<<
>>

Роль базовых и организационно-функциональных принципов финансовой деятельности Банка России в повышении качества реализации его компетенции

Роль принципа независимости ЦБ РФ трудно переоценить. Конституция РФ закрепила исключительные функции ЦБ РФ. В ч. 1 ст. 75 провозглашено возложение функций по осуществлению денежной эмиссии исключительно на Центральный банк Российской Федерации.

В ч. 2 ст. 75 Конституции РФ сформулированы конституционно-правовые основы принципа независимости, установлена основная функция ЦБ РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти - защита и обеспечение устойчивости рубля.

Принцип независимости ЦБ РФ получил развитие при обновлении банковского законодательства в середине 90-х гг. ХХ в. В последующей редакции Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» принцип независимости ЦБ РФ получил более ттти- рокую сферу действия, нежели основная функция ЦБ РФ - защита и обеспечение устойчивости рубля. В ст. 5 Закона о Банке России 1995 г. было закреплено, что «Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону». При этом в ст. 1 Закона о Банке России 1995 г. было закреплено положение об исключительно конституционной и законодательной основе определения статуса Банка России следующего содержания: «Статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности ЦБ РФ (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».

Следует обратить внимание на то, что принцип независимости ЦБ РФ в ст.

5 Закона о Банке России 1995 г. закреплен после изложения положений о принципе подотчетности ЦБ РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Данное обстоятельство в числе прочих аспектов позволяет сформулировать вывод о стремлении законодателя обеспечить баланс принципа независимости и принципа подотчетности ЦБ РФ.

В ныне действующем Законе о Банке России 2002 г. принцип независимости Банка России получает приоритетное звучание, что согласуется с конституционно-правовыми основами деятельности ЦБ РФ. Положения о независимости Банка России закреплены уже не после изложения вопросов подотчетности Банка России, а в ст. 1 при закреплении правовых основ деятельности ЦБ РФ. Части 1 и 2 ст. 1 Закона о Банке России 2002 г. сформулированы следующим образом: «Статус, цели деятельности, функции и полномочия ЦБ РФ (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

При всем том положение о недопустимости вмешательства федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий принимать решения, противоречащие Закону о Банке России 1995 г., прямо не закреплено в Законе о Банке России 2002 г., оно продолжает действовать как составляющая принципа независимости ЦБ РФ, что находит подтверждение в практике Конституционного Суда РФ.

В указанном аспекте представляет интерес Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 г. № 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»1.

Обстоятельства дела таковы. В производстве Арбитражного суда г. Москвы находилось дело по заявлению ЦБ РФ о признании недействительными определений Комиссии Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, вынесенных 22 ноября 2001 г. и 5 февраля 2002 г., о возбуждении дела по признакам нарушения Центральным банком Российской Федерации антимонопольного законодательства при установлении порядка обязательной продажи части валютной выручки, а также об обязании предоставить дополнительную информацию в рамках рассмотрения данного дела.

В своем запросе в Конституционный Суд РФ Арбитражный суд г. Москвы просил проверить конституционность положений ст. 12 и 30 Федерального закона от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (в ред. от 2 февраля 2006 г.)[110] [111], на основании которых были вынесены указанные определения. По мнению заявителя, эти положения в той мере, в какой они позволяют Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства вмешиваться в деятельность ЦБ РФ по обеспечению и защите устойчивости рубля, не соответствуют ст. 75 (ч. 2) Конституции РФ.

Как считает Конституционный Суд РФ, «системный анализ положений Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» позволяет сделать вывод, что им не предусматривается возможность направления федеральным антимонопольным органом в адрес ЦБ РФ решений и предписаний: ЦБ РФ не входит в число субъектов, которым федеральный антимонопольный орган в соответствии с названным Федеральным законом вправе давать (направлять) обязательные для исполнения предписания и в отношении которых вправе применять меры административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг (абзацы второй и четвертый статьи 23, статья 28); не указан он и в перечне субъектов, имеющих право обжалования решений и предписаний федерального антимонопольного органа (статья 31)»1.

