<<
>>

2.3. Регулирование российской банковской деятельности Центральным Банком Российской Федерации как основа ее институционализации

Регулятивные полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в отношении российской банковской деятельности установлены Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями (далее также — «Закон о Центральном Банке») и «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 года № 395-1 с последующими изменениями и дополнениями, (далее также — .«Закон о банках»).

Так, статьей 4 Закона о Центральном Банке закреплены право и обязанность Банка России устанавливать правила осуществления расчетов в Российской Федерации (пп. 4 и 13), правила проведения банковских операций (п. 5), принимать решения о государственной регистрации банков и иных кредитных организаций, выдавать, приостанавливать действие и отзывать лицензии на осуществление банковских операций (п. 8),

осуществлять банковский надзор, то есть надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (п. 9), валютное регулирование и валютный контроль (п. 12), регистрировать выпуск (эмиссию) ценных бумаг банками кредитными организациями (п. 10).

Закон о банках содержит нормы о более детальном регулировании Банком России деятельности коммерческих банков. Так, Законом о банках установлены обязательные требования к содержанию учредительных документов (статья 10) и составу органов управления (статья 11.1) банков, обязательности предварительного согласования кандидатур руководителей банков, состав которых установлен тем же Законом, с территориальными органами Банка России (также статья 11.1), к формированию уставного капитала банков (статья 11) и ряд других позиций.

Следует отметить, что территориальные органы Банка России в настоящее время достаточно часто пользуются своим правом отказа в согласовании кандидатур на должности в органах управления банками, в особенности из числа лиц, занимавших высшие управляющие должности в банках, у которых ранее были отозваны лицензии на совершение банковских операций.

C одной стороны, такая тенденция, казалось бы, обеспечивает безопасность банковской системы от скомпрометировавших себя сотрудников, причастных к доведению банков до состояния банкротства де- факто. C другой стороны, представляется, что при рассмотрении вопроса о согласовании подобных кандидатур4 следует индивидуально, дифференцированно подходить к оценке их подобного «бэкграунда» исходя исключительно из фактического содержания· такового, так как механистический подход в подобном вопросе может лишить банковскую систему значительного числа высококвалифицированных,

высокопрофессиональных сотрудников. В то же время лицу, руководившему банком в целом де-факто, но ранее не занимавшему де-юре должность руководителя, как минимум, подразделения, «связанного с осуществлением банковских операций» (как то установлено Банком России в соответствии с

•зо

Проблема несоответствия «фактической» («реальной») и «юридической» («формальной») компетенции руководителя, к которой мы уже обращались и еще будем обращаться в настоящей работе, существует не только на корпоративном, но и на государственном уровне; не только в сфере управления корпоративного, но и в сфере

управления государственного. Из примеров новейшей истории симптоматично многообразие спектра оценок юридической и фактической стороны действий первого президента России Б.Н. Ельцина в связи с событиями сентября — октября 1993 года. C одной стороны, в соответствии с Конституцией (Основным Законом) РСФСР - РФ того времени с момента издания им Указа от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым было предусмотрено прерывание осуществления тогдашним Верховным Советом РФ его законодательных функций, полномочия Президента РФ юридически прекратились немедленно, что было констатировано и заключением Конституционного Суда РФ. Ближайшие после тех событий выборы Президента РФ, на которых Б.Н. Ельцин был повторно избран на эту должность, состоялись 16.06 — 03.07.1996 г., а в должность по их результатам Президент официально вступил 09.08.1996 г.

Проблема легитимности (или нелегитимности) государственной власти РФ вообще после 21.09.1993 неоднократно поднималась многими исследователями (см., например: [92, 160-161]). При этом, поскольку фактическое исполнение Б.Н. Ельциным полномочий главы государства в период с 21.09.1993 по 09.08.1996 не может быть подвергнуто сомнению как исторический факт, представился бы оптимальным вывод о том, что в названный период (с 21.09.1993 по 09.081996), независимо от юридической легитимности (и ее степени) или нелегитимности его полномочий как Президента России, Б.Н. Ельцин исполнял обязанности Президента РФ де-факто. Для сферы корпоративного управления сказанное являет собой дополнительный и, на наш взгляд, весомый аргумент в пользу примата компетенции де- факто над компетенцией де-юре, в том числе для исчисления стажа работы для занятия тех или иных руководящих должностей. Понятно, что такой подход может повлечь массу судебных исков от лиц, занимавших некоторую руководящую должность де-факто, но де­юре при этом являвшихся руководителями более низкого звена или вообще «линейными» сотрудниками; притом подобные иски во многих случаях могут быть бесперспективными в силу отсутствия документа, где были бы определены формальные полномочия такого бывшего работника-истца. Ниже мы рассмотрим вопрос о том, насколько вообще желательна формальная фиксация полномочий руководителя в ряде случаев, в том числе с позиций интересов актуального и будущего карьерного роста работника. Несколько «забегая вперед», отметим, что в российских условиях, для российского менталитета сам факт наличия в «бэкграунде» работника подобных исков является для него негативным фактором (как вариант, свидетельством имевшей место в прошлом конфликтности). Проблема, на наш взгляд, разрешается просто: «личная капитализация» работника,

