<<
>>

§ 1. Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий.

Данная глава настоящего диссертационного исследования посвящена освещению блока проблем существующих в целом в сфере правового регулирования естественных монополий. Тот факт, что сфера естественных монополий в экономике нашей страны на сегодняшнем этапе не может служить примером реализации безупречного государственного управления, на наш взгляд, не вызывает сомнений.

Это подтверждается и широким общественным резонансом, который вызывают любые решения крупнейших субъектов естественных монополий, таких, как РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и др.

Если попытаться систематизировать каким-либо образом проблемы, возникающие в сфере функционирования административно-правового режима естественных монополий, то мы придем к выводу, что часть из них носит концептуальный характер и связана с решением вопроса о целесообразности государственного регулирования (в том числе и управления) данной сферы экономической жизни общества и о наиболее адекватной степени такого государственного воздействия. В этой части можно говорить и о проблемах определения принципиальных положений, касающихся направлений государственного воздействия на

деятельность субъектов естественных монополий, о

целесообразности применяемых методов воздействия и о пределах вмешательства государства в жизнедеятельность хозяйствующих

субъектов. Указанные проблемы лежат в плоскости правотворчества и имеют основополагающее значение для эффективного функционирования административно-правового режима в целом. Обобщая общую значимость данных проблем, укажем, что если на законодательном (в широком смысле этого слова) уровне не будут определены основы государственного регулирования, социально «полезное» развитие сферы естественных монополий будет полностью исключено в силу как объективных особенностей самих естественных монополий, так и отсутствия системного подхода к регулированию в правоприменительной практике.

В то же время другая часть проблем связана с эксцессами государственного управления на уровне правоприменения. В этой связи целесообразно обращать внимание на проблемы соотношения материальной обеспеченности деятельности органов регулирования естественных монополий по сравнению с аналогичным уровнем обеспеченности субъектов естественных монополий, о психологической склонности человека к увеличению собственного благосостояния и в целом о коррумпированности государственного аппарата в нашем государстве. C другой стороны, не следует забывать и о проблематике злоупотребления властью со стороны отдельных должностных лиц в части необоснованного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов.

Экономическая природа естественной монополии, как и любой другой монополии, несет в себе отрицательную социальную сущность, так как связана с возможностью диктовать обществу в лице потребителей товара или услуги естественного монополиста как цену на данный продукт, так и порядок доступа к нему, уровень его качества и т.д. Более того, в предпринимательской среде, то есть в среде конкурентного рынка, естественная монополия не менее

опасна, так как колоссальный оборот капитала внутри монополии дает широкие возможности для реализации амбиций руководства субъекта естественной монополии в сферах, не относящихся к непосредственному сегменту рынка, охваченному монопольной властью данного субъекта. Часто указанные амбиции реализуется не только в экономической, но и в политической сферах.

Так, ни для кого не секрет, что российские естественные монополии оказывают определенное влияние и на средства массовой информации, и на политическое руководство страны. Такое положение вещей обусловлено не только естественноэкономическими особенностями явления естественной монополии, но и определенными недостатками организации государственного воздействия на сферы естественных монополий.

Итак, отрицательная (относительно) природа естественной монополии определила необходимость осуществления коррекции ее следствий путем осуществления государственного регулирования.

Собственно само выделение определенных сфер экономики как естественных монополий также является следствием этого самого государственного регулирования. И здесь, уже на первом этапе государственного воздействия возникает проблема целесообразности выделения той или иной сферы в качестве естественной монополии.

В разделах настоящей работы, посвященных понятию естественной монополии и режима естественных монополий уделялось значительное внимание проблемам соотношения государственных и естественных монополий, сочетания признаков данных монополий в конкретных естественных монополиях, существующих в нашей стране на сегодняшний момент. Кроме того, упомянутые выше попытки реформирования отдельных сфер естественных монополий (электроэнергетика, железнодорожный транспорт) указывают на то, что в данном вопросе все благополучно. Здесь, по нашему мнению, необходимо исходить, прежде всего, из возможных социальных последствий реформирования.

В целом существуют две противоположные тенденции в отношении определения круга сфер, определяемых как естественные монополии. При этом на теоретическом уровне данная проблематика в большей степени разработана экономистами, нежели правоведами. Некоторые специалисты придерживаются той позиции, что общеэкономические и социальные интересы общества требуют, чтобы естественными монополиями был признан как можно более узкий круг рыночных сегментов. Указанную позицию разделяет абсолютное большинство экономистов, а также и реформаторские круги в политической элите нашего государства.

Аргументация такого подхода проста: только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.

Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределения ресурсов объективно не является естественной монополией. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции

между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта.

В идеале объективно обусловленные структурные изменения в

этих отраслях, позволяющие максимально задействовать

конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы

182

государственного регулирования .

Преимущества указанного подхода очевидны. Действительно, наследие государственного монополизма советских времен обусловило такую «традиционную» организацию деятельности отдельных отраслей экономики, которая очень сильно напоминает естественную монополию, однако, по сути, ею не является. Такая ситуация складывается в случаях концентрации определенной деятельности (всех ее этапов) в руках единственного хозяйствующего субъекта. Однако теоретически, а с учетом развития технологий и повышения уровня благосостояния населения, а также роста капитала, и практически вполне возможно формирование конкурентной среды на определенных этапах монополизированной деятельности. Безусловно, в такой ситуации невозможно обойтись от, порой, радикального реформирования правовыми средствами, поскольку правовой статус естественной монополии в определенном смысле оберегает хозяйствующих субъектов от вторжения в сферы их влияния.

Альтернативный подход к проблеме формирования круга отношений, на которые распространяет свое действие

административно-правовой режим естественных монополий, состоит в обосновании необходимости исключительно осторожного отношения к вопросу о демонополизации отраслей, традиционно относящихся в нашей стране к сферам естественных монополий. Так, [167] по мнению специалистов Института экономики РАН[168] современньш подход к регулированию естественных монополий должен строиться на положении, согласно которому естественные монополии - составная часть «планирующей системы» государства.

В современной высокоразвитой экономике в нее входят крупнейшие корпорации. Законы их поведения отличаются от законов функционирования традиционной рыночной системы, играющей в современной экономике подчиненную роль. Рынок сам по себе не в состоянии ни управлять, ни контролировать «планирующую систему». Эти функции могут выполнять только государство и общество в целом. В отношении естественных монополий такой контроль должен касаться издержек, цен и распределения прибыли.

Такой подход в проблеме экономисты аргументируют тем, что экономическая деятельность монополий, в том числе и естественных, должна рассматриваться в контексте глобализации мировой экономики и ужесточения международной конкуренции транснациональных корпораций. Именно транснациональные корпорации выступают основными субъектами глобальной экономики, аккумулирующими большую часть образующихся в ней доходов. Создание и успешное развитие этих компаний требуют огромных усилий, времени, благоприятного климата, поддержки, в том числе и на правительственном уровне. Национальная экономика без таких компаний обречена на пассивную роль в общемировых экономических отношениях. При этом единственным предприятием, в полной мере отвечающим данным требованиям на сегодняшний день в нашей стране считается только ОАО «Газпром».

Кроме того, авторы указывают, что российские естественные

монополии -ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС - по своим экономическим, техническим и организационным характеристикам все еще находятся на уровне лучших мировых стандартов, а по отдельным показателям их превосходят. По их мнению, естественные монополии - это хозяйственные структуры, которые при разумном к ним отношении могут не только вывести экономику страны из глубокого кризиса, но и позволить ей занять достойное место в мире. Радикальное реформирование отраслей естественных монополий видится представителям данного подхода как зло, которое разрушит единственно устойчивые экономические структуры сегодняшней российской экономики.

Ведь по сути, как указывают ученые, естественные монополии представляют собой наиболее передовые в техническом и организационном отношении мощные вертикально интегрированные производственнотехнические комплексы. Именно данная характеристика придает им значительный запас устойчивости. Следовательно, естественные монополии следует рассматривать как национальное достояние российское народа, не имеющее аналогов в мире.

Из всего вышесказанного ученые делают вывод о том, что реформы естественных монополий не должны сводиться к примитивному их дроблению, разрушению и деградации. Дело в том, что естественные монополии в России уже переросли примитивные отношения «совершенно конкурентного» рынка, и попытка заставить их вновь пройти все те этапы становления, которые мировая экономика давно оставила позади, выглядит не слишком умно.

Можно спорить с представителями второго подхода к проблематике расширения сферы влияния административноправового режима естественных монополий относительно того, являются ли естественные монополии национальным достоянием России, однако, одно бесспорно: бездумное непрофессиональное, научно не обоснованное реформирование отраслей естественных монополий может привести исключительно к негативным результатам.

Другая проблема, непосредственно связанная с осуществлением концептуального определения сущности необходимого государственного воздействия на сферы естественных монополий, это проблема закрепления на федеральном уровне общих принципов организации государственного управления естественными монополиями в Российской Федерации. Действительно, как уже упоминалось выше, административноправовой режим естественных монополий в нашей стране не представляет собой единого целого и не может быть подвергнут комплексному анализу в силу отсутствия единой системы государственного регулирования. На федеральном уровне существует Закон о естественных монополиях, который распространяет свое действие на четко определенный круг экономических отношений и не может быть применен в других сферах в силу своего административно-правового характера, связанного с ограничением экономической свободы отдельных хозяйствующих субъектов.