Конституционный Суд РФ отметил, что «как следует из взаимосвязанных статей 22 и 23 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», федеральный антимонопольный орган может давать ЦБ РФ рекомендации или предложения (но не предписания) об отмене или приостановлении действия его нормативных и иных правовых актов, противоречащих антимонопольному законодательству и иным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Для вынесения же рекомендаций или предложений, по смыслу названного Федерального закона, возбуждение дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства не требуется»[112] [113].

Это нашло подтверждение впервые в Правилах рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг (утверждены Приказом Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 15 сентября 2000 г. № 707), согласно п. 3.8 которых Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства направляет рекомендации и предложения по результатам предварительного изучения поступивших материалов до возбуждения дела1.

Конституционный Суд РФ в рассматриваемом Определении сделал весьма важный вывод о том, что применяемые к ЦБ РФ федеральным антимонопольным органом меры воздействия оформляются не в виде актов, носящих административно-властный характер, - предписаний, а в виде рекомендаций и предложений, следовательно, из ст. 30, устанавливающей основания для рассмотрения федеральным антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства и иных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, не вытекают его административно-властные полномочия в отношении ЦБ РФ в связи с такими нарушениями[114] [115].

При этом Конституционный Суд РФ в рассматриваемом Определении подчеркнул, что этим не исключается возможность судебной проверки нормативных и иных правовых актов ЦБ РФ на предмет их соответствия антимонопольному законодательству и иным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Кроме того, ЦБ РФ обязан представлять в федеральный антимонопольный орган достоверные документы, давать письменные и устные объяснения и представлять иную информацию, необходимую для осуществления федеральным антимонопольным органом его законной деятельности, за исключением сведений, составляющих банковскую тайну (ст. 26 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»).

Такие позиции Конституционного Суда РФ сформулированы им с учетом того, что цели деятельности, функции и характер полномочий ЦБ РФ, которые определяются Конституцией РФ, Законом о Банке России и другими федеральными законами, предполагают необходимость обеспечения, в том числе на законодательном уровне, гарантий предотвращения возможного необоснованного вмешательства в осуществление Центральным банком Российской Федерации своих функций со стороны других органов государственной власти. К числу таких гарантий, по мнению Конституционного Суда РФ, относится предусмотренный Федеральным законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» особый, отличный от взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти и другими государственными и муниципальными органами, характер отношений федерального антимонопольного органа с Центральным банком Российской Федерации1.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ нашли свое законодательное закрепление в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 46-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 28 декабря 2013 г.)[116] [117], в соответствии с которым в полномочия антимонопольного органа входит направление в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, ЦБ РФ предложений (но не предписаний) о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство (п. 4 ч. 1 ст. 23).

В вопросах предотвращения вмешательства в деятельность Банка России весьма показательно закрепление в ст.

5 Закона о Банке России 1995 г. положения о том, что в случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. В этой же статье устанавливалось как защитный механизм право Банка России обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. К сожалению, эти нормы не вошли в Закон о Банке России 2002 г.

В ст. 6 Закона о Банке России 1995 г., посвященной нормотворческой функции ЦБ РФ, было установлено положение о том, что проекты федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банку России. Эта норма получила закрепление в ныне действующем Законе о Банке России 2002 г. (ст. 7), что следует расценить как положительный факт.

О.И. Баженова, указывая на дискуссионный характер вопроса о статусе ЦБ РФ, отмечает, что, с одной стороны, согласно конституционной формулировке ЦБ РФ независимо от других органов государственной власти (ч. 2 ст. 75 Конституции РФ) осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля, что позволяет утверждать, что Банк России — орган государственной власти; с другой стороны, одной из важнейших гарантий его независимости как необходимого условия деятельности на современном финансовом рынке является невхождение в систему органов государственной власти[118].

Д.В. Кравченко подчеркивает, что на сегодняшний день центральные банки являются в развитых странах независимыми институтами. Однако, как отмечают исследователи, при этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государственного органа, наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо государственными органами (т.е. регулирующими полномочиями)1.