федеральным банковским законодательством), приходится предпринимать достаточно существенные формально-бюрократические усилия для обоснования факта своей руководящей деятельности в отношении банка в целом и тем самым соответствия квалификационным требованиям, например, к председателю правления банка.

Данная ситуация имеет и другую сторону. Доказывая факт руководства банком* таким лицом, он нередко вынужден представлять Банку России документы, подтверждающие осуществление данным лицом соответствующей финансово-экономической власти в отношении банка, своего рода «материальные следы» - например, протоколы заседаний кредитного (инвестиционного) комитета (совета) банка, содержащие, помимо запрашиваемой в отношении «согласуемого» лица, и иную информацию, до бесценности полезную для осуществления банковского надзора и пресечения незаконной банковской деятельности. В том числе о финансово-экономической и юридической «конкретике» в отношении совершенных под непосредственным руководством и/или кураторством такого лица банковских операций.

Еще одно важное направление банковского надзора, осуществляемого в отношении банковского корпоративного управления, заключается в недопущении совмещения управленческих должностей в органах управления банков и иных аффилированных им организаций. Статья 11.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 г. № 395-1 императивно устанавливает: «... Члены коллегиального исполнительного органа (далее - руководитель кредитной организации) не вправе занимать должности... в организациях..., являющихся аффилированными лицами по совокупность (корректнее даже сказать — система) его профессиональных, деловых качеств заключается именно в его «де-факто», и никакое «де-юре», будь то должностная инструкция или гипотетическое вступившее в' законную силу судебное решение вышеуказанного содержания, не может заменить собою «де-факто» в случае отсутствия последнего (кстати, возвращаясь к новейшей истории, во многом это показал опыт поведения «стороны парламента» в тех же событиях осени 1993 г.).

отношению к кредитной организации, в которой [работает] ее руководитель...». В разъяснение вышесказанного, Банк России в своем Указании оперативного характера от 22 января 2002 г. № 7-Т «О некоторых вопросах, связанных с применением Федерального закона «О банках и банковской деятельности» разъяснил: «Под должностью следует понимать выполнение на условиях заключенного трудового договора (контракта) определенной трудовой функции по соответствующей должности, предусмотренной штатным расписанием с установлением соответствующего размера оплаты труда» [2√5].

Представляется, что цель, введения такого ограничения заключалась в предотвращении появления, по меткому выражению М.С. Осадчего, «банков-пылесосов» [725], решающих локальные финансовые проблемы иных предприятий, принадлежащих бенефициарам таких банков, и создающих непосредственную угрозу причинения, прямого реального ущерба своим кредиторам.

Центральный Банк Российской Федерации ведет важные для предмета настоящей работы статистические наблюдения и исследования. Наглядным примером может служить статистическое наблюдение по общим объемам кредитования физических лиц — индивидуальных предпринимателей и организаций по видам экономической деятельности и по отдельным направлениям использования* средств с начала 2011 года[36] (см. далее - Таблицу 1):

Обшиє объемы кредитования юридических літ и пндивилуяльных предпринимателей в рублях по видам экономической деятельности π отдельным направлениям использования средств, с учетом данных по государственной корпорации «Банк развития п внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», всего по Российской Федерации (млн.руб.)

Источник: Официальный сайт Центрального Банка Российской Федерации. Режим доступа: http√∕cbr.ru∕statistics∕print.aspx7fτle=placed теапч/302- Ol 201 l.btm&pid=pr&sid=% 20ΓΓM 27910,дата обращения 26.08.2011.

