для решения каждой тактической задачи и, соответственно, для достиже­ния определенных в ней социально значимых результатов, как правило, требует­ся осуществление разных по своему характеру комплексных мероприятий, кото­рые могут быть объединены в ведомственные программы. Под «ведомственной программой», по мнению автора, следует понимать комплекс мероприятий, способствующих решению ведомством конкретной тактической задачи посред­ством достижения определенных количественно измеримых результатов. В перспективе программы должны быть сформулированы таким образом, чтобы

охватить все направления деятельности министерства, связанные с решением соответствующей тактической задачи. На первых этапах программным методом может планироваться некоторая часть расходов.

Цели и ожидаемые результаты программ должны быть сформулированы четко и конкретно. Следует отметить, что в Свердловской области имеется положительный опыт формулирования конечных результатов в рамках област­ных целевых программ (например, приобретение для противотуберкулезной службы не менее 2 единиц медицинского оборудования для диагностики тубер­кулеза,)[XLVI]. Этот опыт должен выступить основой формулирования целей и за­дач по главным распорядителям бюджетных средств, а в последствии - и по отдельным учреждениям. В результате реализации предложенных мер Сверд­ловская область может перейти к предложенным автором этапам планирова­ния расходов бюджета, представленную на рисунке 11.

На первом этапе происходит формирование общих параметров бюд­жета (доходы, расходы, дефицит и профицит) на трехлетний цикл. На вто­ром этапе должны быть определены жесткие лимиты по главным распоряди­телям бюджетных средств на трехлетний цикл.

Общий лимит расходов при предлагаемой системе планирования транс­формируется в лимиты бюджетного финансирования по основным направлени­ям государственной политики, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов на реализацию программ, подпрограмм и видов деятель­ности министерств. Правительство будет определять лимиты ассигнований (же­лательно на 2-3 года) каждому их главных распорядителей бюджетных средств в Свердловской области. Они на основе собственных приоритетов будут рас­пределять полученные лимиты между подведомственными бюджетополучате­лями, а также собственный бюджет - между подразделениями организации (управлениями, департаментами).

N> -J

Рисунок 11 - Этапы планирования расходов регионального бюджета1

Каждое из структурных звеньев на основе ожидаемых лимитов ассигно­ваний начинает составлять детальные вариантные планы своей работы, обращая основное внимание на обоснование конечных результатов, повышение резуль­тативности деятельности, возможной экономии средств. При этом планы могут предоставлять снизу-вверх в нескольких вариантах. Например, план, уклады­вающийся в лимиты ассигнований и план, требующий больших средств, но обеспечивающий значительный рост конечных результатов и результативности.

Рассмотрение руководством «плановых пакетов» подведомственных под­разделений на основе приоритетов организации позволяет на следующем этапе бюджетного планирования перераспределить лимиты ассигнований. Это может происходить на каждом из уровней бюджетного процесса при подготовке про­екта бюджета. Условием сокращения финансирования отдельных ведомств, в рамках их отдельных подразделений, должно стать отсутствие внятных и ре­зультативных программ деятельности, отвечающим национальным приорите­там.

Одно из самых существенных изменений, которые вносит в бюджетный процесс программно-целевое бюджетное планирование, будет касаться подго­товки министерствами своих бюджетных заявок. Заявки на получение бюджет­ного финансирования и обоснование расходов в условиях программно-целевого бюджетного планирования составляются в разрезе целей и программ. Бюджет­ные заявки министерств предлагается составлять по единой форме. На перво­начальном этапе предлагается использовать форму, разработанную Министер­ством финансов Российской Федерации и утвержденную Правительством для федеральных министерств[XLVII].

Согласование показателей проекта бюджета между представителями Ми­нистерств, в том числе и Министерством финансов на двусторонней и много­сторонней основе в этом случае облегчается благодаря единому формату пред­ставления министерствами бюджетных заявок. Кроме того, процесс согласова­

ния облегчается благодаря тому, что в распоряжение Министерства финансов поступает достаточно детальная информация, позволяющая судить об обосно­ванности заявок, видов деятельности, на которые запрашиваются средства, и

Программно-целевое бюджетное планирование предполагает существен­ную корректировку процесса согласования показателей проекта бюджета путем активного включения в процесс представителей законодательной власти уже на ранних стадиях бюджетного процесса. Учитывая их активную роль в согласова­нии приоритетов программ, процесс рассмотрения и утверждения бюджетов как правило занимает меньше времени, чем при традиционном бюджетном плани­ровании.