П.Д. Баренбойм и О.Е. Кутафин констатируют, что понятие «независимости Банка России - результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г.»[119] [120] [121]

Следует согласиться с выводом Н.В. Неверовой о том, что особенности правового статуса Банка России как конституционно независимого государственного органа, осуществляющего конституционную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля и наделенного законодателем для ее реализации государственно-властными полномочиями, являются критериями его

3

независимости .

Федеральный уровень правового регулирования банковской деятельности особо подчеркивается в финансово-правовой литературе[122]. Конституция РФ относит вопросы денежно-кредитного регулирования к исключительному ведению Российской Федерации, по которым принимаются федеральные конституционные и федеральные законы (п. «ж» ст. 71, ст. 76 Конституции РФ). Субъектам РФ необходимо соблюдать федеральные нормы в сфере денежно-кредитного регулирования, даже если субъект РФ полагает, что принятием нормативного правового акта субъекта РФ восполняется пробел правового регулирования на федеральном уровне[123]. Это оказывает воздействие на определение правовых основ взаимоотношений ЦБ РФ и органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления[124]. Изложенное находит отражение в специальном принципе реализации компетенции ЦБ РФ, вытекающем из базового принципа независимости ЦБ РФ - принципе невмешательства органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в деятельность ЦБ РФ.

Нарушение принципа невмешательства органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в деятельность ЦБ РФ наблюдалось в 90-е гг. ХХ в., что было связано с нарушениями правового принципа федерализма в данный период развития российской государственности. В первое десятилетие XXI в. защитный механизм действия принципа невмешательства органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в деятельность ЦБ РФ позволил обеспечить его соблюдение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, что свидетельствует в числе прочих аспектов о повышении правовой культуры публично-правовых образований в сфере финансово-правовых отношений и укреплении такого принципа финансового права, как принцип федерализма. Изложенное подчеркивает специальный характер принципа невмешательства органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в деятельность ЦБ РФ по отношению к базовым принципам его финансовой деятельности: принципу независимости и принципу подотчетности.

Правовые основы взаимосвязанного с принципом независимости ЦБ РФ принципа подотчетности ЦБ РФ были заложены в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон о Банке России 1990 г.). В ст. 1 указанного Закона первоначально отмечалось, что Центральный банк РСФСР (Банк России) является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и находится в ее собственности (ч. 1 ст. 1), а также подчеркивалось, что Банк России создается на основании настоящего Закона и подотчетен Верховному Совету РСФСР (ч. 2 ст. 1). И только в ч. 3 ст. 1 рассматриваемого Закона формулировался принцип независимости. Было закреплено, что Банк России независим от распорядительных и исполнительных органов государственной власти. В развитие этого положения устанавливалось, что Банк России вправе обратиться в Государственный арбитраж РСФСР с требованием о признании недействительными актов этих органов, направленных на неправомерное вмешательство в деятельность Банка России.

Правила отчетности Банка России были установлены на уровне закона. В ст. 8 Закона о Банке России 1990 г. предусматривались следующие положения: отчетный период деятельности Банка России определялся с 1 января по 31 декабря; Банк России ежегодно по состоянию на 1 января представляет не позднее 15 мая отчет на утверждение Верховному Совету РСФСР; в отчете Банка России содержится анализ состояния банковской системы, денежного обращения и финансов, валютного положения и платежного баланса республики, операций Банка России, его счет прибылей и убытков; Банк России ежемесячно публикует в открытой печати баланс Банка, а также годовой баланс после его утверждения Верховным Советом РСФСР; Верховный Совет РСФСР определяет независимую аудиторскую организацию для ежегодной проверки баланса и операций по счетам Банка России.

Внутреннее финансовое планирование также было поставлено под контроль Верховного Совета РСФСР. В ст. 9 Закона о Банке России 1990 г. закреплялось, что Банк России ежегодно утверждает распределение прибыли и смету своих расходов и представляет их в Верховный Совет РСФСР.