В то же время, в рамках каждого из вторичных административно-правовых режимов естественных монополий функционируют самостоятельны системы нормативно-правовых источников правого регулирования, органов регулирования и специфических методов регулирования.

Помимо этого, очевидно и то, что на региональном и локальном уровнях существуют экономические сферы, регулирование которых также целесообразно осуществлять рамках административно-правовых режимов естественных монополий. Примерами таких сфер могут служить такие отрасли связи, как междугородная и международная телефонная связь, которые теоретически не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. Аналогичный вывод можно сделать и применительно к сферам услуг систем водоснабжения и канализации. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления.

Второй блок проблем, существующих применительно к функционированию административно-правового режима

естественных монополий, связан с эксцессами правотворчества и правоприменения в сфере естественных монополий. В данном случае речь идет о случаях, когда неэффективность правового регулирования вызвана не недостаточной проработанностью той или иной совокупности принципиальных положений, определяющих общее направление правового регулирования, а неправомерное, зачастую злонамеренное использование имеющихся административных ресурсов в ущерб эффективности государственного регулирования. При этом здесь имеется в виду не только незаконные действия отдельных должностных лиц, но и, в целом, некорректное понимание и неверное преломление норм, закрепляющих основы административно-правового режима.

Во многом наличие указанного блока проблем связано с общей тенденцией наращивания решений субъектов естественных

монополий, которые в существенной мере ущемляют интересы потребителей производимой ими продукции. Веерные отключения электричества в ряде регионов страны, отключение потребителей тепловой энергии, с трудом сдерживаемый федеральным

Правительством мощные попытки субъектов естественных

монополий и их разветвленного лобби в структурах законодательной и исполнительной власти к резкому повсеместному повышению цен, нецелевое, с точки зрения конечной направленности их деятельности, использование средств естественных монополий, - все это порождает объективные трудности в управлении деятельностью субъектов естественных монополий. Колоссальная концентрация капитала в руках субъектов естественных монополий, которая проявляется и в прямой экспансии в сферу средств массовой информации, а также в другие области хозяйственной деятельности, и в развитии внутренней непроизводственной инфраструктуры, масштабы, а также уровень оснащения объектов которой выходят за разумные пределы, и в политической активности, осуществляемой путем финансирования политических структур для последующего лоббирования своих интересов во власти, и в других направлениях деятельности, которые отнюдь не связаны с непосредственным удовлетворением интересов страны и конкретных потребителей монопольной продукции, существенно затрудняет практическую реализацию режима естественных монополий, а также порождают вышеуказанные эксцессы управления.

Так, одной из центральных проблем в данном блоке является проблема неправомерного расширения сфер естественных монополий на уровне правотворчества. Например, в Законе о тарифах на электроэнергию содержатся нормы, объясняющие необходимость государственного регулирования в одном из сегментов оборота электроэнергии обусловлена «естественной монополией энергоснабжения». Согласно же Закону о естественных монополиях к естественным монополиям относится лишь транспортировка и распределение электроэнергии.

Это не терминологические разночтения и не просто различие в определении естественно-монопольных сфер. Речь идет о разных моделях рыночных отношений, заложенных в рассматриваемые законы, которые в свою очередь предусматривают различные условия хозяйственных взаимоотношений и приводят к изменению требований к государственному регулированию. В первом случае одна монопольная компания осуществляет производство электроэнергии, ее транспортировку до распределительных компаний или конечных потребителей. Второй случай допускает реализацию различных моделей конкурентного рынка, предполагающих наличие конкурирующих между собой

хозяйствующих субъектов на разных стадиях производственного цикла.

Такого рода разночтения на уровне федерального законодательства, безусловно, не только недопустимы с точки зрения законодательной техники, но и наносят существенный вред экономике страны.

Еще одна существенная проблема, связанная с

предотвращением вырождения системы государственного

регулирования естественных монополий в систему обслуживания политико-административных потребностей субъектов естественных монополистов, это проблема корректной организации системы

функционирования органов управления. Зарубежный опыт

регулирования показывает, что главным в данном случае является обеспечение максимальной независимости регулирующих органов как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.