Особое внимание обращает на себя в данной таблице не только устойчивая с начала сего года и по настоящее время тенденция к увеличению объемов кредитования, но и рост удельного веса кредитуемых предприятий оптовой и розничной торговли в кредитовании, максимального среди иных категорий предприятий. В этой таблице никак не учитывается-и качество (в том числе обеспеченность залогами и иными формами обеспечения, ставка резервирования и фактически сформированные резервы) соответствующих кредитов, составивших основу данного статистического наблюдения, а наличие этих данных несомненно сделало бы представленную картину более репрезентативной.

. В'настоящее время предметом активного обсуждения и в российском банковском сообществе, и за его пределами является тенденция к сокращению* числа российских банков. В подтверждение этого можно отметить, что в течение второго квартала '2011'года Банк России зарегистрировал только одну новую кредитную организацию, выдал только две лицензии на совершение банковских операций вновь зарегистрированным кредитным организациям, при том, что в течение того же второго' квартала 2011 года Банк России зарегистрировал ликвидацию одиннадцати кредитных организаций[40]. По официальным данным Банка России, в текущем 2011 году, за период с 01 января по 01 июля, общее количество банков в Российской- Федерации сократилось с 955 до 941[41]. Симптоматично при этом, что информация об официальных интернет-сайтах кредитных организаций представлена на сайте Банка России, по состоянию

на 01.06.2011, лишь по 885 кредитным организациям[42]. За период с января по декабрь 2010 года общее количество банков в Российской Федерации сократилось с 1007 до 965[43], за аналогичный период 2009 года — с 1058 до 1015[44], за аналогичный период 2008* года — с 1092 до 1065[45], за аналогичный период 2007 года - с 1143 до 1091[46]. По оценкам ряда экспертов по банковскому делу в России — как ученых-теоретиков, так и практиков, оптимальным числом банковских учреждений в современной России могло бы быть 150 — 200[47]. ■

Во исполнение своих контрольно-надзорных полномочий по отношению к коммерческим банкам Банк России издает указания, положения и иные правовые акты, обязательные для выполнения коммерческими банками. Остановимся на некоторых из них, которые представляются наиболее значимыми для темы настоящей работы. ,

Для обеспечения более высокого уровня прозрачности структуры собственности банков в 2009 году был издан ряд Указаний Банка России (центральное из них - Указание Банка России № 2312-У от 27 октября 2009 года [244]),в соответствии с которыми и исходя из которых, банки обязаны публично, раскрывать в сети Интернет, как минимум, на своих официальных сайтах состав своих участников (акционеров), а также всех лиц всех уровней владения, являющихся, конечными бенефициарами участников (акционеров) банка и тем самым конечными бенефициарами· банка непосредственно. Практика исполнения, банками этого указания, однако, вряд ли может быть признана вполне однозначной, так как лица, указываемые банками на своих сайтах в качестве конечных бенефициаров, далеко не всегда являются таковыми непосредственно: Многие компании, являющиеся участниками (либо участниками участников) банков, зарегистрированы в странах с англосаксонской системой права, располагающих значительным арсеналом правовых институтов для многоуровневого сокрытия фактических бенефициаров (один из них — уже частично рассматривавшийся выше в настоящей работе институт доверительной собственности); В результате при необходимости систему фактических бенефициаров банков приходится опять, же умозрительно выявлять, «реконструировать», как и до принятия рассматриваемой группы Указаний Банка России, проводя порой аналитическую работу, требующую значительных затрат и времени, и финансовых ресурсов.

Свою кредитную и иную инвестиционную деятельность банки бывают вынуждены сообразовывать еще с одним ключевым нормативным актом Банка России — Положением от 26 марта 2004 года № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности» [240].Выше, в пункте 4 параграфа 2.2. настоящей главы описан наиболее типичный метод игнорирования банками его предписаний, создающий угрозу для

финансового положения как банка непосредственно, так и его инвесторов- кредиторов.