Конкретизация принципа подотчетности Банка России была дана в Уставе Центрального банка РСФСР (Банка России)[125], утвержденного Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. № 1483-1 (далее - Устав Банка России). В ст. 13 Устава Банка России (ч. 1) определялось, что Председатель Банка России назначается сроком на 5 лет и освобождается от должности Верховным Советом РСФСР. Эта позиция получила развитие в Конституции РФ 1993 г. В ст. 13 Устава Банка России (ч. 3) была сформулирована позиция, не поддержанная при дальнейшем развитии федерального законодательства о Банке России. Это касалось установления правила о том, что первый заместитель Председателя Банка России и заместители Председателя Банка России назначаются и освобождаются от должности Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению Председателя Банка России.

В федеральном законодательстве получило подтверждение правило в отношении назначения и освобождения от должности членов Совета директоров Банка России как органа управления Банка России. В ст. 14 Устава Банка России было заложено положение о том, что персональный состав Совета директоров Банка России утверждается Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению председателя Банка России на срок его полномочий.

Стремление обеспечить баланс в реализации принципа независимости Банка России и принципа подотчетности Банка России в финансовой деятельности наблюдается в ст. 26 Устава Банка России, имеющей название «Организация деятельности Банка России», в которой говорилось о том, что Банк России самостоятельно организует свою деятельность, исходя из утверждаемых Верховным Советом РСФСР Основных направлений денежнокредитной политики и с учетом других решений Верховного Совета РСФСР и его Президиума. Из изложенного видно, что, с одной стороны, Банк России самостоятельно организует свою деятельность, с другой стороны, к Банку

России выдвинуто требование учитывать при этом утверждаемые Верховным Советом РСФСР Основные направления денежно-кредитной политики и другие решения Верховного Совета РСФСР и его Президиума. Столь жесткое положение Банка России не получило поддержки при обновлении законодательства о Банке России. В последующем законодательстве реализован принцип взаимодействия Банка России и Правительства РФ при разработке единой государственной денежно-кредитной политики.

Принцип независимости Банка России нашел свое отражение в предоставлении Банку России права законодательной инициативы (ст. 4 Закона о Банке России 1990 г., которая имела название «Законодательство о Банке России», в законах о Банке России 1995 и 2002 гг. отсутствует). Финансовый аспект независимости Банка России заключался в закреплении положения о том, что Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты всех видов государственных и местных налогов, сборов и государственной пошлины (ч. 3 ст. 9 Закона о Банке России 1990 г.).

Нарушающим баланс принципа независимости Банка России и принципа подотчетности Банка России в финансовой деятельности является закрепление в ст. 37 Устава Банка России положения о том, что Банк России мог быть ликвидирован в случае принятия соответствующего закона РСФСР; порядок и сроки проведения ликвидации устанавливает Президиум Верховного Совета РСФСР или уполномоченный им орган. Нельзя признать обоснованным сохранение данного положения в Уставе Банка России после принятия Конституции РФ 1993 г., в которой были закреплены основы финансово-правового статуса ЦБ РФ. Более того, в Законе о Банке России 1995 г. данное положение было сохранено: в ст. 87 было закреплено, что Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего федерального закона; закон о ликвидации Банка России определяет и порядок использования его имущества[126]. Наличие слова «только» не меняет ситуацию с нарушением принципа независимости Банка России и конституционно-правовых основ финансово-правового статуса Банка России. Ликвидация органа, предусмотренного Конституцией РФ, федеральным законом, недопустима в силу нарушения принципа иерархии нормативных правовых актов[127].

Положение было исправлено в ныне действующем Законе о Банке России 2002 г., в ст. 87 которого закреплено, что Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.

Понятие подотчетности ЦБ РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ было раскрыто в ст. 5 Закона о Банке России 1995 г. и усилено в ст. 5 Закона о Банке России 2002 г.

Редакция Закона о Банке России 1995 г. закрепляла, что подотчетность Банка России Государственной Думе означает следующее: назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента РФ Председателя Банка России; назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой членов Совета директоров Банка России; представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения; определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Банка России; проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей; доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два раза в год - при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Законом о Банке России 2002 г. введены новые формы и материальноправовые основания подотчетности Банка России Государственной Думе, а также уточнены процессуальные аспекты реализации принципа подотчетности Банка России.