Следует отметить, что в первоначальном проекте Закона о естественных монополиях предполагалось, что органы регулирования будут обладать высокой степенью независимости:

• члены их правлений, назначенные на продолжительный срок, не могли бы быть уволены ни по каким причинам, кроме как по решению суда;

• предусматривался запрет на совмещение должностей членами правлений, владение акциями регулируемых компаний и т.п.

Однако в окончательной редакции многие прогрессивные положения, заимствованные из многолетней практики регулирования в зарубежных странах, были либо смягчены, либо изъяты, что ставит под вопрос возможность принятия решений, в достаточной степени защищенных от влияния различных политических сил.

Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию.

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

Разумеется, приведенный в данном параграфе перечень проблем функционирования административно-правового режима естественных монополий к большому сожалению не является исчерпывающим. Существует масса сложностей в рамках практической реализации норм административно-правого режима при осуществлении фактического управления сферами естественных монополий, проанализировать которые не представляется возможным в рамках данной работы.

Однако обобщая приведенные наиболее серьезные и видимые невооруженным взглядом проблемы в данной области, укажем, что, на наш взгляд, корень проблем правотворческой и правоприменительной практики лежит, как и в большинстве подобных случаев, в плоскости теоретической неразработанности проблематики естественных монополий, особенно с правовой точки зрения. Думается, что разработанная автором настоящей работы теоретическая база для систематизации института естественных монополий в рамках теории административно-правовых режимов, сможет в значительной степени облегчить устранение указанного недостатка правовой теории.

Подведем итоги части исследования, приведенной в настоящем параграфе работы:

1. Проблемы функционирования административно-правового

Зіз

режима естественных монополий можно условно подразделить на:

• концептуальные, т.е. связанные с решением вопроса о целесообразности государственного регулирования естественных монополий и о наиболее адекватной степени такого регулирования;

• проблемы, связанные с эксцессами существующего государственного регулирования естественных монополий в сферах правотворчества и правоприменения, т.е. не связанные напрямую с теми или иными недостатками правовой базы административноправового режима естественных монополий.

2. Блок проблем, связанных с эксцессами существующей системы государственного регулирования естественных монополий, слишком обширен в силу множественности вариантов

неправомерного поведения субъектов правоотношений в сфере естественных монополий. Наиболее характерные и остро стоящие из них:

• проблемы эксцессов правотворчества, связанных с противоречием федеральных нормативно-правовых актов друг другу, в частности, в смысле определения круга отношений, подпадающих под действие административно-правового режима естественных монополий;

• проблемы обеспечения эффективности

функционирования системы органов государственного

регулирования естественных монополий в части статусной и материальной независимости как от прочих органов государственной власти, так и от субъектов естественных монополий.

<< | >>
Источник: НЕЛЬГОВСКИЙ ИГОРЬ ЕВГЕНЬЕВИЧ. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЖИМА ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий.:

  1. Глава 3. Проблемы и пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий.
  2. § 2. Содержание административно-правового режима естественных монополий.
  3. § 1. Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима.
  4. § 3. Пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий.
  5. § 3. Особенности административно-правовых режимов в отдельных сферах естественных монополий.
  6. § 2. Особенности формирования административно правового режима естественных монополий на региональном уровне.
  7. Глава 2. Понятие и содержание административно-правового режима естественных монополий.
  8. 10. Эффективное функционирование естественных локальных монополий и монополий федерального уровня в целях рационального проведения реформы ЖКХ
  9. § 4. Общетеоретическое понятие административно-правовых режимов
  10. § 2. Правовые основы понятия естественной монополии.
  11. § 3. Исторический аспект правового регулирования естественных монополий.
  12. Тема 9. Роль естественных монополий в функционировании экономики общественного сектора.
  13. РАЗДЕЛ 2. Естественная монополия Определение естественной монополии : субаддитивность затрат
  14. Глава 5. Правовой режим отдельных видов субвенций: проблемы теории и практики
  15. 30. Виды монополий. Особенности естественной монополии.
  16. РАЗДЕЛ 4. Экономическая монополия в условиях рыночной экономики и административная монополия отраслевого министерства - в чем разница?
  17. Монополия естественная и искусственная
- Информатика для экономистов - Антимонопольное право - Бухгалтерский учет и контроль - Бюджетна система України - Бюджетная система России - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики в России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инновации - Институциональная экономика - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Кризисная экономика - Лизинг - Логистика - Математические методы в экономике - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоговое право - Организация производства - Основы экономики - Политическая экономия - Региональная и национальная экономика - Страховое дело - Теория управления экономическими системами - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая безопасность - Экономическая география - Экономическая демография - Экономическая статистика - Экономическая теория и история - Экономический анализ -