Для начала финансирования какой-либо программы необходимым усло­вием является принятие бюджета, т.е. санкционирующего закона. Но бюджет только разрешает выделение ассигнований и устанавливает их потолок. Собст­венно исполнение бюджета по расходам можно представить в виде следующих этапов:

1) санкционирование расходов;

2) финансирование расходов;

3) учет произведенных расходов.

В предлагаемой технологии получателям бюджетных средств должна быть предоставлена большая финансовая свобода. Последняя обеспечивается тем, что ассигнования следует выделять по укрупненным статьям классифика­ции, что позволяет руководителям самостоятельно принимать под гарантию вы­деленных ассигнований определенные финансовые обязательства: решать, какие ресурсы, в какой комбинации будут использованы. Ряд шагов по предоставле­нию такой свободы уже сделан. Так, с 2005 г. отменены жесткие требования по установлению уровня оплаты труда работников бюджетной сферы для субъ­ектов Российской Федерации и муниципальных образований (единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не

только самостоятельно решают вопросы по определению уровня оплаты труда, в том числе - по различным категориям отраслей и должностей, но и не зависят от решений федерального центра по срокам и темпам повышения этих расходов.

На этапе санкционирования расходов и, в частности, уведомления о бюд­жетных ассигнованиях, существенное значение имеет вопрос о переносе на сле­дующий год остатков неиспользованных средств. Как правило, при программ­но-целевом бюджетном планировании в зарубежных странах государственным министерствам разрешается переносить остатки неиспользованных средств на будущий финансовый период[XLVIII]. Такое право обусловлено, с одной стороны, большей свободой руководителей министерств и ведомств в использовании вы­деленных им средств, а с другой - с переходом на многолетнее бюджетное пла­нирование, которое обычно предполагается при программно-целевом бюджет­ном планировании. Следует подчеркнуть, что перенос неиспользованных средств на будущий период - это характерная черта бюджетного процесса, по­строенного на программно-целевых принципах. Цель таких переносов - препят­ствовать широко распространенной практике избыточного расходования бюд­жетополучателями в конце года неиспользованных средств, предотвращая таким образом уменьшение ассигнований в следующем году.

Контроль исполнения бюджета по расходам при программно-целевых подходах, как указывалось ранее, должен быть смещен из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективно­сти.

Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при программно­целевом бюджетном планировании играют два документа - отчет об исполне­нии бюджета и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содер­жащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период. Как показал прове-

ценный во второй главе анализ, при существующей практике отчет об испол­нении бюджета представляет собой сравнение фактических расходов с по­следней редакцией областного закона о бюджете. Такая форма предоставления информации может привести к ложным выводам ее пользователей. Для уст­ранения указанного недостатка в отчетность об исполнении бюджета предла­гается внести также первоначальную роспись и аналитический показатель, ха­рактеризующий процент исполнения доходов и расходов по первоначальной росписи.

Переход к программно-целевому бюджетном планировании, как правило, предполагает переход на многолетнее (среднесрочное) планирование. Это озна­чает, что при определении общих лимитов расходов бюджета субъекта РФ суммы фиксируются не на один год, а на несколько лет вперед - обычно на три года, с добавлением данных по третьему году ежегодно. Переход на такой спо­соб планирования требует использования метода учета расходов по начисле­нию вместо кассового метода. Особенно влияет метод учета расходов по начис­лению на учет капитальных расходов. Так, суммы, израсходованные на приоб­ретение оборудования, учитываются не в том году, когда оборудование было ре­ально приобретено и когда был произведен кассовый расход, а в течение всего срока службы (амортизации) оборудования с ежегодным списанием на расходы части стоимости, «потребленной» в учетном году. Следует оговориться, что пе­реход на использование метода учета по начислению не обязательно требует отказа от метода учета расходов по кассовому исполнению, поскольку оба мето­да учета могут использоваться параллельно, однако технология учета при этом значительно усложняется.

В том случае, если эксперимент по внедрению новых принципов бюд­жетного планирования докажет эффективность предложенных мер, заключи­тельным этапом станет изменение регионального законодательства. Сущест­вующее региональное законодательство пока недостаточно ориентирует уча­стников бюджетного процесса на использование бюджетного планирования, ориентированного на результат. Следует отметить, что недостаточное развитие

норм, направленных на применение принципов программно-целевого бюджет­ного планирования, в известном смысле оправдано. Бюджетное законодатель­ство как России, так и Свердловской области создавалось в тот период, когда первоочередными проблемами были дефицит государственного бюджета и со­блюдение финансовой дисциплины. Необходимость жесткого контроля бюд­жетных расходов оправдывала и распределение государственных средств по статьям экономической классификации, и нормативный метод определения объ­ема расходов, и ограничение свободы государственного аппарата в распоряже­нии этими средствами, и особый финансовый контроль за целевым использова­нием и своевременным возвратом бюджетных средств. Более того, отказ от этих принципов мог привести к раздуванию расходов из-за неподготовленности пер­сонала к работе по принципам программно-целевого бюджетного планирования и расширению возможностей для коррупции.