Так, если вопрос о назначении Государственной Думой на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ осталось неизменным, то процедура назначения на должность и освобождения от должности членов Совета директоров Банка России конкретизирована и осуществляется по предварительно согласованному с Президентом РФ представлению Председателя Банка России.

Новеллами принципа подотчетности Банка России является право направлять и отзывать Государственной Думой своих представителей в Национальном банковском совете (ныне Национальном финансовом совете) в рамках своей квоты; рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение; рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение; принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений (в Законе о Банке России 2002 г. конкретизировано, что указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета - ныне Национального финансового совета).

В качестве традиционных форм подотчетности Банка России в Законе о Банке России 2002 г. закреплено, что Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Сохранение положения Закона о Банке России 1995 г. в Законе о Банке России 2002 г. об обязанности Банка России представлять в Государственную Думу и Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральными законами, направлено на координацию действий указанных субъектов и взвешенность государственных решений в сфере денежно-кредитных отношений. Заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ, его заместителя, Генерального прокурора РФ, Председателя ЦБ РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, других должностных лиц является формой парламентского контроля согласно Федеральному закону от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»1 (п. 10 ст. 5).

Формами парламентского контроля в числе прочих в ст. 5 (пп. 4-6) Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» названы: рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов ЦБ РФ и принятие решений по ним; заслушивание докладов Председателя ЦБ РФ о деятельности ЦБ РФ при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; осуществление в отношении ЦБ РФ парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Председателю ЦБ РФ по вопросам, входящим в его компетенцию, могут быть направлены парламентский и депутатский запросы. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной форме на заседании палаты Федерального Собрания РФ или по согласованию с палатой в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной срок, установленный палатой Федерального Собрания РФ. Палата Федерального Собрания РФ в случае, если ответ на парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о повторном направлении парламентского запроса[128] [129].

Счетная палата РФ, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ, участвует в осуществлении парламентского кон- троля в случаях, порядке и формах, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (ч. 2 ст. 4) и Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2013 г.) (ч. 1 ст. 23).

Законодательно определены границы внешнего государственного аудита (контроля) банковской системы. Закреплено, что Счетная палата РФ осуществляет государственный аудит (контроль) в следующих направлениях: 1) деятельности ЦБ РФ, его структурных подразделений, других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации, в части обслуживания ими федерального бюджета и других федеральных денежных средств; 2) деятельности ЦБ РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации; 3) в отношении счетов и операций ЦБ РФ, подпадающих под действие Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 21 декабря 2013 г.)1. Счетная палата РФ проводит проверки финансовохозяйственной деятельности ЦБ РФ, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Г осударственной Думы, принимаемыми на основании предложений Национального банковского совета (ныне - Национального финансового совета)[130] [131].

Таким образом, в установлении принципа подотчетности ЦБ РФ наблюдается согласованное правовое регулирование Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», что следует признать обоснованным вектором развития финансово-правовой политики относительно деятельности ЦБ РФ.

В итоге следует сделать вывод о том, что принцип независимости и принцип подотчетности ЦБ РФ в правопонимании и правоприменении должны восприниматься как взаимообусловленные и взаимовлияющие правовые явления, оказывающие непосредственное воздействие на финансовую деятельность ЦБ РФ.

Принципы независимости и подотчетности ЦБ РФ находят преломление в организационно-функциональных принципах: принципе централизованного построения системы ЦБ РФ и принципе сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации.

Применительно к принципу централизованного построения системы ЦБ РФ следует заметить, что Временное типовое Положение о Расчетнокассовом центре территориального Г лавного управления Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденное Банком России 26 апреля 1991 г. № 18, а также Приказ Банка России от 7 октября 1996 г. № 02-373 «О Типовом положении о расчетно-кассовом центре Банка России» (вместе с Типовым положением Банка России от 7 октября 1996 г. № 336) содержатся в справочной правовой системе «КонсультантПлюс. Версия Проф», согласно данным которой документ 1996 г. утратил силу с 1 июля 2012 г. в связи с изданием Указания Банка России от 14 марта 2011 г. № 2596-У, не подлежащего опубликованию. Положение о территориальных учреждениях Банка России (Положение Банка России от 29 июля 1998 г. № 46-П «О территориальных учреждениях Банка России») также содержится в справочной правовой системе «КонсультантПлюс. Версия Проф», но официально в Вестнике Банка России опубликовано не было.