Практика российской банковской системы во многих случаях показывает, что акты Банка России, будучи формально актами менее высокой юридической силы, чем федеральные законы, оказываются более важными при организации внутренней деятельности банка. Именно тексты актов Банка России, порой в полном объеме, коммерческие банки вынуждены включать в состав своих внутренних документов. Именно1 рекомендациями Банка России, а не федеральными законами или судебной практикой, банкам приходится руководствоваться при взаимодействии с официальными представителями Банка России в ходе проверок деятельности, а также в своей текущей деятельности. Это не создает ситуации ни экономической, ни правовой коллизии, так как акты Банка? России во многих случаях адаптируют общие нормы, применимые к предпринимательской деятельности в целом, к банковской специфике. Примером может служить Письмо Банка России от 24 марта 1999 года № 104-Т [246](пункт первый Приложения к указанному Письму), которым снимаются разночтения между общим гражданско-правовым правилом^ исчисления сроков в гражданском обороте (со следующего дня после заключения сделки) и существующей практикой кредитования на однодневный срок (overnight) и разъясняется, что при подобном кредитовании ‘overnight’ проценты на сумму займа (кредита) начисляются за весь срок пользования им (хотя бы и один день) по тем же правилам, что и при кредитовании на более длительные сроки (это же было ранее установлено и Положением Банка России от 26 июня 1998 года № 39-П [247]).

Следует отметить активность Банка России по привлечению к юридической ответственности не только банков, обнаруживающих признаки

банкротства, но и высших руководителей кредитных организаций, признанных несостоятельными (банкротами)[48].

Так, по статистическим данным Банка России, за период с 2005 года по 31 августа 2010 года Банком России были отозваны (аннулированы) лицензии на совершение банковских операций у 248 банков, главным образом за несоблюдение обязательных нормативов по достаточности собственных средств, недоформирование резервов, неспособность выполнить обязательства в целом перед вкладчиками и HHbiMHiкредиторами. Заслуживает отдельного упоминания, на наш взгляд, отзыв Банком России’ лицензии на совершение банковских операций у AMT-банка, в структуре активов которого депозиты занимали, по открытым данным, одно из ключевых мест и составляли более 15 миллиардов российских рублей [49].

Также, по статистическим данным Банка России, за период с 2005 года по 31 августа 2010 года, по искам Банка России вынесены судебные решения о возмещении убытков, причиненных руководителями 17 банков-банкротов ранее руководимым ими банкам, на общую сумму около 5 млрд рублей, а аналогичные иски к руководителям еще семи банков находятся на рассмотрении в судах. При этом вынесены обвинительные приговоры по уголовным делам в отношении бывших руководителей трех кредитных организаций, признанных банкротами, по статье 196 Уголовного кодекса РФ

(преднамеренное банкротство), а уголовные дела в отношении руководителей еще 8 банков находятся на досудебных стадиях[50].

Банк России, как мы уже видели, ведет статистику по нормальной банковской деятельности, в том числе по общим объемам кредитования физических и юридических лиц, а также по объемам просроченной задолженности кредиторов банков с целью принятия мер банковского реагирования от предписаний до отзыва лицензии на совершение банковских операций. При этом, исходя из тех же статистических данных, общая сумма просроченной· задолженности по кредитам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей возросла за период с 01.02.2011 по 01.05.2011 с 643 624 000 000 руб. до 652 191 000 000 руб., притом увеличившись к 01.03.2011 до 651 173 000 руб., она к 01.04.2011 сократилась до 638 071 000 000 руб., а к 01.05.2011 резко увеличилась доуже названных 652 191 000 000 руб.[51].

Полномочия Банка России по денежной эмиссии оказываются в настоящее время весьма действенным и потому опасным регулятивным· орудием по управлению банковским сектором. Ярким примером из новейшей истории российской банковской системы можно считать.существовавшую по данным прессы готовность Банка России провести денежную эмиссию фактически с конечной целью частичной санации’ Банка Москвы (необходимость последней была вызвана, как официально подозревают не

только органы банковского регулирования, но и следственные органы, фактически коррупционным поведением прежних высших руководителей Банка Москвы, выразившимся в кредитовании Банком Москвы организаций, аффилированных с самими вышеназванными руководителями, с использованием корпоративных властных полномочий) . Во многом сходная (хотя бы и не вполне сопоставимая по масштабам) ситуация вследствие значительных сумм «проблемных» кредитов, начинает обозначаться в еще одном из крупнейших российских банков — Росбанке53. В этой связи заслуживают внимание высказанные С.Ю. Глазьевым предложения по денежной эмиссии на рефинансирование коммерческих банков под спрос реального сектора54 (то есть - ‘ante’, а не ‘post’ - Btотличие от ситуации с двумя вышеуказанными крупнейшими банками); при их реализации важно соблюсти все возможные механизмы, направленные на обеспечение возвратности выдаваемых кредитов (в том- числе жесткий мониторинг финансово-хозяйственной деятельности заемщика и наличие твердого обеспечения); как вариант, такие механизмы могут быть выбраны и из числа изложенных выше в настоящей.