Вместе с тем, в долгосрочной перспективе постатейное распределение бюджетных средств, ориентация на затраты и игнорирование результатов при­водит к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предостав­ления, и к снижению общей эффективности расходов. C другой стороны, тре­буемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования.

Основные виды рисков первой группы и мероприятия по их снижению представлены в таблице 32.

Необходимо отметить, что каждое нововведение подразумевает возникно­вение рисков. При осуществлении мероприятий по внедрению новой модели организации планирования и исполнения бюджета Свердловской области по расходам их можно разделить на две группы:

- управляемые риски - риски, минимизация которых возможна путем проведения различных организационных мероприятий со стороны органов го­сударственной власти Свердловской области;

Таблица 32 - Управляемые риски при осуществлении мероприятий по

повышению эффективности бюджетных расходов1

Риски Мероприятия по их снижению
Низкий уровень мотивации сотрудников бюджетной сферы Разработка системы материальной и моральной мотивации
Недостаточность высококвалифицированных кадров Повышение квалификации управленческих кадров, проведение семинаров силами работников Министерства финансов Свердловской области, привлечение специализированных организаций для выполнения отдельных работ
Низкий уровень гласности и прозрачности Осуществление информационной поддержки в СМИ и Интернете для формирования положительного имиджа бюджетных организаций перед населением

- неуправляемые риски - это риски, которые не моїут быть подвергнуты минимизации на уровне региона, т.е. возникновение таких явных непредвиден­ных событий, которые моїут пойти в разрез с политической или экономической ситуацией, когда невозможно предположить чем эта ситуация может обернуть­ся. К таким рискам можно отнести самые значимые, такие как природно- климатические и риски техногенных аварий.

Таким образом, позитивный опыт по внедрению бюджетного планирова­ния, ориентированного на результат и среднесрочного планирования, накоплен­ный регионами может послужить основой для реформирования бюджетного процесса Свердловской области. Кроме того, при разработке методик оценки эффективности бюджетных расходов на практике регионы толкнулись с про­блемой, которая заключается в создании самих индикаторов, объективно отра­жающих ситуацию в той или иной области оказания бюджетных услуг. Решение данной проблемы автор предлагает в следующем разделе данной главы.

1Составлена автором.

<< | >>
Источник: Стрюченко Евгений Сергеевич. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА (на примере Свердловской области). Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Екатеринбург - 2006. 2006

Еще по теме 3.1. Основные направления совершенствования управления расходами бюджета:

  1. 3 Основные направления и инструменты совершенствования государственно-частного партнерства в регионе
  2. Стрюченко Евгений Сергеевич. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА (на примере Свердловской области). Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Екатеринбург - 2006, 2006
  3. Шогенова Фатимат Ахмедовна. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2014, 2014
  4. Основные тенденции и направления развития секьюритизации.
  5. Направления и инструменты государственного управления структурными изменениями в регионах
  6. 3.1 Направления модернизации управления виртуальными орга­низациями в сфере социальных коммуникаций
  7. Глава 2. Анализ основных направлений воздействия государственных финансов на устойчивость коммерческих организаций в Российской Федерации
  8. Основные функции управления виртуальными организациями в сфере социальных коммуникаций
  9. Специальные компетенции, на которые опираются основные функции управления виртуальными организациями в сфере социаль­ных коммуникаций
  10. Оценка влияния государственных расходов на устойчивость коммерческих организаций
  11. 3.2 Совершенствование государственно-частного партнерства в реализации приоритетных проектов социально-экономического развития Краснодарского края
  12. Контроль расчетов по налогам с бюджетом и внебюджетным платежам
  13. Поведенческое направление в объяснении природы моментум эффекта
  14. § 2. Приоритетные направления банковского регулирования на современном этапе
  15. ВАЩУК АНГЕЛИНА ЭДУАРДОВНА. ОПТИМИЗАЦИЯ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА УЧАСТНИКОВ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание учёной степени кандидата экономических наук. Санкт-Петербург - 2014, 2014