Представляется необходимым рассмотреть вопрос об опубликовании типовых положений о расчетно-кассовых центрах и территориальных учреждениях Банка России в Вестнике Банка России и не использовать в данном случае исключение, предусмотренное ст. 7 Закона о Банке России 2002 г. о том, что нормативные акты вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Данное предложение обусловлено возникающими на практике в судебных процессах вопросами в отношении неопубликования Положения о территориальных учреждениях Банка России1.

В аспекте реализации принципа централизованного построения системы ЦБ РФ во взаимосвязи с вопросами повышения качества осуществления нормотворческой функции Банка России и транспарентности финансовой деятельности Банка России представляется важным также рассмотреть вопрос о государственной регистрации типовых положений о расчетно-кассовых центрах и о территориальных учреждениях Банка России в связи со следующими обстоятельствами. Согласно ст. 7 Закона о Банке России 2002 г. нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, указано, что нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке (пп. 10 и 17). В Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 217[132] [133], вводится государственная регистрация нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций - типовых, примерных положений (уставов) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающих правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции (подп. «б» п. 12).

В этой связи возникает вопрос, насколько Положение о РКЦ и Положение о территориальных учреждениях Банка России можно отнести к нормативным актам Банка России, устанавливающим порядок функционирования системы Банка России и не подлежащим государственной регистрации согласно ст. 7 Закона о Банке России 2002 г. Думается, что все же правоустанавливающие документы имеют внешнюю направленность и подлежат государственной регистрации в Минюсте России и опубликованию в Вестнике Банка России.

Применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ законодательно четко закреплен принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Банком России. Это проявляется в определении компетенции Национального финансового совета (ранее Национального банковского совета), Совета директоров Банка России, Председателя ЦБ РФ, Комитета банковского надзора, Комитета финансового надзора. Перечисленные субъекты упомянуты в Законе о Банке России 2002 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.).

Сложной является природа Национального финансового совета (ранее - Национального банковского совета) с точки зрения закрепления и реализации принципа независимости деятельности ЦБ РФ и принципа подотчетности ЦБ РФ, что также ставит вопрос о поиске оптимальных форм сочетания указанных принципов в финансовой деятельности ЦБ РФ. Порядок формирования Национального финансового совета (Национального банковского совета) и законодательное определение его компетенции отражают развитие принципа подотчетности (подконтрольности) деятельности ЦБ РФ. В компетенции Национального финансового совета (Национального банковского совета) можно выделить контроль за внешними и внутренними функциями ЦБ РФ.

В науке высказаны мнения об определенной доле неконституционности статуса Национального банковского совета в связи с тем, что со- гласно Закону о Банке России 2002 г. Национальный банковский совет как коллегиальный орган Банка России наделен рядом решающих полномочий в отличие от формирования Национального банковского совета как совещательного органа по Закону о Банке России 1995 г.1 Продолжают высказываться предложения о включении в состав Национального банковского совета представителей банковского сообщества и научной об- 2

щественности .

Требует более пристального внимания обстоятельство, при котором в отношении нового документа - проекта основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации (гл. VII. 1 «Развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования» Закона о Банке России, введена Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ) - не закреплены полномочия Национального финансового совета по его рассмотрению в отличие от обязательного рассмотрения Национальным банковским советом (Национальным финансовым советом) проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики (п. 5 ст. 13 Закона о Банке России 2002 г.).