В настоящее время также высказываются иные различные предложения по совершенствованию механизмов регулирования Банком России отношений в системе коммерческих банков. Так, заслуживает внимания [52][53]

высказанное О.Л. Роговой предложение по избранию Председателя Банка России строго из числа членов Совета Директоров Банка России с увеличением срока полномочий Председателя до восьми лет (что было бы направлено, по мнению автора предложения, на усиление функциональной и кадровой автономии Банка России, каковое усиление должно было бы стать предметом отдельного законодательного закрепления в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации - Банке России»), усилению активного участия Банка России в формировании бюджетной и фискальной политики и, конкретно, проекта федерального бюджета на очередной календарный год, а также по упразднению Национального Банковского Совета либо фиксации на законодательном» уровне его консультативного характера [200, 348]. Также в«свое время С.С. Дзарасов предлагал, чтобы в правление государственного (центрального) банка входили и представители · трех — пяти крупнейших мировых банкові [55, 48]. Представляется, что подобные меры (безусловно, при их аккуратном применении — особенно последней из названных) внесли бы значительный вклад в упорядочение внутренней деятельности Банка России и, тем самым, в оптимизацию выполнения им своей регулятивной функции в отношении коммерческих банков.

Важно помнить и следующее. В российских условиях банк (кредитная организация) зачастую является игроком на рынке ценных бумаг в такой же мере, в какой мере таковым игроком является и иной хозяйствующий субъект (например, инвестиционная компания, имеющая лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг), кредитной организацией не являющийся. Вместе с тем, единого государственного органа, наделенного регулятивными полномочиями в отношении финансового рынка в России, не существует; речь идет, как минимум, о триаде Банка России, Федеральной службы по финансовым рынкам и Федеральной службы страхового надзора. В подобной ситуации вряд ли можно всерьез говорить о единстве системы отслеживания

макроэкономических рисков. Следует считать вполне своевременным, что А.А. Пороховский, С. Роболис, К.А. Хубиев и В. Такудис еще не один год назад предлагали подумать над возможностью введения единой системы подобного ■ регулирования силами единого государственного органа, которого, по мотивированному мнению авторов, предстоит создать вместо существующих вышеназванных трех [7P

<< | >>
Источник: Залетный Алексей Алексеевич. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКИХ БАНКОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2011. 2011

Еще по теме 2.3. Регулирование российской банковской деятельности Центральным Банком Российской Федерации как основа ее институционализации:

  1. § 2. Организация безналичных расчетов в системе функций Центрального банка Российской Федерации как органа государственного регулирования банковской деятельности и ее правовые основы.
  2. §1.3. Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации как новый фактор нормативного правового регулирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации
  3. Денежно-кредитное регулирование экономики Центральным банком (западная и российские модели)
  4. Глава 1. Основы правового регулирования лизинговой деятельности в Российской Федерации
  5. Вопрос 6 Денежно-кредитное регулирование экономики Центральным банком (западная и российские модели)
  6. 14.2. Организация банковского регулирования в Российской Федерации
  7. 27. Банковская система в Российской Федерации, ее формирование и правовые основы
  8. Прекращение долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга Российской Федерации
  9. 1.1. Законодательная основа, структура и организационные принципы банковской системы Российской Федерации
  10. Статья 98.1. Прекращение долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга Российской Федерации (введена Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ (ред. 01.12.2007))
  11. Прекращение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга субъекта Российской Федерации
  12. Законодательные основы валютного регулирования в Российской Федерации
  13. Учебный элемент № 3. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации
  14. Регулирование и контроль Центральным банком деятельности коммерческих банков РФ
  15. Центральный банк Российской Федерации
  16. Приложение 6. Концепция проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации и Положение о Министерстве финансов Российской Федерации[61]»
  17. Вопрос 7 Регулирование и контроль Центральным банком деятельности коммерческих банков РФ
  18. Глава I. Страхование как объект правового регулирования в Российской Федерации.
  19. 29.3. Функции Центрального банка Российской Федерации