Возможно рассмотрение Национальным финансовым советом проекта основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации будет осуществлено в рамках такого полномочия, как рассмотрение вопросов развития и совершенствования финансового рынка Российской Федерации, совершенствования банковской системы Российской Федерации (обновленный п. 4 ст. 13 Закона о Банке России 2002 г.). [134] [135]

Косвенно полномочия Национального финансового совета по рассмотрению указанного документа отражены в Законе о Банке России при закреплении полномочий Совета директоров Банка России. Пункт 1 ст. 18 Закона о Банке России Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ применительно к функциям Совета директоров изложен в следующей редакции: во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, проект основных направлений развития финансового рынка и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет эти документы для рассмотрения в Национальный финансовый совет, а также Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу в соответствии со статьями 45 и 45.3 Закона о Банке России, обеспечивает выполнение основных направлений денежно-кредитной политики и основных направлений развития финансового рынка.

Думается, что четкое закрепление полномочий Национального финансового совета по рассмотрению проекта основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации в статье, закрепляющей полномочия Национального финансового совета (ст. 13 Закона о Банке России 2002 г.), будет способствовать четкости реализации принципа сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Банком России.

Контрольные полномочия Национального финансового совета в связи с передачей ЦБ РФ полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков получили дальнейшее развитие. К примеру, Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ определено, что составляющей компетенции Национального финансового совета является рассмотрение представленной Советом директоров Банка России политики по предотвращению, выявлению и управлению конфликтами интересов при осуществлении Банком России функций, предусмотренных федеральными законами, и дача рекомендаций по указанной политике.

Изложенное свидетельствует не только об усилении принципа подотчетности ЦБ РФ, но и об усилении принципа коллегиальности в принятии решений в финансовой деятельности ЦБ РФ. Усиление принципа коллегиальности в принятии решений в финансовой деятельности ЦБ РФ наблюдается и при анализе такого коллегиального органа Банка России, как Совет директоров.

В сочетании принципа единоначалия и принципа коллегиальности в управлении Банком России предстоит решить задачу оптимального распределения функций.

Согласно ст. 83.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», внесенной Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ в целях предотвращения, выявления и управления конфликтами интересов при осуществлении функций, предусмотренных федеральными законами, Банк России обязан обеспечить разделение полномочий между заместителями Председателя Банка России, руководителями самостоятельных структурных подразделений, в том числе при осуществлении денежно-кредитной политики, управлении золотовалютными резервами, осуществлении банковского регулирования и надзора, регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков.

Таким образом, в отношении организационно-функциональных принципов - принципа централизованного построения системы ЦБ РФ и принципа сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации - следует отметить их направленность на четкость внутренней самоорганизации, позволяющей с должной эффективностью осуществлять закрепленные функции и достигать установленные цели деятельности Банка России.

Изложенные положения подтверждают актуальность поиска оптимальных форм сочетания принципа независимости и принципа подотчетности ЦБ РФ в его финансовой деятельности.

2.3.

<< | >>
Источник: Земцов Андрей Сергеевич. ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Саратов - 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме Роль базовых и организационно-функциональных принципов финансовой деятельности Банка России в повышении качества реализации его компетенции:

  1. Роль статусного принципа - принципа обязательности нормативных актов Банка России в правовом обеспечении его финансовой деятельности
  2. Влияние принципов финансового права на формирование и реализацию принципов финансовой деятельности Банка России
  3. Понятие коммерческого банка. Функции банка и его роль в экономике. Принципы банковской деятельности
  4. Понятие и система принципов финансовой деятельности Банка России
  5. Принцип финансовой безопасности в обеспечении финансовой деятельности Банка России
  6. Система и внутренняя структура Банка России. Принципы организации и деятельности системы Банка России
  7. 2.1. Общее понятие организационной структуры управления (ОСУ) банка и ее базовые элементы
  8. 3.1. Принцип защиты Банком России прав субъектов финансовых правоотношений в области финансовой деятельности
  9. Понятие и содержание финансовой деятельности Банка России
  10. Банк России, его компетенция и структура
  11. § 1. Банковская система России и её роль в финансовой деятельности государства.
  12. Вопрос 3. Организационная структура Банка России.
  13. 20. Понятие налично-денежного оборота, его содержание и роль в условиях рынка. Принципы организации НДО. Особенности организации НДО в России.
  14. Принципы деятельности коммерческого банка.
  15. Баланс коммерческого банка. Принципы его построения
  16. Баланс банка и принципы его построения
  17. Баланс банка и принципы его построения